Решение Красноярского краевого суда от 02 сентября 2019 года №3а-462/2019

КРАСНОЯРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 2 сентября 2019 года Дело N 3а-462/2019
Красноярский краевой суд в составе:
судьи Красноярского краевого суда Пашковского Д.И.
при секретаре Мамаеве А.Г.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ермоловича Е.В. о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования Элитовский сельсовет Емельяновского района Красноярского края, утвержденных Решением Элитовского сельского Совета депутатов Емельяновского района Красноярского края от 18.08.2009 N 39-1Р,
УСТАНОВИЛ:
Решением Элитовского сельского Совета депутатов Емельяновского района Красноярского края от 18.08.2009 N 39-1Р утверждены Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования Элитовский сельсовет Емельяновского района Красноярского края.
Частью III данного документа установлены градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны, в том числе, для зоны ОД.2. "Общественно-деловая зона".
Решение Элитовского сельского Совета депутатов и утвержденные им Правила были опубликованы 19 и 26 августа 2009 г. в газете "Емельяновские веси" N 33,34, и в соответствии с пунктом 3 указанного Решения Правила вступили в силу со дня их официального опубликования - 19 августа 2009 года.
Ермолович Е.В. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным и не подлежащим применению с момента принятия Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования Элитовский сельсовет Емельяновского района Красноярского края, утвержденных Решением Элитовского сельского Совета депутатов Емельяновского района Красноярского края от 18.08.2009 N 39-1Р, в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, расположенного по адресу: <адрес> территориальной зоны "ОД.2 (общественно-деловая зона)".
Заявленные требования мотивировал тем, что он (Ермолович Е.В.) является собственником вышеназванного земельного участка. Обратился в орган местного самоуправления с заявлением для присвоения адреса в отношении указанного земельного участка, на которое был получен отказ N от <дата> с указанием о невозможности присвоить адрес его земельному участку. Отказ был мотивирован тем, что участок расположен в территориальной зоне "ОД-2" согласно карте градостроительного зонирования, утвержденной Решением Элитовского сельского Совета депутатов Емельяновского района Красноярского края N39-1Р от 18.08.2009 г., которая не предусматривает возможность осуществлять строительство объектов индивидуального жилищного строительства.
Полагает, что установление в отношении его земельного участка территориальной зоны "ОД-2" нарушает его права на использование земельного участка по его целевому назначению, создает препятствия и правовую неопределенность в свободном владении собственности, в осуществлении строительства по его целевому назначению.
Указал, что часть II правил землепользования и застройки населенных пунктов муниципального образования Элитовский сельсовет Емельяновского района Красноярского края, содержащая карту градостроительного зонирования непонятно кем принята и опубликована не была. В нарушение положений ч. 4 ст. 5.1 и ч. 13 ст. 31 ГрК РФ проект правил землепользования и застройки так же не был опубликован, что не позволило заинтересованным лицам внести свои предложения относительного устанавливаемого градостроительного зонирования. Сведения о том, какие материалы проекта Правил землепользования и застройки и в каком объеме представлены на публичные слушания, отсутствуют. Отсутствие карты градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки не позволяет достоверно установить пересечение установленной территориальной зоны с формируемым объектом землеустройства, дает недопустимую свободу собственного усмотрения органу местного самоуправления.
Опубликование на сайте Администрации Элитовского сельсовета Емельяновского района Красноярского края цветного рисунка карты градостроительного зонирования, которая не соответствует Постановлению Правительства РФ от 30.07.2009 г. N621 не может свидетельствовать об исполнении требований законодательства о соблюдении процедуры и порядка принятия, а также процедуры об официальном опубликовании муниципального правового акта для всеобщего обозрения. В настоящем деле полный текст муниципального правового акта отсутствует. Карта градостроительного зонирования в виде цветного рисунка была опубликована на сайте Администрации 18.11.2015 г., при этом неоднократно изменялась и публиковалась в сети "Интернет" при отсутствии решений представительного органа местного самоуправления о внесении изменений в Правила землепользования Элитовского сельсовета. Земельный участок административного истца на дату утверждения Правил землепользования в 2009 году существовал как объект недвижимого имущества.
Кроме того, указал, что отсутствие уникальных характеристик территориальной зоны "ОД.2 Общественно-деловая зона" в составе карты градостроительного зонирования Правил землепользования, которая была применена при рассмотрении заявления Ермоловича Е.В. об установлении адреса земельного участка, послужило основанием для оспаривания муниципального правового акта, который не содержит достоверных сведений о перечне координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения ЕГРН, сведений о характерных точках, сведений о границах территориальной зоны, что позволяет органу местного самоуправления произвольно устанавливать пересечение.
В судебном заседании административный истец Ермолович Е.В., представитель административного истца по устному ходатайству Шульгина Е.С. заявленные требования поддержали в полном объеме, по изложенным основаниям, на их удовлетворении настаивали.
Административный ответчик Глава муниципального образования Элитовский сельсовет Емельяновского района Звягин В.В. в зал суда не явился, о дате, времени и месте рассмотрения административного дела извещался судом своевременно и надлежащим образом, направил в адрес суда возражения на административный иск Ермоловича Е.В., в котором просил в удовлетворении заявленных требований отказать.
Административные ответчики Элитовский сельский Совет депутатов в судебное заседание своих представителей не направили, о дате, времени и месте рассмотрения дела извещались судом своевременно и надлежащим образом, о причинах неявки своих представителей суду не сообщили, об отложении рассмотрении дела ходатайств не заявляли.
Суд посчитал возможным в соответствии с положениями ч. 5 ст. 213 КАС РФ рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.
Представитель заинтересованного лица Администрации Емельяновского района Красноярского края по доверенности Павлинская М.А. в судебном заседании просила в удовлетворении заявленных требований отказать, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит действующему законодательству.
Выслушав стороны, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Моргуна О.В., полагавшего требования административного истца не подлежащими удовлетворению, Красноярский краевой суд приходит к следующим выводам.
Согласно ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Из материалов дела следует, что административный истец Ермолович Е.В. с 2016 г. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, расположенного по адресу: <адрес> что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от <дата> (л.д. 11), выпиской из ЕГРН от <дата> (л.д. 12-14).
В соответствии с ч. 7 ст. 213 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.
Как установлено ст. 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
В соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 7 ФЗ N 131-ФЗ).
Частью 3 ст. 43 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.
Согласно частям 1 и 4 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
В силу ч. 1 ст. 32 ГрК РФ Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 ГрК РФ (то есть за исключением утверждения правил землепользования и застройки в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе).
Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет" (ч. 3 ст. 32 ГрК РФ).
В соответствии со ст. 25 Устава муниципального образования Элитовский сельсовет Емельяновского района Красноярского края, ст. 16 Регламента Элитовского сельского Совета депутатов, нормативные решения Элитовского сельского Совета депутатов в течение 10 дней с момента их принятия направляются главе сельсовета для подписания и обнародования. Глава сельсовета в течение 10 дней с момента поступления к нему решения подписывает и обнародует решение. Решения Совета депутатов являются нормативными правовые актами и вступают в силу со дня официального опубликования, если иное не предусмотрено в своем решении.
Проект Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования Элитовский сельсовет, разработанный в соответствии с постановлением главы Элитовского сельсовета N29/1 от 18.02.2009 г. (л.д. 120), прошёл публичные слушания в населенных пунктах, входящих в состав Элитовского сельсовета - п. Элита, с. Арейское, д. Бугачево, д. Минино, 21.07.2009 г, 22.07.2009 г. (л.д. 121-129).
Решением Элитовского сельского Совета депутатов Емельяновского района Красноярского края от 18.08.2009 N 39-1Р были приняты Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования Элитовский сельсовет. В пункте 3 данного решения указано, что оно вступает в силу с момента опубликования в газете "Емельяновские веси" (л.д. 118).
Вышеназванное решение Элитовского сельского Совета депутатов и утвержденные им Правила (без карты градостроительного зонирования) были опубликованы 19.08.2009 г., 26.08.2009 г. в газете "Емельяновские веси" N N 33, 34.
Сведения о публикации карты градостроительного зонирования, являющейся частью Правил, в газете "Емельяновские веси" в материалах настоящего административного дела отсутствуют.
В соответствии с п. 2 ст. 64 КАС РФ, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.
Как разъяснено в п. 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", который суд полагает необходимым учитывать при исследовании доказательств по настоящему административному делу, при применении данной правовой нормы нужно исходить из того, что под лицами, относящимися к категории лиц, в отношении которой установлены названные выше обстоятельства, понимаются, в частности, органы государственной власти, входящие в единую систему государственных органов (например, налоговые органы, таможенные органы и т.п.), должностные лица соответствующей системы государственных органов.
Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 18.04.2019 г. по делу N 53-АПА19-13, по административному исковому заявлению Рылкина Д.Ю., установлено, что карта градостроительного зонирования, являющаяся частью Правил землепользования и застройки Элитовского сельсовета, не опубликована, поскольку администрацией Емельяновского района была изъята графическая часть материалов, ввиду их ограниченного доступа. В связи с отсутствием до июля 2015 года официального сайта администрации Элитовского сельсовета, карта градостроительного зонирования размещена на сайте администрации сельсовета в сети "Интернет" 18.11.2015 г.Разрешая заявленные требования, судебная коллегия ВС РФ пришла к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением процедуры его принятия, а нарушения, допущенные при его опубликовании (размещенные карты территорий, входящих в состав сельсовета, представляют собой схематичные изображения населенных пунктов, не позволяющие определить прохождение границ территориальных зон применительно к конкретным участкам территории), не могут являться существенными основаниями для признания акта недействующим.
К участию в рассмотрении вышеназванного административного дела по административному иску Рылкина Д.Ю., просившего о признании недействующими Правил землепользования и застройки Элитовского сельсовета, в части карты градостроительного зонирования, были привлечены в качестве участников администрация Емельяновского района Красноярского края, администрация Элитовского сельского совета Емельяновского района Красноярского края, Элитовский сельский Совет депутатов Емельяновского района.
Принимая во внимание, что в судебном порядке, с участием органов и должностных лиц муниципальных образований Элитовского сельского совета депутатов, Емельяновского района, также привлеченных по настоящему административному делу в качестве участников, ранее проверялся вопрос о соблюдении порядка опубликования оспариваемых в настоящем процессе Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования Элитовский сельсовет Емельяновского района Красноярского края, в том числе, в части публикации карты градостроительного зонирования, и каких-либо нарушений указанного порядка судами установлено не было, суд по настоящему делу, руководствуясь п. 2 ст. 64 КАС РФ, разъяснениями Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36, полагает необходимым отклонить доводы административного истца Ермоловича Е.В. в части нарушения процедуры официального опубликования оспариваемого муниципального правового акта в полном объеме, для всеобщего обозрения.
Разрешая доводы административного истца о неправомерности установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N территориальной зоны "ОД.2 (общественно-деловая зона)", судом учтено следующее.
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (п. 8 ст. 1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (п. 2 ч. 2 ст. 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (ч. 4 ст. 30 ГрК РФ).
Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (п. 2, 5, 6, 7 и 8 ст. 1). При этом несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (п. 1 ч. 2 ст. 33 ГрК РФ).
На основании ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 36 ГрК РФ установление границ территориальных зон и градостроительных регламентов происходит с учетом функциональных зон, определенных генеральным планом поселения, а также сложившейся планировки территории и существующего землепользования и не должно нарушать права собственника (землепользователя) земельного участка.
Границы территориальных зон в соответствии с ч. 4 ст. 30 ГрК РФ, ч. 2 ст. 85 Земельного кодекса РФ устанавливаются на карте градостроительного зонирования и должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.
В соответствии с п. 9 ст. 1, ч. 6 ст. 30 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются градостроительным регламентом территориальной зоны в составе правил землепользования и застройки, положения которых в силу п. 3, 9 ст. 31 ГрК РФ должны соответствовать требованиям генерального плана городского округа.
Систематическое толкование положений п. 2, 5, 6, 7 и 8 ст. 1, п. 1, 2 ч. 1 ст. 34, ст. 35 ГрК РФ свидетельствует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.
В соответствии со ст. 50 Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования Элитовский сельсовет Емельяновского района, общественно-деловая зона ОД.2 выделена для обеспечения правовых условий формирования территории, где сочетаются коммерческие, офисные, учебные, спортивно-оздоровительные и иные учреждения.
Перечень видов разрешенного использования указанной зоны не предусматривает строительство объектов индивидуального жилищного строительства.
Согласно ответу и.о. Главы Элитовского сельсовета на судебный запрос, земельный участок с кадастровым номером N расположен в зоне общественно-деловой застройки с проектируемыми зданиями и сооружениями. Обоснованием установления данной функциональной и территориальной зоны (ОД.2) обусловлено тем, что, согласно пояснительной записки к Проекту генерального плана муниципального образования Элитовский сельсовет, все объекты социальной сферы муниципального образования имеют 100% степень износа и на расчетный срок генерального плана нуждаются в замене. Кроме того, структура фондов объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, обеспечивающих социально-гарантированный минимум, была определена в соответствии со СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений".
В материалы административного дела также представлено решение Емельяновского районного суда Красноярского края от 10.08.2018 г. по иску администрации Элитовского сельсовета к Ермоловичу Е.В., кадастровому инженеру ФИО11, об исключении из Единого государственного реестра недвижимости сведений о местоположении границ земельного участка, а так же апелляционное определение Красноярского краевого суда от 17.10.2018 г. об отмене решения Емельяновского районного суда Красноярского края от 10.08.2018 г.
Из содержания указанных судебных актов следует, что право собственности право-предшественника административного истца - Ермоловича В.Г., на земельный участок с кадастровым номером N возникло в 1995 г.
25.07.1995 г. Ермоловичу В.Г. был утверждён план размещения строений на земельном участке в д. Минино, в котором содержалось описание длин линий земельного участка, а также указание на смежество с восточной стороны - въезд в д. Минино, с южной стороны - хоз. проезд, с западной стороны - существующий участок.
В рамках рассмотрения вышеназванного гражданского дела судом первой инстанции была назначена землеустроительная экспертиза, по результатам которой экспертом был сделан вывод о наличии реестровой ошибки в определении местоположения границ земельного участка с кадастровым номером N, ввиду наложения (пересечения) границ с иным земельным участком.
Экспертом установлено, что границы данного участка расположены в территориальной зоне Общественно-деловые зоны, подзоне ОД.2; в соответствии с представленной экспликацией зданий и сооружений генерального плана, на месте расположения объекта "проект - средняя школа на 300 мест". Экспертом даны пояснения суду о том, что выводы о нахождении земельного участка в общественно-деловой зоне сделаны, исходя из анализа местоположения зоны с привязкой к существующей застройке, фактического наличия на местности предусмотренных Генеральным планом дорог, иных объектов, ориентируясь на которые возможно точное определение факта нахождения спорного участка в зоне общественно-деловой застройки.
Оснований сомневаться в приведенных выше выводов судов не имеется.
Проанализировав вышеизложенные обстоятельства по правилам ст. 84 КАС РФ, суд принимает во внимание, что земельный участок с кадастровым номером N был сформирован и существовал как отдельный объект недвижимого имущества на дату принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки Элитовского сельсовета и находится в территориальной зоне "ОД.2 (общественно-деловая зона)".
Отнесение территории данного земельного участка на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Элитовского сельсовета, к территориальной зоне - общественно-деловая зона ОД.2, так же как и содержание градостроительного регламента, установленного для данной территориальной зоны, соответствуют фактически сложившемуся порядку землепользования на данной территории, характеристикам ее планируемого развития, определенным Генеральным планом.
Каких-либо противоречий в содержании карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки по отношению к графической части Генерального плана Элитовского сельсовета, из представленных материалов дела не следует.
Нарушений прав административного истца как собственника земельного участка с кадастровым номером N его отнесением к территориальной зоне - общественно-деловая зона ОД.2, судом также не установлено.
Доводы представителя административного истца Шульгиной Е.С. об отсутствии решений представительного органа местного самоуправления о внесении изменений в Правила землепользования Элитовского сельсовета, в том числе в карты градостроительного зонирования, что влечет их недействительность, не могут быть признаны судом обоснованными, так как в соответствии с частью 2 статьи 7 Федерального закона от 31 декабря 2017 г. N 507-ФЗ карты градостроительного зонирования должны быть приведены уполномоченными органами, в соответствие с градостроительным законодательством до 01 июня 2020г.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции представительного органа муниципального образования с соблюдением процедуры принятия и требований к его форме и содержанию, соответствуют действующему законодательству и права административного истца не нарушает.
В соответствии с ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Красноярский краевой суд
РЕШИЛ:
в удовлетворении административного иска Ермоловича Е.В. о признании незаконными и не подлежащим применению с момента принятия Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования Элитовский сельсовет Емельяновского района Красноярского края, утвержденных Решением Элитовского сельского Совета депутатов Емельяновского района Красноярского края от 18.08.2009 N 39-1Р, в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, расположенного по адресу: <адрес> территориальной зоны "ОД.2 (общественно-деловая зона)", - отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путём подачи апелляционной жалобы через Красноярский краевой суд.
Судья Красноярского краевого суда Д.И. Пашковский


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка