Решение Пермского краевого суда от 25 мая 2020 года №3а-452/2020

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 25 мая 2020 года Дело N 3а-452/2020
Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Коротаевой О.А.
при секретаре Никулиной Е.В.,
с участием представителя административного истца первого заместителя прокурора Пермского края - Синевой А.М.,
представителей административного ответчика Пермской городской Думы - Канаевой К.С., Романовой Е.В., действующих на основании доверенностей,
представителя заинтересованного лица администрации г. Перми - Вострокнутовой А.Е., действующей на основании доверенности,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Первого заместителя прокурора Пермского края к Пермской городской Думе о признании недействующим в части нормативно-правового акта,
установил:
Решением Пермской городской думы от 25 августа 2015 года N 150 принят Устав города Перми (далее по тексту также - Устав).
Указанное решение опубликовано в официальном печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Перми" 02 октября 2015 года.
Уставом города Перми в пункте 3 статьи 56 закреплено, что нормативные правовые акты, принятые Пермской городской Думой и подписанные ее председателем, направляются Главе города Перми для подписания и обнародования в течение десяти дней со дня получения Главой города Перми.
Согласно пункту 3 статьи 46 Устава, в случаях временного отсутствия Главы города Перми, в том числе в связи с отпуском, командировкой, временной нетрудоспособностью, его полномочия (обязанности), за исключением предусмотренных пунктами 3, 6 подпункта 1 настоящей статьи, исполняет первый заместитель главы администрации города Перми, а в его отсутствие - иной заместитель главы администрации города Перми. Исполняющего обязанности Главы города Перми на период его временного отсутствия определяет своим правовым актом Глава города Перми.
В силу подпункта 3 пункта 3 статьи 46 Устава Глава города Перми вправе отклонить нормативный правовой акт, принятый Пермской городской Думой, и возвратить его в Думу с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений, в порядке, установленном Уставом.
В пункте 49 статьи 38 Устава закреплено, что Дума согласовывает назначение кандидатуры на должность первого заместителя главы администрации города Перми. В подпункте 12 пункта 2 статьи 46 Устава содержится положение, согласно которому Глава города Перми, осуществляя руководство администрацией города, в соответствии с настоящим Уставом назначает на должность по предварительному согласованию с Думой и освобождает от должности первого заместителя главы администрации города Перми.
Первый заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими пункта 3 статьи 56 в части слов "со дня получения главой города Перми"; пункта 3 статьи 46 в части слов "подпункта 3,"; пункта 49 статьи 38, подпункт 12 пункта 2 статьи 46 в части слов "по предварительному согласованию с Думой" Устава города Перми, принятого решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года (в редакции решения Пермской городской Думы от 24 сентября 2019 года N 203).
В обоснование требований административный истец указал, что пункт 3 статьи 56 Устава не включает в десятидневный срок с момента принятия нормативного правого акта депутатами Думы дни на оформление и подписание акта председателем Думы, что является причиной превышения 10-дневного срока, установленного пунктом 13 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления". Из приведенной нормы федерального закона следует, что в десятидневный срок с момента принятия депутатами правового акта включается действия по подписанию правового акта председателем Думы, Главой города и опубликованию. В связи с изложенным административный истец просит признать пункт 3 статьи 56 Устава города Перми в части слов "со дня получения Главой города Перми" недействующим со дня вступления решения суда в законную силу. Внесенное прокурором председателю Пермской городской Думы представление от 28 февраля 2019 года оставлено без удовлетворения.
Относительно признания недействующим пункта 3 статьи 46 в части слова "подпункта 3", административный истец ссылается на то, что данная норма фактически обязывает исполняющего обязанности Главы города Перми вне зависимости от его согласия либо несогласия с принятым депутатами Думы нормативным правовым актом подписать такой нормативный акт, что означает ограничение права отклонения нормативного правового акта, принятого Думой, лицом, исполняющим обязанности главы города Перми. Административный истец полагает пункт 3 статьи 46 Устава города Перми в части слов "подпункта 3" противоречащими пункту 13 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не предусматривающей ограничение права отклонения нормативного правового акта, принятого представительным органом местного самоуправления. Внесенный прокурором протест от 28 июня 2019 года административным ответчиком отклонен.
Относительно пункта 49 статьи 38 и подпункта 12 пункта 2 статьи 46 в части слов "по предварительному согласованию с Думой" административный истец ссылается на то, что данные положения Устава города Перми закрепляют возможность Пермской городской Думе вмешиваться в вопросы назначения на должность первого заместителя главы города, тогда как частями 10, 11 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что у представительного органа местного самоуправления отсутствует право участвовать каким-либо образом в исполнительно-распорядительных действиях главы муниципального образования или администрации местного самоуправления в отсутствие федерального нормативного правового акта, допускающего такие полномочия.
В судебном заседании представитель административного истца заявленные требования поддержал по доводам и основаниям, изложенным в административном исковом заявлении, представитель пояснила, что процедура принятия нормативного правового акта административным истцом не оспаривается.
Представители административного ответчика Пермской городской Думы в судебном заседании возражали против заявленных требований по доводам и основаниям, изложенным в письменных возражениях административный иск, полагали, что оспариваемые пункты Устава города Перми соответствуют положениям федерального законодательства.
Представитель заинтересованного лица администрации города Перми в судебном заседании административный иск считала необоснованным, поддержала позицию, изложенную административным ответчиком.
Заинтересованное лицо Глава муниципального образования город Пермь Самойлов Д.И. в судебное не явился, о времени и месте рассмотрения дела уведомлялся судом надлежащим образом, ранее представил в суд письменные возражения на административный иск.
Поскольку явка заинтересованного лица в судебное заседание обязательной не признавалась, суд на основании части 7 статьи 150 и части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, находит возможным рассмотрение настоящего административного дела в отсутствие неявившегося лица.
Выслушав объяснения представителя административного истца, представителя административного ответчика, представителя заинтересованного лица администрации г. Перми, исследовав материалы административного дела, письменные возражения, суд приходит к выводу, что заявленные требования являются обоснованными.
В соответствии со статьей 12 и частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами, в том числе через выборные органы местного самоуправления.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления, определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, приведенному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов (пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года N 150 принят Устав города Перми (далее по тексту также - Устав), данное указанное решение опубликовано в официальном печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Перми" 02 октября 2015 года.
Принятие оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным представительным органом муниципального образования в пределах предоставленных полномочий по решению вопросов местного значения и соблюдение порядка принятия Устава муниципального образования город Пермь, административным истцом не оспариваются. Не оспариваются также и соблюдение требований законодательства в части обнародования нормативного правового акта.
В соответствии с пунктом 6 части 1 статьей 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" Уставом муниципального образования должны определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.
Установлено, что в оспариваемой административной истцом части Устава города Перми в пункте 3 статьи 56 закреплено, что нормативные правовые акты, принятые Думой и подписанные ее председателем, направляются Главе города Перми для подписания и обнародования в течение десяти дней со дня получения Главой города Перми.
Вместе с тем, в части 13 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправлении в Российской Федерации" (далее по тексту также - Закон N 131-ФЗ) нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.
Таким образом, в федеральном законодательстве существуют установленные сроки для подписания и обнародования принятого представительным органом местного самоуправления нормативного правового акта. Исходя из содержания части 13 статьи 35 Закона N 131-ФЗ, установленный законом десятидневный срок включает в себя как подписание, так и обнародование нормативного правового акта, исчисляемого с даты, когда выполнены все действия по принятию нормативного правового акта представительным органом местного самоуправления. При этом часть 3 статьи 56 Устава исчисление десятидневных сроков осуществляет только с момента поступления нормативного правового акта Главе города Перми и не включает в этот 10-дневный срок действия по оформлению и подписанию нормативного правового акта председателем Пермской городской Думы.
Пункт 3 статьи 56 Устава города Перми в принятой административным ответчиком редакции устанавливает иное, отличное от отраженного в Законе N 131-ФЗ течение сроков для подписания и опубликования нормативного правового акта, а указание на исчисление 10-дневного срока "со дня получения Главой города Перми" создает правовую неопределенность в порядке исчисления сроков подписания Главой города Перми и опубликования нормативного правового акта. Фактически применение пункта 3 статьи 56 Устава города Перми приводит к превышению установленных частью 13 статьи 35 Закона N 131-ФЗ десятидневного срока. В связи с изложенным, суд признает пункт 3 статьи 56 Устава города Перми не соответствующим положениям части 13 статьи 35 Закона N 131-ФЗ, и в данной части заявленные требования административного иска - обоснованными.
Доводы представителей административных ответчиков об отсутствии противоречий пункта 3 статьи 56 Устава положениям части 13 статьи 35 закона N 131-ФЗ не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Порядок исчисления сроков для подписания и обнародования нормативно-правовых актов установлен Федеральным законом, возможность установить иной порядок исчисления сроков для совершения указанных действий в законе отсутствует, установленный в судебном заседании порядок применения пункта 3 статьи 56 Устава свидетельствует об исчислении сроков в порядке, не предусмотренном Законом N 131-ФЗ.
Согласно части 1 статьи 44 Устава города Перми Глава города Перми является высшим должностным лицом Пермского городского округа, возглавляет администрацию города Перми и наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Полномочия Главы города Перми определены в статье 46 Устава города Перми.
В силу пункту 3 статьи 46 Устава, в случаях временного отсутствия Главы города Перми, в том числе в связи с отпуском, командировкой, временной нетрудоспособностью, его полномочия (обязанности), за исключением предусмотренных подпунктами 3, 6 пункта 1 настоящей статьи, исполняет первый заместитель главы администрации города Перми, а в его отсутствие - иной заместитель главы администрации города Перми. Исполняющего обязанности Главы города Перми на период его временного отсутствия определяет своим правовым актом Глава города Перми.
Подпункта 3 пункта 1 статьи 46 Устава предусматривает право Главы города Перми отклонить нормативный правовой акт, принятый Пермской городской Думой, и возвратить его в Думу с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений, в порядке, установленном Уставом.
Частью 13 статьи 35 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.
Таким образом, по смыслу Федерального закона, полномочия главы органа местного самоуправления и его заместителя возможности реализации права отклонить принятый представительным органом местного самоуправления нормативный акт, идентичны, возможностей лишения, ограничения заместителя либо лица, исполняющего обязанности Главы органа местного самоуправления Законом N 131-ФЗ, а равно иными законами, не предусмотрено. При таких обстоятельствах нарушается установленный статьей 17 Закона N 131-ФЗ принцип самостоятельности осуществления органами местного самоуправления своих полномочий.
В этой связи заслуживают внимания доводы административного истца о том, что положения пункта 3 статьи 46 Устава города Перми в той части, в которой предусмотрено изъятие из компетенции лица, замещающего Главу города Перми на период временного отсутствия, права отклонить принятый Думой нормативный акт, фактически обязывают лицо, исполняющее обязанности Главы города Перми, вне зависимости от согласия либо несогласия с принятым Думой нормативным актом, подписать такой акт.
С учетом изложенных обстоятельств, суд приходит к выводу о несоответствии пункта 3 части 46 Устава города Перми в части слова "подпункта 3" положениям статьи 17 и части 13 статьи 35 Закона N 131-ФЗ.
Как было отмечено выше, Глава города Перми является высшим должностным лицом Пермского городского округа, возглавляет администрацию города Перми и наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 44 Устава города Перми).
Согласно пункту 2 статьи 46 Устава Глава города Перми осуществляет руководство администрацией города.
Администрация города - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (подпункт 3 пункт 1 статьи 36 Устава).
Компетенция Пермской городской Думы - постоянно действующего представительного органа местного самоуправления города Перми, установлена в статье 38 Устава города Перми.
В пункте 49 статьи 38 Устава закреплено, что Дума согласовывает назначение кандидатуры на должность первого заместителя главы администрации города Перми.
Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 46 Устава в соответствии с настоящим Уставом Глава города Перми назначает на должность по предварительному согласованию с Думой и освобождает от должности первого заместителя главы администрации города Перми.
Части 1, 2 статьи 37 Закона N 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
При этом частью 8 статьи 7 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Исключительная компетенция представительного органа муниципального образования перечислена в части 10 статьи 35 Закона N 131-ФЗ, и права участия представительного органа в назначении на должность первого заместителя главы муниципального образования не предусматривает.
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 11 статьи 35 Закона N 131-ФЗ).
Иных полномочий представительного органа местного самоуправления, в том числе участие в процедуре назначения на должность первого заместителя главы администрации муниципального образования законом N 131-ФЗ и региональным законодательством, не предусмотрено.
Из содержания оспариваемых административным истцом пункта 49 статьи 38, подпункта 12 пункта 2 статьи 46 в части слов "по предварительному согласованию с Думой" Устава, следует, что Пермская городская Дума принимает участие путем согласования кандидатуры, в назначении на должность первого заместителя Главы города Перми.
Вместе с тем, данные положения Устава города Перми не соответствуют требованиям статей 17, 35, 37 Закона N 131-ФЗ, поскольку федеральным законом предусмотрено участие представительного органа местного самоуправления только в назначении на должность главы муниципального образования и в утверждении структуры администрации органа местного самоуправления. В рамках утвержденной структуры местной администрации назначения на должности (освобождения от должности) должностных лиц органов местного самоуправления, в том числе и первого заместителя Главы администрации, осуществляется Главой администрации (Главой муниципального образования), которому данное право принадлежит с учетом принципа единоначалия в руководстве местной администрацией. Иными федеральными нормативными правовыми актами право вмешиваться в руководство местной администрацией путем утверждения первого заместителя Главы города Перми, Пермской городской Думе как представительному органу, не предоставлено.
С учетом изложенных обстоятельств суд находит обоснованными требования административного истца о несоответствии пункта 49 статьи 38, подпункта 12 пункта 2 статьи 46 в части слов "по предварительному согласованию с Думой" Устава города Перми положениям статей 35, 37 Закона N 131-ФЗ.
Доводы представителей административного ответчика о соответствии оспариваемых положений Устава требованиям законодательства, ничем не подтверждены.
Давая оценку доводам административного истца о том, что нормативно правовые акты в оспариваемой части затрагивают права и законные интересы неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования город Пермь, суд признает их обоснованными. Фактическое применение оспариваемых положений Устава в области принятия нормативных правовых актов муниципального образования с учетом их длительных сроков подписания главой города Перми и опубликования, в области подписания нормативных правовых актов лицами, исполняющими обязанности главы муниципального образования, а также с учетом фактически применяемой несоответствующей федеральному закону процедуры назначения на должность первого заместителя Главы города Перми, нарушают права и законные интересы лиц, вовлеченных в процесс назначения на должность, подписания и обнародования нормативных правовых актов, а также жителей муниципального образования с учетом возможностей разрешения местных вопросов исполнительно-распорядительным органом (администрацией города Перми), и вступлением в законную силу нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования.
Суд, с учетом приведенных норм, а также анализа положений Федерального закона N 131-ФЗ при указанных обстоятельствах, находит обоснованными и подлежащими удовлетворению требования административного искового заявления первого заместителя прокурора Пермского края о признании недействующими пункта 3 статьи 56 в части слов "со дня получения главой города Перми"; пункта 3 статьи 46 в части слов "подпункта 3,"; пункта 49 статьи 38, подпункта 12 пункта 2 статьи 46 в части слов "по предварительному согласованию с Думой" Устава города Перми, принятого решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года (в редакции решения Пермской городской Думы от 24 сентября 2019 года N 203).
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.
Поскольку оспариваемые нормативные правовые акты до вынесения решения суда применялись и на основании этих нормативных правовых актов реализовывались права граждан, суд, учитывая положения пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", считает возможным признать оспариваемые нормы недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Исходя из пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, сообщение о настоящем решении должно быть обнародовано в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
Административный исковое заявление первого заместителя прокурора Пермского края удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 3 статьи 56 в части слов "со дня получения главой города Перми"; пункт 3 статьи 46 в части слов "подпункта 3,"; пункт 49 статьи 38, подпункт 12 пункта 2 статьи 46 в части слов "по предварительному согласованию с Думой" Устава города Перми, принятого решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года (в редакции решения Пермской городской Думы от 24 сентября 2019 года N 203).
Решение суда может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме - 19.06.2020.
Судья: подпись


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка