Решение Кемеровского областного суда от 12 сентября 2017 года №3а-470/2017

 
КЕМЕРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
 
РЕШЕНИЕ
 
от 12 сентября 2017 года Дело N 3а-470/2017
 
именем Российской Федерации
«12» сентября 2017 года г.Кемерово
Кемеровский областной суд в составе
председательствующего Бегуновича В.Н.
при секретаре Куйлибаевой З.К.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по иску заместителя прокурора Кемеровской области к Совету народных депутатов Кемеровского муниципального района о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования «Елыкаевское сельское поселение», утвержденных решением Совета народных депутатов Кемеровского муниципального района №496 от 29.09.2015 г.,
установил:
решением Совета народных депутатов Кемеровского муниципального района от ... №, опубликованным в газете «< данные изъяты> № от ... , утвержден генеральный план муниципального образования «Елыкаевское сельское поселение» (далее - Генеральный план).
29.09.2015 Советом народных депутатов Кемеровского муниципального района принято решение № "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования "Елыкаевское сельское поселение" (далее - Решение №). Решение № опубликовано в газете «< данные изъяты> № ... .
Согласно статье 25 правил землепользования и застройки муниципального образования "Елыкаевское сельское поселение" (далее - Правила землепользования и застройки) карта градостроительного зонирования является составной графической частью настоящих Правил, на которой устанавливаются границы территориальных зон, а также отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия.
В соответствии с Приложением №1 «Карта градостроительного зонирования» Правил землепользования и застройки земельные участки с кадастровыми номерами № расположены в границах территориальной зоны Ж 2 (зона с малоэтажной застройкой сезонного проживания). Земельные участки с кадастровыми номерами № расположены в границах территориальной зоны Ж 1.1 (зона с малоэтажными жилыми домами постоянного проживания с ограниченным или развитым подсобным хозяйством).
Заместитель прокурора Кемеровской области обратился с иском о признании недействующими со дня принятия Правил землепользования и застройки в части установления градостроительного зонирования в границах земельных участков с кадастровыми номерами № территориальной зоны Ж 2, в границах земельных участков с кадастровыми номерами №
Требования мотивированы тем, что в указанной части Правила землепользования и застройки противоречат федеральному законодательству, поскольку вопреки предписаниям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) установление территориальных зон в границах данных земельных участков не соответствует функциональным зонам, определенным Генеральным планом сельского поселения.
Кроме того, земельные участки с кадастровыми номерами № относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, и установление в границах данных земельных участков территориальной зоны Ж 2 противоречит Земельному кодексу Российской Федерации (далее - ЗК РФ).
Административный истец также ссылается на то, что до 1988 года территория в границах данных земельных участков, за исключением участков №, входила в состав государственного лесного фонда, как занятая лесами первой группы лесопарковой зоны, и согласно положениям статей 12, 102, 105 Лесного кодекса Российской Федерации деятельность в целях жилищного строительства на данной территории запрещена.
В судебном заседании прокурор Тимощук Л.А. исковые требования поддержала.
Представитель Совета народных депутатов Кемеровского муниципального района Кадошников С.Ф., действующий на основании доверенности, исковые требования не признал, пояснив, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части приняты в соответствии с фактически сложившимся землепользованием, которое не было учтено при принятии Генерального плана.
Привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица глава Кемеровского муниципального района и его представитель Крамаренко М.В., действующая на основании доверенности, в судебное заседание не явились. Суд определил рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Заслушав прокурора Тимощук Л.А., представителя ответчика Кадошникова С.Ф., исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории регламентированы ГрК РФ.
Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
В соответствии с частью 1 статьи 32, статьей 33 ГрК РФ правила землепользования и застройки, а также внесение в них изменений утверждаются представительным органом местного самоуправления.
Из положений пункта 20 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что утверждение правил землепользования и застройки сельского поселения является вопросом местного значения соответствующего муниципального района, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельского поселения решение этого вопроса не закреплено за сельским поселением.
В соответствии со статьей 3 Закона Кемеровской области от 17.12.2004 N 104-ОЗ "О статусе и границах муниципальных образований" Елыкаевское сельское поселение расположено на территории Кемеровского муниципального района, муниципальные образования имеют статус сельского поселения и муниципального района соответственно.
Закон Кемеровской области, который относил бы к компетенции сельского поселения вопрос утверждения правил землепользования и застройки, на момент принятия оспариваемого нормативного правого акта не принят.
Действовавшим на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта Уставом Кемеровского муниципального района (принят решением Кемеровского районного Совета народных депутатов 28.01.2011 N 496) к вопросам местного значения муниципального района отнесено утверждение схем территориального планирования (пункт 14 статьи 7).
В соответствии с частью 3 статьи 31 Устава нормативные правовые акты Совета народных депутатов Кемеровского муниципального района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования в газете "< данные изъяты>
Правила землепользования и застройки утверждены Советом народных депутатов Кемеровского муниципального района после проведения публичных слушаний, что свидетельствует о соблюдении положений статьи 32 ГрК РФ.
Из приведенных правовых норм и обстоятельств дела следует, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, опубликованы в установленном порядке, что административным истцом не оспаривается.
Разрешая заявленные требования, суд приходит к выводу, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии со статьей 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).
Устойчивое развитие территорий, согласно статье 1 ГрК РФ, - это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
Документы территориального планирования в силу прямого указания части 3 статьи 9 ГрК РФ являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).
Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ).
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).
Согласно пункту 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.
При этом подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 ГрК РФ).
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
В силу приведенных выше норм ГрК РФ территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий.
Таким образом, положениями ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
Из материалов дела установлено, что согласно Генеральному плану сельского поселения земельные участки с кадастровыми номерами № (образованы из земельного участка №), а также земельные участки с кадастровыми номерами № находятся в функциональной зоне - зона особо охраняемых природоохранных территорий. Для территории в границах земельных участков с кадастровыми номерами № функциональная зона не определена (л.д.14-15, 145).
В соответствии с оспариваемыми Правилами землепользования и застройки территориальная зона земельных участков с кадастровыми номерами № определена как зона Ж 2 (жилая зона с малоэтажной застройкой сезонного проживания), земельных участков с кадастровыми номерами № - как зона Ж 1.1 (жилая зона с малоэтажными жилыми домами постоянного проживания с ограниченным или развитым личным подсобным хозяйством) (л.д.146).
Таким образом, при подготовке Правил землепользования и застройки органом местного самоуправления в нарушение требований части 9 статьи 31 ГрК РФ не осуществлена проверка проекта Правил на соответствие требованиям генерального плана поселения. Отнесение земельных участков с кадастровыми номерами № к зоне Ж 2 и земельных участков с кадастровыми номерами № к зоне Ж 1.1 осуществлено без учета функциональной зоны, в которой расположены указанные земельные участки согласно генеральному плану поселения.
Суд также находит обоснованными доводы административного истца о несоответствии Правил землепользования и застройки в оспариваемой части положениям ЗК РФ.
Из материалов дела следует, что земельные участки с кадастровыми номерами № относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения (л.д. 102-144), что подтверждается ответом от 11.09.2017 ФГУП «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Кемеровской области.
Для данных земельных участков установлена территориальная зона Ж 1.1 (жилая зона с малоэтажными жилыми домами постоянного проживания с ограниченным или развитым личным подсобным хозяйством) (л.д.146).
В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации, включая категорию земель сельскохозяйственного назначения, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Согласно статье 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (пункт 1).
В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (пункт 2 в ред. Федеральных законов от 03.06.2006 N 73-ФЗ, от 04.12.2006 N 201-ФЗ, от 23.06.2014 N 171-ФЗ, от 21.07.2014 N 234-ФЗ).
При этом исходя из положений статей 83 и 85 ЗК РФ, территориальная жилая зона может быть установлена в градостроительном регламенте только для земельных участков, находящихся в составе земель населенных пунктов.
С учетом изложенного отнесение оспариваемыми Правилами землепользования и застройки земельных участков с кадастровыми номерами № к территориальной жилой зоне противоречит положениям ЗК РФ.
Ссылку административного истца на противоречие Правил землепользования и застройки в оспариваемой части положениям Лесного кодекса Российской Федерации суд находит неосновательной, так как согласно сообщению Департамента лесного комплекса Кемеровской области от 22.06.2017 на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта земельные участки располагались вне границ земель лесного фонда. Однако данное обстоятельство в силу приведенных выше причин не влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.
С учетом изложенного требования административного истца о признании недействующими Правил землепользования и застройки в оспариваемой части подлежат удовлетворению.
В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при удовлетворении требования об оспаривании нормативного правового акта суд признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Поскольку не установлено применение оспариваемого нормативного правового акта либо обстоятельства реализации в соответствии с ним прав граждан и организаций, Правила землепользования и застройки в оспариваемой части подлежат признанию недействующими со дня их принятия.
Руководствуясь статьями 175 - 179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
признать недействующими со дня принятия Правила землепользования и застройки муниципального образования «Елыкаевское сельское поселение», утвержденные решением Совета народных депутатов Кемеровского муниципального района № от ... , в части установления градостроительного зонирования в границах земельных участков с кадастровыми номерами № территориальной зоны Ж 2, в границах земельных участков с кадастровыми номерами № - территориальной зоны Ж 1.1.
Сообщение о решении подлежит опубликованию в газете «< данные изъяты>» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Кемеровский областной суд.
В окончательной форме решение принято 18 сентября 2017 года.
Председательствующий:  



Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка