Решение Саратовского областного суда от 20 июля 2020 года №3а-457/2020

САРАТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 20 июля 2020 года Дело N 3а-457/2020
Саратовский областной суд в составе:
председательствующего судьи Бугаевой Е.М.,
с участием прокурора отдела прокуратуры Саратовской области Новичкова Е.А.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Волчковым К.С.,
с участием административного истца Анидалова А.Ю. - его представителей Жилиной М.В., Томпулиди А.Ф., представителей административного ответчика Саратовской областной Думы Бельянской А.Б., Чепурной Н.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению депутата Саратовской областной Думы Анидалова Александра Юрьевича к Саратовской областной Думе об оспаривании постановления от 19 февраля 2020 года N 42-890 "О внесении изменений в Регламента Саратовской областной Думы",
установил:
депутат Саратовской областной Думы Анидалов А.Ю. обратился в Саратовский областной суд с административным исковым заявлением к административному ответчику Саратовской областной Думе, в котором с учетом уточнений просил признать недействующим постановление Саратовской областной Думы от 19 февраля 2020 года N 42-890 "О внесении изменений в Регламента Саратовской областной Думы". В обоснование иска указал, что при приятии оспариваемого нормативного правового акта были нарушены положения статей 81, 82 Регламента Саратовской областной Думы, утвержденного постановлением Саратовской областной Думы от 17 сентября 2018 года N 12-478, поскольку при голосовании по проекту изменений отсутствовал необходимый кворум. Согласно электронной системе подсчета голосов проголосовало "за" 14 депутатов и вопрос не был принят, тем не менее, в нарушение статей 81, 82 Регламента председательствующий поставил вопрос о принятии проекта в целом на голосование. По данному вопросу "за" проголосовало 19 депутатов, 16 - не голосовали, затем в заседании Думы был объявлен перерыв, после которого председательствующий по рекомендации мандатной комиссии, не поставив на голосование вопрос о переголосовании, объявил о голосовании по вопросу 18 повестки заседания. Кроме того, административный истец полагает, что внесенные оспариваемым постановлением изменения в Регламент Саратовской областной Думы противоречат положениям статьи 55 Конституции Российской Федерации, Закону Саратовской области от 03 марта 2004 года N 10-ЗСО "О статусе депутата Саратовской областной Думы", поскольку устанавливают необходимость согласования с председательствующим списка помощников депутатов, присутствующих на заседании областной Думы и ограничивают их количество до одного, что приводит к невозможности осуществления депутатских обязанностей и реализации депутатских полномочий. Также, по мнению административного истца, в оспариваемых изменениях не конкретизировано понятие "помехи", за создание которых нарушитель может быть удалее с заседания областной Думы, что создает предпосылки к их произвольному толкованию их председательствующим.
В возражениях на административное исковое заявление представители административного ответчика просили отказать в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят полномочным органом и в установленном законом порядке. Имевшее место отклонение от установленного порядка заседания Думы вызвано неподобающим поведением группы депутатов, направленным на срыв сорок второго заседания Саратовской областной Думы. Данный факт установлен мандатной комиссией. Положения частей 4, 5 статьи 57 Регламента допускают принятие решения по процедурному вопросу, в том числе о переголосовании, при отсутствии возражений присутствующих на заседании депутатов, без голосования. Внесенные изменения в Регламент областной Думы, касающиеся ограничения количества помощников депутатов, присутствующих на заседании Думы, направлены на обеспечение возможности реализации всеми депутатами данного права с учетом вместимости зала заседаний. Установление запрета на вмешательство в ход обсуждения вопросов, создание препятствий к проведению заседаний Саратовской областной Думы, имеет своей целью обеспечение возможности депутатов осуществлять депутатские полномочия по принятию законов.
В судебном заседании административный истец, его представитель поддержали заявленные требования, просили их удовлетворить, ссылаясь на новый Регламент, незаконно ограничивающий права депутата, который после внесения соответствующих изменений лишен в любой форме внести вопросы в повестку дня, интересующие избирателей и неугодные для власти, при принятии нового Регламента председательствующим грубо нарушен закон, который должен исполняться всеми, без исключения, гражданами Российской Федерации.
Обсудив доводы административного истца, выслушав возражения административного ответчика, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска.
На основании части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Анидалов А.Ю. является депутатом Саратовской областной Думы шестого созыва. В связи с чем суд полагает, что Анидалов А.Ю. как депутат Саратовской областной Думы шестого созыва вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании постановления Саратовской областной думы от 19 февраля 2020 года "О внесении изменений в Регламент областной Думы".
Оспариваемое им постановление Саратовской областной Думы "О внесении изменений в Регламент Саратовской областной Думы" принято 19 февраля 2020 года на 42 заседании областной Думы.
Согласно письму министерства информации и печати Саратовской области от 18 июня 2020 года N 01-14/1334 постановление Саратовской областной Думы от 19 февраля 2020 года N 42-890 "О внесении изменений в Регламент Саратовской областной Думы" опубликовано на сайте сетевого издания "Новости Саратовской губернии" www.g-64.ru.
Таким образом, Саратовской областной Думой были соблюдены требования статьи 6 Закона Саратовской области от 26 июня 2006 года N 64-ЗСО "О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области".
В соответствии с пунктом "а" статьи 6 Устава Саратовской области, абзацем 2 части 1 статьи Статья 42 Устава Саратовской области, статьи 1 Регламента Саратовской областной Думы Саратовская областная Дума является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Саратовской области и состоит из 45 депутатов.
Порядок и формы деятельности областной Думы определяются Регламентом областной Думы (часть 3 статьи 43 Устава Саратовской области), принятие которого в соответствии с подпунктом "б" части 3 статьи 44 Устава относится к ее полномочиям.
Подпунктом "б" части 3 статьи 5 3. Закона Саратовской области от 29 марта 2001 года N 13-ЗСО (в редакции от 27 мая 2020 года) "О Саратовской областной Думе" определено, что Регламент Саратовской областной Думы (далее - Регламент) принимается постановлением областной Думы
Исходя из анализа приведенных выше норм права суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах предоставленных данному представительному органу власти полномочий.
Частью 3 статьи 32 Регламента установлено, что заседание областной Думы считается правомочным, если на нем присутствует более половины от установленного числа депутатов областной Думы.
19 февраля 2020 года проходило очередное, сорок второе, заседание Саратовской областной Думы, на момент которого количество избранных депутатов составило 42 человека.
В соответствии с пунктом 3 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов.
Как видно из выписки из протокола заседания областной Думы от 19 февраля 2020 года N 42, на начало заседания зарегистрировались 39 депутатов, то есть заседание было правомочным, кворум для принятия постановления имелся.
Порядок принятия постановлений областной Думы установлен статьями 81, 82 Регламента.
Согласно частям 1, 3, 4 статьи 81 Регламента в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, областная Дума принимает постановления областной Думы. По результатам рассмотрения проекта постановления областной Думы областная Дума может принять его или отклонить. Рассмотрение проекта постановления областной Думы начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего проект постановления областной Думы, или его представителя и (или) содоклада представителя профильного комитета, за исключением проекта постановления областной Думы по вопросу, связанному с награждением Почетной грамотой Саратовской областной Думы, после чего проводится голосование о принятии проекта постановления областной Думы за основу. Председательствующий на заседании областной Думы выясняет, имеются ли к проекту постановления областной Думы поправки субъектов права законодательной инициативы, оформленные в установленном порядке и внесенные ими для рассмотрения на заседании областной Думы. Если такие поправки имеются, то предоставляется слово субъектам права законодательной инициативы для их краткого обоснования, после чего проводится голосование об одобрении или отклонении поправок.
Затем на голосование ставится предложение о принятии проекта постановления областной Думы в целом (часть 5 статьи 81 Регламента).
В соответствии со статьей 82 Регламента если по итогам голосования предложение о принятии проекта постановления областной Думы за основу не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется соответствующим постановлением областной Думы. Отклоненный проект постановления областной Думы дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.
Регламент Саратовской областной Думы, изменения в него принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов и оформляются постановлением областной Думы (статья 117 Регламента).
Процедура голосования определена статьей 60 Регламента.
В соответствии с частями 1-3 статьи 117 Регламента на заседании областной Думы голосование проводится в форме открытого голосования с использованием электронной системы голосования либо по решению областной Думы без использования электронной системы. В случае необходимости перед началом открытого голосования председательствующий сообщает о количестве предложений, которые ставятся на голосование, уточняет их формулировки и последовательность, в которой они ставятся на голосование, напоминает, каким большинством голосов (от установленного числа депутатов областной Думы, от числа депутатов областной Думы, принявших участие в голосовании, другим установленным большинством голосов) может быть принято решение по данному вопросу.
Как установлено частью 4 статьи 60 Регламента, после объявления председательствующим о начале голосования никто не вправе прервать голосование.
На основании материалов дела, а также просмотренной в судебном заседании аудиозаписи 42-го заседания областной Думы судом установлено, что голосование о внесении изменений в Регламент 19 февраля 2020 года было сорвано группой депутатов при следующих обстоятельствах.
Как видно из материалов дела, во время доклада депутата Антонова А.В. по проекту изменений в Регламент депутаты фракции "КПРФ" развернули транспаранты перед членами президиума, в том числе перед председателем Саратовской областной Думы, отгородив их от остальных лиц, присутствующих на заседании. Указанными депутатами было включено переносное звукоусиливающее устройство - мегафон в режиме сирены, депутат Анидалов А.Ю. кричал во второе переносное звукоусиливающее устройство - мегафон. Речь председательствующего о начале голосования проекта за основу была заглушена, депутаты, находящиеся на своих местах, не слышали речь председательствующего, в том числе о начале голосования.
Согласно выписке из протокола 42-го заседания областной Думы "за" принятие проекта за основу проголосовало 14 депутатов, не голосовали - 21 депутат. За принятие в целом проекта постановления проголосовали 19 депутатов, не голосовали 16 депутатов.
После чего, из-за невозможности ведения заседания Думы ввиду продолжения работы звукоусиливающего устройства в режиме сирены, председательствующий объявил перерыв с целью проведения заседания мандатной комиссии и регламентной группы для рассмотрения его заявления о действиях депутатов - членов фракции КПРФ.
Из обращения депутатов Саратовской областной Думы от 19 февраля 2020 года N 11/1-НАБ, поступившего на имя председательствующего во время перерыва, следует, что из-за шума, создаваемого на заседании группой депутатов, голос председательствующего был слышан не отчетливо, часть депутатов не услышали о начале голосовании и не смогли выразить свое волеизъявление по 18 вопросу.
После перерыва согласно протоколу заседания Саратовской областной Думы зарегистрировались 34 депутата.
Регламентная группа, установив, что фракцией "КПРФ" нарушены положения части 1 статьи 53, части 2 статьи 116.1, статьи 116.2 (согласно которой депутаты, выступая на заседаниях Думы, не вправе допускать действия, нарушающие общепринятые нормы обращения и (или) провоцирующие противоправное поведение) Регламента, повлекшие невозможность для некоторых депутатов воспользоваться правом проголосовать по вопросу повестки дня, рекомендовала председателю Саратовской областной Думы Романову А.С. со ссылкой на статью 57 Регламента вернуться к рассмотрению вопросов повестки заседания Думы и продолжить заседание Думы, начиная с голосования по вопросу N 18.
Согласно положениям частей 2, 3, 5 статьи 57 Регламента Саратовской областной Думы постановления областной Думы принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов областной Думы, если иное не предусмотрено федеральным законом. По процедурным вопросам решение принимается большинством голосов депутатов, присутствующих на заседании, если иной порядок не предусмотрен настоящим Регламентом. К процедурным относятся вопросы, в том числе о перерыве в заседании, переносе или закрытии заседания; о включении (снятии) вопроса в повестку (с повестки) заседания; о переходе (возвращении) к вопросам повестки заседания; о голосовании без обсуждения; о проведении повторного голосования при выявлении технических процедурных ошибок, допущенных при голосовании.
Решение по процедурному вопросу может быть принято без голосования, если никто из присутствующих на заседании областной Думы депутатов не возражает против его принятия. В случае, если кто-либо из присутствующих на заседании депутатов возражает против принятия предложенного решения, внесенное предложение ставится председательствующим на голосование в порядке, установленном настоящим Регламентом. Результаты голосования по всем вопросам вносятся в протокол заседания областной Думы: включаются в стенограмму заседания.
После перерыва и с учетом мнения комиссий, при отсутствии возражений депутатов, председательствующий Романов А.С. поставил на голосование предложение о принятии за основу постановления "О внесении изменений в Регламент Саратовской областной Думы". По данному вопросу проголосовало 26 депутатов, предложение было принято единогласно.
При принятии постановления "О внесении изменений в Регламент Саратовской Думы" в целом проголосовало "за" 28 депутатов. С учетом изложенного решение о принятии постановления Саратовской областной Думы "О внесении изменений в Регламент Саратовской областной Думы принято большинством голосов от числа избранных депутатов областной Думы.
Доводы административного истца о невозможности довести до сведения депутатов волеизъявление избирателей являются необоснованными, поскольку административный истец не лишен был возможности, реализуя положения статей 57, 60, обсудить внесение изменений в постановление в форме, предусмотренной Регламентом, применение мегафонов в режиме сирены и транспарантов как формы донесения волеизъявления избирателей Регламентов (во всех редакциях) не предусмотрено.
Не могут быть приняты во внимание доводы административного истца о том, что изменения после перерыва принимались в условиях использования переносимых звукоусиливающих устройств - мегафонов, поскольку, как следует из аудиозаписи заседания, в момент процедуры голосования, несмотря на использование депутатами Анидаловым А.Ю. и Бондаренко Н.Н. звукоусиливающих устройств, депутаты могли слышать и объективно выразить свое волеизъявление по голосуемому вопросу.
Доводы административного истца о том, что председатель обязан был в сложившейся ситуации поставить вопрос о переголосовании, а не возвращаться к голосованию вновь, поскольку депутаты проголосовали против принятия изменений и что, в таком случае, любое постановление Думы депутаты вправе отменить несколько раз в нарушение установленного порядка, не могут быть приняты во внимание, поскольку первое голосование было сорвано и как таковое не произошло, ряд депутатов не слышали о его начале.
При этом председатель основывался на наличии кворума - 39 депутатов на начало голосования по вопросу 18 повестки дня. В связи с чем положения статей 81, 82 Регламента, предусматривающие порядок принятия постановлений областной Думы, предполагающие их принятие в обычном режиме, не могут быть применимы в данной ситуации, когда часть депутатов была лишены возможности выразить свое волеизъявление по указанному вопросу. С учетом изложенного, суд пришел к выводу о том, что повторного голосования не произошло ввиду отсутствия принятия решения в установленном порядке.
Доводы административного истца о том, что в нарушение Регламента председатель обратился, в том числе к мандатной комиссии за разъяснениями по поводу сложившейся ситуации, не влияют на процедуру голосования и на принятие оспариваемого решения. Более того, как видно из материалов дела в соответствии со статьей 119 Регламента председатель Думы обратился в регламентную группу по вопросу срыва голосования и получения разъяснений дальнейших действий.
При таких обстоятельствах судом не установлено нарушений порядка принятия оспариваемого нормативного правого акта, решение по процедурному вопросу о переголосовании принято председательствующим в пределах предоставленных ему частью 5 статьи 57 Регламента полномочий, сведений о поступивших относительно принятого решения возражений в материалы дела не представлено.
Суд считает, что оспариваемые по настоящему административному делу подпункты "б", "в", "г" пункта 2 постановления не противоречат действующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не подлежат признанию недействующими по следующим мотивам.
Согласно пояснительной записке к проекту постановления, вносимые в Регламент Саратовкой областной Думы изменения, направлены, в том числе на уточнение отдельных процедур при осуществлении представительным органом своей деятельности, порядка проведения заседаний, обсуждения вопросов.
Оспаривания часть 3.1. статьи 36 Регламента, согласно которой "Помощники депутатов областной Думы могут присутствовать на открытом заседании областной Думы в соответствии со списком, утвержденным руководителем аппарата областной Думы. Список формируется на основании предложений депутатов областной Думы, при этом депутат областной Думы может предложить не более одного помощника", административный истец указывает на нарушения прав помощника, депутата в принятии заседаний Думы.
Между тем ограничение количества помощников депутата, присутствующих на заседании областной Думы до одного, вопреки доводам административного истца, не может расцениваться как нарушение права депутата областной думы иметь большее количество помощников. Установленное подпунктом "б" части 2 статьи 1 оспариваемого положения ограничение введено в целях обеспечения реализации аналогичного права иными депутатами парламента с учетом вместимости зала проведения заседаний.
Как пояснил представитель административного ответчика, в целях обеспечения пропускного режима руководитель аппарата Саратовской областной Думы аккумулирует предложения всех депутатов и формирует общий список присутствующих на заседании Думы помощников.
В силу части 1 статьи 32 Закона Саратовской области от 03 марта 2004 года N 10-ЗСО "О статусе депутата Саратовской областной Думы" организация работы помощников депутата относится к прерогативе депутата областной Думы, соответственно обязанности, задания помощникам могут быть распределены депутатом с учетом вновь установленного порядка проведения заседаний областной Думы.
Административный истец оспаривает положения подпунктов "в", "г" пункта 2 постановления Саратовской областной Думы N 42-890 от 19 февраля 2020 года, которыми внесены изменения в части 5, 6 статьи 36 Регламента Саратовской областной Думы, в соответствии с которыми вход в зал заседаний Думы с плакатами, транспарантами, мегафонами и иными звукоусиливающими устройствами в случае отсутствия соответствующего разрешения председательствующего запрещен, введено ограничение указанных лиц вмешиваться в ход обсуждения вопросов, прерывать выкриками, иным образом создавать препятствия к проведению заседания, мешать работе Думы, которые подлежат удалению по требованию председательствующего, поскольку, по его мнению, такие ограничения создают предпосылки для злоупотребления председательствующим своими полномочиями и создают неравную возможность для реализации предоставленных депутатам и их помощникам прав.
Суд не может согласиться с таким утверждением по следующим основаниям.
Согласно части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы лиц.
В соответствии с пунктами 8, 12 статьи 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года, с частью 4 статьи 4 Закона Саратовской области от 29 марта 2001 года N 13-ЗСО "О Саратовской областной Думе" Саратовская областная Дума самостоятельно решает организационные вопросы, порядок ее деятельности и проведения заседаний Думы определяется Регламентом.
Запрет на использование лицами, присутствующими на заседаниях областной Думы, плакатов, транспарантов, мегафонов и иных звукоусиливающих устройств в случае отсутствия соответствующего разрешения председательствующего, как и ограничение права лиц, указанных в части 3 статьи 36 Регламента (члены Правительства области, председатель избирательной комиссии области, представитель Ассоциации "Совет муниципальных образований Саратовской области", члены Общественной палаты области, работники аппарата областной Думы, помощники депутатов областной Думы, граждан) вмешиваться в ход обсуждения вопросов, прерывать его выкриками, аплодисментами или иным образом создавать препятствия проведению заседания, мешать работе областной Думы, равно как и применение санкций в виде удаления лиц, нарушивших данное правило, не направлено, вопреки доводам административного истца на ограничение прав, гарантированных статьей 29 Конституции РФ, а призвано упорядочить ход заседаний областной Думы, в целях обеспечения нормальной работы представительного органа, и возможности депутатов осуществлять свои полномочия, направлено на обеспечение надлежащего баланса между правами отдельных депутатов областной Думы и организацией ее эффективной деятельности.
Депутаты Саратовской областной Думы вправе свободно выражать свое мнение, позицию в порядке, установленном Регламентом Саратовской областной Думы. Оспариваемые формы и средства выражения допускаются Федеральным Законом N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" N 54-ФЗ от 19 июня 2004 года. Между тем порядок проведения заседания Думы регулируется Законом Саратовской области от 29 марта 2001 года N 13-ЗСО, Регламентом Саратовской областной Думы.
Оспариваемые положения Регламента согласуются с правовой позицией, выраженной Европейским Судом по правам человека в Постановлении от 17 мая 2016 года по делу "Карачонь и другие (Karacsony and Others) против Венгрии" (жалобы N 42461/13 и 44357/13), который указал, что в то время как свобода парламентских прений имеет фундаментальное значение в демократическом обществе, она не носит абсолютного характера. Договаривающиеся Стороны вправе сделать ее предметом определенных "ограничений" или "санкций" (пункт 139); упорядоченность дебатов в парламенте, в конечном счете, служит целям политического и законодательного процесса, интересам всех депутатов законодательного собрания страны, позволяя им участвовать на равных как в парламентской работе, так и интересам общества в целом (пункт 141).
С учетом изложенного суд приходит к выводу, что постановление Саратовской областной Думы от 19 февраля 2020 года N 42-890 "О внесении изменений в Регламента Саратовской областной Думы" принято уполномоченным органом в пределах предоставленных ему полномочий, при соблюдении процедуры принятии и опубликования нормативного правового акта, оспариваемы нормативные положения не нарушают прав и законных интересов административного истца, не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного искового заявления Анидалова Александра Юрьевича к Саратовской областной Думе о признании недействующим постановления Саратовской областной Думы от 19 февраля 2020 года N 42-890 "О внесении изменений в Регламента Саратовской областной Думы", отказать.
Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Саратовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий Е.М. Бугаева


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка