Дата принятия: 02 июня 2020г.
Номер документа: 3а-51/2020
КУРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 2 июня 2020 года Дело N 3а-51/2020
Курский областной суд в составе:
председательствующего судьи Мигущенко Н.А.,
при секретаре Русак С.А.,
с участием прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Курской области Казимировой Е.Ю.,
административного истца Синельникова В.В.,
представителя административного ответчика Губернатора Курской области по доверенности - Ерменчук А.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Синельникова В.В., Ищенко Н.Н. к Губернатору Курской области о признании недействующим в части распоряжения Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности",
УСТАНОВИЛ:
Губернатором Курской области принято распоряжение от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности", которым на территории Курской области введен режим повышенной готовности. Нормативный правовой акт размещен 10.03.2020 на официальном сайте Администрации Курской области http://adm.rkursk.ru, опубликован в газете "Курская правда" N 27 от 12 марта 2020 года.
В последующем в данный нормативный правовой акт внесены изменения распоряжениями Губернатора Курской области: от 18.03.2020 N 68-рг, от 20.03.2020 N 73-рг, от 24.03.2020 N 82-рг, от 25.03.2020 N 85-рг, от 27.03.2020 N 95-рг, от 29.03.2020 N 98-рг, от 30.03.2020 N 103-рг, от 03.04.2020 N 111-рг,
от 05.04.2020 N 112-рг, от 06.04.2020 N 116-рг, от 07.04.2020 N 122-рг, от 15.04.2020 N 135-рг, от 17.04.2020 N 137-рг, от 20.04.2020 N 140-рг, от 21.04.2020 N 145-рг, от 22.04.2020 N 151-рг, от 29.04.2020 N 157-рг, от 30.04.2020 N 162-рг, от 30.04.2020 N 163-рг, от 06.05.2020 N 171-рг, от 12.05.2020 N 181 - рг, от 13.05.2020 N 184 -рг, от 18.05.2020 N 196-рг., 29.05.2020 N 215-рг.
Все вышеуказанные акты были опубликованы на официальном сайте Администрации Курской области http://adm.rkursk.ru и в газете "Курская правда".
Синельников В.В. обратился в Курский областной суд с административным иском в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства РФ, в котором (с учетом уточнения заявленных требований) просил признать недействующим распоряжение Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности" (в редакции изменений от 18.05.2020 N 196-рг) в части возложения на граждан обязанности не покидать места проживания (пребывания), как несоответствующее законодательству Российской Федерации.
В обоснование заявленных требований изложено, что ограничение права на свободное передвижение, введенное губернатором Курской области оспариваемым распоряжением, установлено без наличия у административного ответчика соответствующих полномочий, оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат Конституции Российской Федерации, статьям 4.1, 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федеральному закону Российской Федерации от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Правилам поведения, обязательным для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 02.04.2020 N 417, что свидетельствует о наличии оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим в части установления таких ограничений. Данные ограничения нарушают его права, поскольку он проживает на территории действия оспариваемого распоряжения.
Ищенко Н.Н. обратилась в Курский областной суд с административным иском, в котором с учетом уточнения заявленных требований просила признать недействующими: пункт 2.2 распоряжения губернатора Курской области от 27 марта 2020 года N 95-рг "О внесении изменений в распоряжение Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности", в части ограничения получения медицинской услуги; пункты 2, 2.3.2, 19 распоряжения губернатора Курской области N 111-рг от 03 апреля 2020 г. и пункты 2, 19 распоряжения губернатора Курской области N 112-рг от 05 апреля 2020 г. "О внесении изменений в распоряжение Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности" в части возложения на граждан обязанности не покидать места проживания (пребывания) с указанными исключениями, в части лишения гражданина права на труд, ограничения деятельности объектов розничной торговли непродовольственных товаров; пункт 19 распоряжения губернатора Курской области от 17 апреля 2020 года N 137 рг "О внесении изменений в распоряжение Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности", в части ограничения получения иной услуги; пункты 20.2, 20.3 распоряжения губернатора Курской области от 21 апреля 2020 года N 145-рг "О внесении изменений в распоряжение Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности", в части ограничения и установления специального режима допуска в здания и ограничения свободы передвижения. Кроме того, просила признать недействующим распоряжения "О внесении изменений в распоряжение Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности" (без указания редакции) полностью, как составленное за пределами полномочий ответчика.
По мнению административного истца, Губернатор Курской области распоряжением от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности" (в указанных выше редакциях) под видом ограничительных мер фактически ввел меры, подлежащие применению при чрезвычайном положении, при этом само чрезвычайное положение на территории РФ и Курской области не введено. Таким образом, Губернатор вышел за пределы своих полномочий. Оспариваемые нормы противоречат Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федеральному закону Российской Федерации от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", нарушают права административного истца, проживающего на территории Курской области, на передвижение. Кроме того, Ищенко Н.Н. указывает, что она была лишена возможности трудиться, поскольку сфера ее деятельности попала под ограничения, не могла получить медицинскую помощь по профилю стоматология, а также услугу по замене водительских прав, поскольку отсутствовала возможность получить необходимые справки.
Анализируя заявленные административным истцом Ищенко Н.Н. требования с учетом их уточнения и разъяснений постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", изложенных в пункте 27, суд приходит к выводу, что требования Ищенко Н.Н. направлены на признание недействующим распоряжения Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности" в части изменений, внесенных распоряжениями N 95-рг от 27 марта 2020 года, N 111-рг от 3 апреля 2020 г., N 112-рг от 5 апреля 2020 г., N 137 рг от 17 апреля 2020 года, N 145-рг от 21 апреля 2020 года "О внесении изменений в распоряжение Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности", ввиду превышения Губернатором Курской области полномочий на их принятие и в части нарушения права на свободу передвижения, труд, ограничения права на получение медицинских и иных услуг.
27 апреля 2020 года определением судьи Курского областного суда дела по административным искам Синельникова В.В. и Ищенко Н.Н. объединены для совместного рассмотрения.
В судебном заседании административный истец Синельников В.В. заявленные требования поддержал по основаниям и доводам, изложенным в уточненном административном исковом заявлении, пояснил, что оспариваемое распоряжение Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности" в части возложения на граждан обязанности не покидать места проживания (пребывания), применяется к нему, как к жителю Курской области, и длительное время нарушает его права.
В судебное заседание административный истец Ищенко Н.Н. не явилась, о дне, времени и месте слушания дела извещена надлежащим образом, представила ходатайство о рассмотрении дела в ее отсутствие.
Представитель административного ответчика - Губернатора Курской области по доверенности Ерменчук А.В. в судебном заседании заявленные требования не признал, поддержав доводы, изложенные в письменных возражениях (с учетом их дополнений), и пояснил, что распоряжение Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности" (с последующими изменениями) принято уполномоченным должностным лицом в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме издаваемых им нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие. Оспариваемое распоряжение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Установленные оспариваемыми положениями ограничения носят временный характер, вызванный особыми условиями, обусловленными опасностью распространения коронавирусной инфекции COVID-2019.
Выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Казимировой Е.Ю., полагавшей, что в удовлетворении административного иска Ищенко Н.Н. и Синельникова В.В. следует отказать, Курский областной суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с пунктом "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.
Как следует из положений части 2 статьи 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ), полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, связанных с предупреждением чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.
Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" определены общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ).
Согласно статье 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ, правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется данным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В статье 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ закреплены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности органы государственной власти субъектов Российской Федерации:
- принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подпункт "а" пункта 1 статьи 11);
- принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт "м" пункта 1 статьи 11);
- устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта (подпункт "у" пункта 1 статьи 11, введен Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. N 98-ФЗ);
- с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона (подпункт "ф" пункта 1 статьи 11пункт "ф" пункта 1 статьи 11).
В соответствии с пунктом 10 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ, при введении режима повышенной готовности, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации; приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории; осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.
Согласно положениям статьи 9.1 Закона Курской области от 05.07.1997 N 15-ЗКО "О защите населения и территории области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", принятие решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил территориальной подсистемы Курской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций относится к полномочиям Губернатора Курской области.
В соответствии со статьей 42 Устава Курской области, Губернатор Курской области является высшим должностным лицом Курской области, возглавляет на принципах единоначалия высший исполнительный орган государственной власти области - Администрацию Курской области, обеспечивает реализацию прав области как субъекта Российской Федерации
Из анализа приведенных норм в их системной взаимосвязи следует, что к полномочиям Губернатора Курской области отнесено: введение режима повышенной готовности; принятие нормативных правовых актов в области защиты населения; принятие решений, определяющих основные направления политики и организации защиты населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций; принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; определение перечня мер и установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности; принятие дополнительных мер по защите населения и территорий, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.
Из положений части 1 статьи 45 Устава Курской области следует, что в пределах своих полномочий, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Курской области и законов области издает постановления и распоряжения, которые обязательны для исполнения всеми находящимися на территории области органами государственной власти Курской области, а также государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.
В силу части 3 статьи 20 Устава Курской области, порядок опубликования и вступления в силу законов и иных правовых актов области устанавливается федеральным законодательством и законодательством области.
Названный порядок установлен постановлением Губернатора Курской области от 16.04.2009 N 111 "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов исполнительной власти Курской области", в соответствии с которым нормативные правовые акты Губернатора Курской области подлежат обязательному официальному опубликованию в газете "Курская правда" и (или) на официальном сайте Администрации Курской области (http://adm.rkursk.ru или http://администрация.курскаяобласть.рф) в течение десяти дней после дня их подписания. Официальным опубликованием нормативных правовых актов органов исполнительной власти области считается первая публикация их полных текстов в официальных периодических изданиях или первое размещение на официальном сайте Администрации Курской области, или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет - портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
С учетом изложенных выше норм права, принимая во внимание установленные по делу обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что распоряжение от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности", в том числе в последующих его редакциях, принято Губернатором Курской области с соблюдением порядка принятия, в частности, с соблюдением требований, устанавливающих полномочия Губернатора Курской области на принятие нормативного правовых актов, требований к форме и виду нормативных правовых актов, процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу. Нарушений процедуры принятия, опубликования и введения в действие не установлено.
Разрешая вопрос о соответствии оспариваемого нормативного правового акта актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.
В соответствии с абз. 1 статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ, распространение заболеваний, представляющих опасность для окружающих, является одной из причин возникновения чрезвычайной ситуации.
По решению Всемирной организации здравоохранения 30 января 2020 г. вспышка новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) была признана чрезвычайной ситуацией в области общественного здравоохранения, имеющей международное значение, 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией.
Постановлением Правительства РФ от 31.01.2020 г. N 66 коронавирусная инфекция (2019-nCoV) включена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.
Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду регулируется Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ), согласно п. 2 ст. 2 которого полномочиями в названной сфере общественных отношений обладают наряду с Российской Федерацией и субъекты Российской Федерации, к полномочиям которых относится, в том числе принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, контроль за их исполнением; введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей (статьи 6,31).
В целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) Указом Президента Российской Федерации от 02.04.2020 N 239, высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации предписано исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, определить территории на которых будет осуществляться реализация данных мер, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации; приостановить (ограничить) деятельность находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей; установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.
Данные полномочия сохранены за высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 11.05.2020 N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)".
Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в силу полномочий, предоставленных ему положениями статей 31,50,51 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в постановлениях от 02.03.2020 N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)", от 18.03.2020 N 7 "Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019", от 30.03.2020 N 9 "О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019" предписано высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV); с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия, организовать контроль за соблюдением карантина, принять меры по введению режима повышенной готовности; обеспечить введение ограничительных мероприятий, включая режим самоизоляции.
Как установлено судом, в связи с угрозой распространения в Курской области новой коронавирусной инфекции и в соответствии с подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" распоряжением Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг (с последующими изменениями) на территории Курской области введен режим повышенной готовности, который предусматривает возложение ряда обязанностей на граждан, посещавших территории, где зарегистрированы случаи новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), на работодателей, осуществляющих деятельность на территории Курской области, направлен на организацию деятельности структур и ведомств, задействованных в предупреждении распространения коронавирусной инфекции на территории Курской области.
В дальнейшем в указанное распоряжение неоднократно вносились изменения и дополнения, в том числе распоряжением от 27 марта 2020 N 95-рг текст распоряжения Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг изложен в новой редакции, согласно п. 2.2 которой, на территории Курской области временно приостановлено оказание стоматологических услуг, за исключением заболеваний и состояний, требующих оказание стоматологической помощи в экстренной или неотложной форме.
Также судом установлено, что 30.03.2020 Главным государственным санитарным врачом по Курской области Администрации Курской области внесено предписание: принять решение о введении необходимых дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий; утвердить перечень профилактических, противоэпидемических и лечебно-диагностических мероприятий, в том числе обязать граждан не покидать место проживания (пребывания), определить исключительные случаи, при которых возможен выход граждан из дома.
Согласно части 2 статьи 50 Федерального закона N 52-ФЗ при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, обладают полномочиями вносить предписания, обязательные для исполнения в установленные сроки.
Во исполнение данного предписания и в соответствии с приведенными выше положениями законодательства в распоряжение Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности" внесены соответствующие изменения и установлены обязательные для исполнения граждан и организаций правила поведения.
Так, 03 апреля 2020 распоряжением Губернатора Курской области N 111-рг внесены изменения в распоряжение Губернатора Курской от 10 марта 2020 года 60-рг "О введении режима повышенной готовности", текст распоряжения изложен в новой редакции, в том числе п.2, согласно которого на территории Курской области временно приостановлена деятельность: ночных клубов (дискотек) и иных аналогичных объектов, кинотеатров (кинозалов), детских игровых комнат и детских развлекательных центров, иных развлекательных и досуговых заведений, букмекерских контор, тотализаторов и их пунктов приема ставок (п.2.1); приостановлено оказание стоматологических услуг, за исключением заболеваний и состояний, требующих оказание стоматологической помощи в экстренной или неотложной форме (п.2.2).
С 28 марта 2020 года по 30 апреля 2020 года включительно приостановлена: работа ресторанов, баров, кафе, столовых, буфетов, закусочных и иных предприятий общественного питания, за исключением обслуживания на вынос без посещения гражданами помещений таких предприятий, а также доставки заказов (п. 2.3.1); работа объектов розничной торговли, за исключением аптек и аптечных пунктов, специализированных объектов розничной торговли, в которых осуществляется заключение договоров на оказание услуг связи и реализация связанных с данными услугами средств связи (в том числе мобильных телефонов, планшетов), а также объектов розничной торговли в части реализации продовольственных товаров и (или) непродовольственных товаров первой необходимости, указанных в перечне непродовольственных товаров первой необходимости, утвержденном Правительством Российской Федерации, продажи товаров дистанционным способом, в том числе с условием доставки (п.2.3.2); работа салонов красоты, косметических, СПА-салонов, массажных салонов, парикмахерских, соляриев, бань, саун, фитнес-центров, бассейнов и иных объектов, в которых оказываются подобные услуги, предусматривающие очное присутствие гражданина, за исключением услуг, оказываемых дистанционным способом, в том числе с условием доставки (п. 2.3.3).
п.19 распоряжения возложена обязанность
- на граждан соблюдать дистанцию до других граждан не менее 1,5 метра (социальное дистанцирование), в том числе в общественных местах и общественном транспорте, за исключением случаев оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси;
- на органы государственной власти Курской области, органы местного самоуправления, организации и индивидуальных предпринимателей, а также иных лиц, деятельность которых связана с совместным пребыванием граждан, обеспечить соблюдение гражданами (в том числе работниками) социального дистанцирования, в том числе путем установления специального режима допуска и нахождения в зданиях, строениях, сооружениях (помещениях в них), на соответствующей территории (включая прилегающую территорию);
- на граждан не покидать места проживания (пребывания), за исключением: случаев обращения за экстренной (неотложной) медицинской помощью и случаев иной прямой угрозы жизни и здоровью; случаев следования к месту (от места) осуществления деятельности (в том числе работы), которая не приостановлена, в соответствии с настоящим распоряжением, осуществления деятельности, связанной с передвижением по территории Курской области, в случае если такое передвижение непосредственно связано с осуществлением деятельности, которая не приостановлена (в том числе оказанием транспортных услуг и услуг доставки). Такие следования (передвижения) граждан осуществляются при наличии маршрутных листов, выданных в соответствии с порядком, установленном Администрацией Курской области; случаев следования к ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг, реализация которых не ограничена в соответствии с настоящим распоряжением, выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания (пребывания), выноса отходов до ближайшего места накопления отходов.
Также указано, что ограничения, установленные настоящим пунктом, не распространяются на случаи оказания медицинской помощи, деятельность правоохранительных органов, органов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и подведомственных им организаций, органов по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, исполнительных органов государственной власти Курской области и органов местного самоуправления, иных органов в части действий, непосредственно направленных на защиту жизни, здоровья и иных прав и свобод граждан, в том числе противодействие преступности, охрану общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности.
05 апреля 2020 распоряжением Губернатора Курской области N 112-рг в распоряжение Губернатора Курской от 10 марта 2020 года 60-рг "О введении режима повышенной готовности" внесены изменения, текст распоряжения изложен в новой редакции, пункт 2 и пункт 19 которой предусматривают ограничения аналогичного содержания соответствующих пунктов распоряжения Губернатора Курской области 03 апреля 2020 N 111-рг.
17 апреля 2020 распоряжением Губернатора Курской области N 137-рг "О внесены изменения в распоряжение Губернатора Курской от 10 марта 2020 года 60-рг, текст распоряжения изложен в новой редакции, в том числе п.19, согласно которого временно приостановлено предоставление государственных и иных услуг в помещениях органов исполнительной власти Курской области и государственных учреждений Курской области, за исключением услуг, предоставление которых может осуществляться исключительно в указанных помещениях, при условии обеспечения предварительной записи граждан. При этом указано, что государственные и иные услуги, предоставление которых возможно в электронном виде, предоставляются исключительно в электронном виде.
21 апреля 2020 распоряжением Губернатора Курской области N 145-рг в распоряжение Губернатора Курской от 10 марта 2020 года 60-рг "О введении режима повышенной готовности" пунктункт 20 изложен в новой редакции, согласно которой
- на граждан возложена обязанность соблюдать дистанцию до других граждан не менее 1,5 метра (социальное дистанцирование), в том числе в общественных местах и общественном транспорте, за исключением случаев оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси ( п.20.1);
-органам государственной власти Курской области, органам местного самоуправления, организациям и индивидуальным предпринимателям, а также иным лицам, деятельность которых связана с совместным пребыванием граждан, предписано обеспечить соблюдение гражданами (в том числе работниками) социального дистанцирования, в том числе путем установления специального режима допуска в здания, строения, сооружения (помещения в них) и нахождения в них, на соответствующей территории (включая прилегающую территорию) - п. 20.2;
- на граждан возложена обязанность не покидать места проживания (пребывания) (с указанием исключений) - п. 20.3.
Распоряжение Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности" (в редакции распоряжения Губернатора Курской области от 18 мая 2020 года N 196-рг) также содержит обязанность на граждан не покидать места проживания (пребывания), с указанием исключений ( п. 20.4).
Распоряжение Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности" (в действующей на момент вынесения решения суда редакции от 29.05.2020 N 215-рг) также содержатся требования о временном приостановлении на территории Курской области деятельности ряда организаций (п.2), временном приостановлении оказания стоматологических услуг, за исключением заболеваний и состояний, требующих оказания стоматологической помощи в экстренной или неотложной форме (п.2.2), временном приостановлении предоставления государственных и иных услуг в помещениях органов исполнительной власти Курской области и государственных учреждений Курской области с указанием исключения (п.18); возложение обязанности на граждан не покидать места проживания (пребывания), и предусмотрены исключения указанному ( п.19.4).
Как установлено судом, распоряжение Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности" действует на момент рассмотрения дела в редакции от 29.05.2020 года, применялось и продолжает применяться (в том числе в части оспариваемых ограничений) к административным истцам, проживающим на территории Курской области - то есть на территории, на которую распространяется действие оспариваемого нормативного правового акта.
Доводы административных истцов о несоответствие распоряжения Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг в оспариваемой части нормам международного права, Конституции РФ, Уставу Курской области, статьям 4.1, 10, 11 Федерального закона от 21.12.1994 N 68 - ФЗ "О защите населения и территории от чрезвычайный ситуаций природного и техногенного характера", постановлению Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 417, указание на принятие Губернатором Курской области оспариваемого нормативного правового акта с превышением полномочий, которыми наделено высшее должностное лицо субъекта, основаны на неверном толковании норм права.
Согласно Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2). К числу общепризнанных, основных, неотчуждаемых прав и свобод человека, подлежащих государственной защите, относятся, прежде всего, право на жизнь (часть 1 статьи 20 Конституции РФ), как основа человеческого существования, источник всех других основных прав и свобод.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации как социальном государстве охраняются труд и здоровье людей (статья 7), каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на охрану здоровья (статья 37, часть 3; статья 41, часть 1); каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (статья 27,часть 1).
Вместе с тем, Конституция Российской Федерации указывает, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (статья 17, часть 3) и предусматривает возможность ограничения прав и свобод в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3).
Согласно статье 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46 - 54 Конституции Российской Федерации.
По смыслу указанных положений, иные права граждан, в том числе на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, право на труд не являются абсолютными, поскольку в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, жизни, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Названные конституционные требования соотносятся со стандартами, закрепленными в международно-правовых актах, которые также устанавливают, что осуществление прав и свобод может быть сопряжено с определенными ограничениями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе, в частности, в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, прав других лиц (статьи 18, 19 и пункт 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека, статьи 18 и 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, статьи 9 и 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод).
Из приведенных предписаний Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями норм международного права следует, что государство обязано принимать все необходимые меры по борьбе с обстоятельствами, которые могут создать прямую угрозу жизни и здоровью граждан.
В силу статей 1, 8 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности.
Вышеуказанные положения Конституции Российской Федерации и Закона РФ от 25 июня 1993 года N 5242-I по вопросам возможности ограничения прав граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации отсылают к закону Российской Федерации.
Таким законом, регулирующим правовые отношения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", который закрепляет право граждан Российской Федерации на защиту жизни и здоровья в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, предусматривая при этом право органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимать в законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности, а также предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности (подпункт "б" пункта 6 статьи 4.1, пункты "а", "у", "ф" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ).
В связи с указанным, доводы административного истца Ищенко Н.Н. о наличии полномочий на введение режима повышенной и установления правила поведения при введении данного режима только у Правительства РФ, являются необоснованными.
Во исполнение подпункта "а.2" пункта "а" статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 417 утверждены обязательные для исполнения гражданами и организациями Правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (далее Правила).
В соответствии с п. 1 Правил на граждан и организации возложена обязанность выполнять принимаемые на региональном уровне реагирования решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (п.8 статьи 4.1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"), направленные на принятие дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Правила предусматривают, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт "б" пункта 3, подпункты "в", "г" пункта 4 Правил).
Поскольку Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ и Правилами не установлен перечень таких дополнительных мер, установление данных мер оспариваемым нормативным правовым актом (в том числе возложение на граждан временной обязанности не покидать места жительства), не свидетельствует о его несоответствии названным Правилам и Федеральному закону от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ. В связи с чем, доводы об указанном административного истца Синельникова В.В., а также указание административного истца Ищенко Н.Н., что возможность ограничения указанных прав предусмотрена только на территории, где введено чрезвычайное или военное положение в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30.01.2020 N 1-ФКЗ "О военном положении" и Федеральным конституционным законам от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", также нельзя признать обоснованными.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ, его целями являются не только снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций и ликвидация чрезвычайных ситуаций, но и предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, под которым понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.
Статьей 4 названного Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ предусмотрено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Одной из основных задач единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является разработка и реализация правовых норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Согласно подпункту "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности. Порядок деятельности данных органов и основные мероприятия, проводимые в режиме повышенной готовности, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 7 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года N 794, координационными органами единой системы на региональном уровне (в пределах территории субъекта Российской Федерации) являются комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности субъектов Российской Федерации.
Комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Администрации Курской области образована постановлением Губернатора Курской области от 17.04.2003 N 195. Председателем данной Комиссии является Губернатор Курской области.
Проанализировав оспариваемые нормы на соответствие федеральному законодательству, суд приходит к выводу, что у Губернатора Курской области имелись основания и полномочия для введения на территории Курской области как режима повышенной готовности и установлении вышеназванных ограничительных мер, принятые меры обусловлены сложившейся на территории Курской области эпидемиологической обстановкой, направлены на предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, защиту населения Курской области, его здоровья и предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Курской области. Оспариваемый нормативный правовой акт принят с учетом вышеназванного правового регулирования в рассматриваемой сфере правоотношений, действовавшего на момент принятия.
Установленные данным нормативным правовым актом ограничения носят временный характер, вызванный особыми условиями, обусловленными опасностью распространения коронавирусной инфекции COVID-2019, соразмерны конституционно значимым целям и соответствуют критериям, определенным Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, не противоречат требованиям статьи 8 Закона РФ от 25.06.1993N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", нормам Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", постановлению Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 417.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
На основании приведенных выше обстоятельств и норм права, судом установлено, что распоряжение Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности" (в оспариваемой части и редакциях) соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем, суд приходит к выводу об отсутствие оснований для удовлетворении заявленных административных исковых требований.
В силу части 2 статьи 215 КАС РФ, при оспаривании нормативного правового акта, суд вправе вынести решение только об удовлетворении (в части), либо отказе в удовлетворении данного акта.
Пунктом 14 вышеприведенного Постановления Пленума Верховного Суда РФ предусмотрено, что административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями.
В связи с чем, требования Ищенко Н.Н. о признании незаконными действий ответчика и возложении на него обязанности устранить допущенные нарушения - не могут быть рассмотрены в настоящем административном деле.
Оснований, предусмотренных частью 1 статьи 200 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для вынесения частных определений не установлено.
Руководствуясь ст.ст. 175 - 180, 215, 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Курский областной суд
РЕШИЛ:
Отказать в удовлетворении административного иска Синельникова В.В. к Губернатору Курской области о признании недействующим п.20.4 распоряжения Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности" (в редакции изменений от 18.05.2020 N 196-рг).
Отказать в удовлетворении административного иска Ищенко Н.Н. к Губернатору Курской области о признании недействующим распоряжения Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности" в части изменений, внесенных распоряжениями губернатора Курской области N 95-рг от 27 марта 2020 года, N 111-рг от 3 апреля 2020 г., N 112-рг от 5 апреля 2020 г., N 137 - рг от 17 апреля 2020 года, N 145-рг от 21 апреля 2020 года "О внесении изменений в распоряжение Губернатора Курской области от 10.03.2020 N 60-рг "О введении режима повышенной готовности".
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Курский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме, т.е. с 16 июня 2020 года.
Председательствующий судья Н.А. Мигущенко
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
