Дата принятия: 05 октября 2017г.
Номер документа: 3А-43/2017
САХАЛИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 5 октября 2017 года Дело N 3А-43/2017
Сахалинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Юсовой Е.П.,
при секретаре Бичиковой Е.Ю.,
с участием прокурора Сомовой С.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Крушевского Ф.Н. о признании недействующим Закона Сахалинской области от 26 декабря 2016 г. N 120-ФЗ "Об организации местного самоуправления на территории Углегорского муниципального района Сахалинской области и о внесении изменений в Закон Сахалинской области "О границах и статусе муниципальных образований в Сахалинской области",
установил:
15 июля 2004 г. Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области N 524 (далее - ЗСО N 524), который подписан Губернатором Сахалинской области 21 июля 2004 г. и опубликован в газете "Губернские ведомости" N 175-176 (2111-2112) от 31 июля 2004 г., N 177 (2113) от 03 августа 2004 г., N 178 (2114) от 04 августа 2004 г.
Статьей 1-3 ЗСО N 524 (в редакции Закона Сахалинской области от 27 мая 2013 г. N 45-ЗО) определено:
1. Образовать в границах муниципального образования Углегорский муниципальный район следующие муниципальные образования, наделив их статусом городского поселения и установив границы в соответствии с картографическим описанием, приведенным в приложениях:
1) Углегорское городское поселение Углегорского муниципального района Сахалинской области, включающее в себя территории населенных пунктов: город Углегорск, село Приозерное, село Медвежье, село Краснополье, село Прудное, село Никольское, село Ольховка, село Поречье, село Ольшанка, село Орлово (приложение 23);
2) Шахтерское городское поселение Углегорского муниципального района Сахалинской области, включающее в себя территории населенных пунктов: город Шахтерск, село Лесогорское, село Тельновское, село Надеждино, село Ударное (приложение 24).
2. Образовать в границах муниципального образования Углегорский муниципальный район муниципальное образование, наделив его статусом сельского поселения, - Бошняковское сельское поселение Углегорского муниципального района Сахалинской области, включающее в себя населенные пункты: село Бошняково - административный центр сельского поселения, село Белые Ключи, - и установить границы в соответствии с картографическим описанием, приведенным в приложении 25.
26 декабря 2016 г. Сахалинской областной Думой принят закон Сахалинской области N 120-ЗО "Об организации местного самоуправления на территории Углегорского муниципального района Сахалинской области и о внесении изменений в Закон Сахалинской области "О границах и статусе муниципальных образований в Сахалинской области" (далее - ЗСО N 120-ЗО), который подписан Губернатором Сахалинской области и опубликован в газете "Губернские ведомости" N 240 (5128) от 30 декабря 2016 г.
Статьей 1 ЗСО N 120-ЗО определено:
1. Объединить Углегорское городское поселение Углегорского муниципального района Сахалинской области, Шахтерское городское поселение Углегорского муниципального района Сахалинской области, Бошняковское сельское поселение Углегорского муниципального района Сахалинской области в городское поселение без изменения границ Углегорского муниципального района Сахалинской области.
2. Наделить городское поселение, указанное в части 1 настоящей статьи, статусом городского округа - Углегорский городской округ.
3. Утрачивают статус муниципальных образований со дня вступления в силу настоящего Закона:
Углегорское городское поселение Углегорского муниципального района Сахалинской области;
Шахтерское городское поселение Углегорского муниципального района Сахалинской области;
Бошняковское сельское поселение Углегорского муниципального района Сахалинской области.
Статьей 2 ЗСО N 120-ЗО установлено;
1. Со дня объединения Углегорского городского поселения Углегорского муниципального района Сахалинской области, Шахтерского городского поселения Углегорского муниципального района Сахалинской области и Бошняковского сельского поселения Углегорского муниципального района Сахалинской области прекращаются полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления каждого из объединяемых поселений, указанных в части 1 статьи 1 настоящего Закона.
2. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления Углегорского муниципального района Сахалинской области со дня вступления в силу настоящего Закона приступают к осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения городского округа, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
3. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления Углегорского муниципального района Сахалинской области со дня вступления в силу настоящего Закона осуществляют отдельные государственные полномочия, переданные законами Сахалинской области городским округам.
4. Полномочия по составлению, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении решений о местных бюджетах на 2016 год Углегорского городского поселения Углегорского муниципального района Сахалинской области, Шахтерского городского поселения Углегорского муниципального района Сахалинской области, Бошняковского сельского поселения Углегорского муниципального района Сахалинской, а также полномочия, связанные с внесением изменений в решения указанных муниципальных образований о местных бюджетах на 2017 г. и плановый период 2018 и 2019 годов, с исполнением этих бюджетов и составлением, рассмотрением и утверждением отчетов об их исполнении, исполняют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления Углегорского муниципального района Сахалинской области раздельно по каждому муниципальному образованию в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
5. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления Углегорского муниципального района Сахалинской области осуществляют полномочия, указанные в частях 2 - 4 настоящей статьи, до дня начала работы органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Углегорского городского округа.
Согласно статье 3 ЗСО N 120 статья 1-1 ЗСО N 524 признана утратившей силу.
Статья 1-3 изложена в следующей редакции:
1. Объединить Углегорское городское поселение Углегорского муниципального района Сахалинской области, Шахтерское городское поселение Углегорского муниципального района Сахалинской области, Бошняковское сельское поселение Углегорского муниципального района Сахалинской области в городское поселение без изменения границ Углегорского муниципального района Сахалинской области и наделить его статусом городского округа - Углегорский городской округ.
2. Установить границы Углегорского городского округа в соответствии с их картографическим описанием, приведенным в приложении 17".
Приложение 17 дополнено абзацами следующего содержания:
"В состав территории МО Углегорский городской округ входят следующие населенные пункты:
город Углегорск;
поселок городского типа Шахтерск Углегорского района;
села: Приозерное, Медвежье, Краснополье, Прудное, Никольское, Ольховка, Поречье, Ольшанка, Орлово, Лесогорское, Тельновское, Надеждино, Ударное, Бошняково, Белые Ключи";
Приложения 23 - 25 признать утратившими силу.
Крушевский Ф.Н. обратился в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Закона Сахалинской области от 26 декабря 2016 г. N 120-ФЗ "Об организации местного самоуправления на территории Углегорского муниципального района Сахалинской области и о внесении изменений в Закон Сахалинской области "О границах и статусе муниципальных образований в Сахалинской области", сославшись на его противоречие Федеральному закону от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности статьям 11, 13,17, 35 названного закона. Указывает на то, что при принятии оспариваемого закона не проводился опрос населения об объединении поселений в единый городской округ, что предусмотрено статьей 13 Федерального закона N 131-ФЗ. Обращает внимание на то, что в силу положений Федерального закона N 131-ФЗ при объединении поселений в городской округ все города и поселки должны быть упразднены и объединены с городом, находящимся на территории городского округа. При этом в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ территорию поселения (городского округа) составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов и другие земли, необходимые для рекреации и развития поселений. Однако Углегорский муниципальный район состоит из г. Шахтерска и ряда населенных пунктов, которые расположены на значительном расстоянии от г. Углегорска и не могут являться исторически сложившейся территорией г. Углегорска. Полагает, что в нарушение части 3 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ Законом N 120-ЗО органы местного самоуправления поселений подчинены должностным лицам Углегорского муниципального района. Указывает на то, что оспариваемый закон Сахалинской области существенной нарушает права сельских жителей, поскольку включение сел в городское поселение ведет к утрате жителями статуса сельских жителей и потере ряда льгот.
В судебном заседании административный истец Крушевский Ф.Н. заявление поддержал.
Представители Сахалинской областной Думы П.М.А. и Губернатора Сахалинской области Г.Р.В.. против удовлетворения заявления Крушевского Ф.Н. возразили. Указали, что объединение Углегорского городского поселения, Шахтерского городского поселения, Бошняковского сельского поселения осуществлено по правилам частей 2 и 3 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ, которые предусматривают прямое объединении поселений, не влекущее изменений границ муниципальных образований. В этой связи согласие населения было выражено путем принятия решения представительным органом каждого их объединенных поселений, при этом в решениях указано, что при их принятии учитывались результаты опроса населения и публичных слушаний с участием населения. 6 и 8 октября 2016 г. органы местного самоуправления поселений обратились к Губернатору Сахалинской области с инициативой о преобразовании поселений. 11 ноября 2016 г. Губернатором Сахалинской области внесен в Сахалинскую областную Думу проект закона "Об организации местного самоуправления на территории Углегорского муниципального района Сахалинской области и о внесении изменений в Закон Сахалинской области "О границах и статусе муниципальных образований в Сахалинской области", который рассмотрен Сахалинской областной Думой в двух чтениях и принят 22 декабря 2016 г. Следовательно, процедура преобразования муниципальных образований, установленная Федеральным законом N 131-ФЗ была соблюдена. Статьей 2 закона N 120-ЗО предусмотрены особенности осуществления полномочий органами местного самоуправления в переходный период. Положения, предусматривающие какую-либо подчиненность одних органов местного самоуправления другим органам местного самоуправления в Законе отсутствуют. Права сельских жителей населенных пунктов, входящих в состав Углегорского муниципального района не нарушены, поскольку оспариваемым законом статус сельских населенных пунктов не изменен.
Изучив материалы дела, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Сомовой С.А. об отказе в удовлетворении требований административного истца, суд приходит к следующему.
В соответствии с преамбулой в Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) данный Закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Предметом регулирования ЗСО N 120-ЗО является преобразование поселений - Углегорского городского, Шахтерского городского и Бошняковского сельского Углегорского муниципального района Сахалинской области путем их объединения в Углегорский городской округ.
Вопросы преобразования муниципальных образований закреплены в статье 13 Федерального закона N 131-ФЗ.
Согласно частям 1 - 3 названного Федерального закона преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.
Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.
В силу статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ, муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения;
городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, приведенными положениями законодательства предусмотрена возможность объединения поселений в единый городской округ.
При этом, в случае, если объединение поселений не влечет за собой изменение границ иных муниципальных образований, согласие населения выражается путем принятия решения представительным органом каждого из объединенных поселений, а не путем проведения опроса граждан, проживающих в поселениях, о чем указывает заявитель.
Требования части 7 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ, на которую ссылается Крушевский Ф.Н., к вопросам объединения муниципальных образований не применимы, поскольку указанная норма регулирует самостоятельную форму преобразования муниципальных образований, (изменений статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса) и соответственно статусные отношения в пределах уже сформированного муниципального образования.
Как установлено судом и не оспаривается заявителем, преобразование муниципальных образований Углегорское городское поселение, Шахтерское городское поселение, Бошняковское сельское поселение путем их объединения не повлекло за собой изменений границ иных муниципальных образований.
С инициативой о преобразовании перечисленных муниципальных образований к Губернатору Сахалинской области обратились главы указанных муниципальных образований в целях внесения им в Сахалинскую областную Думу в порядке законодательной инициативы соответствующего законопроекта. Согласие населения каждого из поселений оформлено решениями Совета Бошняковского сельского поселения от 08 октября 2016 г. N 140, Совета Углегорского городского поселения от 03 октября 2016 г. N 116, Совета Шахтерского городского поселения от 03 октября 2016 г. N 62.
11 ноября 2016 г. проект закона Сахалинской области "Об организации местного самоуправления на территории Углегорского муниципального района Сахалинской области и о внесении изменений в Закон Сахалинской области "О границах и статусе муниципальных образований в Сахалинской области" внесен Губернатором Сахалинской области в Сахалинскую областную Думу.
22 декабря 2016 г. Закон Сахалинской области "Об организации местного самоуправления на территории Углегорского муниципального района Сахалинской области и о внесении изменений в Закон Сахалинской области "О границах и статусе муниципальных образований в Сахалинской области" принят Сахалинской областной Думой. 26 декабря 2016 г. указанный Закон подписан Губернатором Сахалинской области и 30 декабря 2016 г. официально опубликован в газете "Губернские ведомости".
В соответствии с частями 1, 2 пункта 4 части 3 Федерального закона N 131-ФЗ для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.
Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.
На публичные слушания должны выноситься вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.
В судебном заседании установлено, что 18 сентября 2016 г. был проведен опрос мнения населения Углегорского городского поселения, Шахтерского городского поселения и Бошняковского сельского поселения об объединении поселений, расположенных на территории Углегорского муниципального района Сахалинской области в единый городской округ, а также 22 сентября 2016 г. публичные слушания по вопросу преобразования поселений, входящих в состав территорий Углегорского муниципального района Сахалинской области, путем объединения в единый городской округ, решения по которым опубликованы в газете "Шахтерские вести" N 39 (110) от 29 сентября 2016 г., в газете "Углегорские новости" N 39 от 29 сентября 2016 г.
Поэтому довод заявителя о том, что решение об объединении поселений, расположенных на территории Углегорского муниципального района в единый городской округ принято Советами Бошняковского сельского поселения, Углегорского городского поселения, Шахтерского городского поселения без учета мнения населения муниципальных образований является несостоятельным.
Ссылка Крушевского Ф.Н. на статью 5 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе, путем проведения референдума там, где это допускается законом, не является основанием для признания оспариваемого Закона Сахалинской области недействующим.
В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Таким образом, решение представительного органа власти является одной из форм учета мнения населения.
В силу статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ, городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Согласно подпунктам 5 и 9 статьи 2 Закона Сахалинской области от 23 марта 2011 г.
N 25-ЗО "Об административно-территориальном устройстве Сахалинской области" населенный пункт Сахалинской области - часть территории Сахалинской области, имеющая установленный статус, официальное наименование, сосредоточенную застройку в пределах фиксированной границы, являющаяся местом постоянного или преимущественного проживания и жизнедеятельности людей;
статус населенного пункта Сахалинской области - установленная в соответствии с данным законом принадлежность населенного пункта к определенной категории и виду.
В силу подпункта "л" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и порядка его изменения - прерогатива законодателя субъекта Российской Федерации.
Согласно правовой позиции, выраженной в пункте 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 29 марта 2016 г. N 609-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Радченко Ирины Григорьевны на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 2 статьи 1 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" само по себе наделение закрытого административно-территориального образования статусом городского округа не означает изменения состава входящих в него населенных пунктов и их отнесения к той или иной категории населенных пунктов. Образование, преобразование и упразднение населенных пунктов, в том числе входящих в состав закрытых административно-территориальных образований, отнесение их к категории городских или сельских населенных пунктов, распространение на те или иные территории административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации режима сельской местности производится посредством принятия и изменения законодательства субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве (подпункт "л" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Вопреки доводами Крушевского Ф.Н. само по себе наделение преобразованного муниципального образования статусом городского округа не означает изменения статуса входящих в него населенных пунктов и не нарушает права сельских жителей городского округа, поскольку не ведет к потере статуса сельских жителей и связанных с этим статусом льгот.
Указание заявителя на противоречия оспариваемого закона Сахалинской области части 3 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающей самостоятельное осуществление органами местного самоуправления полномочий и исключающего подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования, является несостоятельным.
Статьей 2 ЗСО N 120-ЗО предусмотрено прекращение полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления со дня объединения поселений.
Также названной статьей Закона урегулирован порядок организации местного самоуправления на преобразованной территории, согласно которому органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления Углегорского муниципального района со дня вступления в силу Закона приступают к осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения преобразованного муниципального образования и осуществляют предусмотренные полномочия до начала работы органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Углегорского городского округа.
Возложение на органы местного самоуправления Углегорского муниципального района, которые на день преобразования муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения муниципального района, осуществление полномочий по решению вопросов местного значения городского округа соответствует положениям абзаца 8 части 5 статьи 34 Федерального Закона N 131-ФЗ, согласно которому до формирования органов местного самоуправления муниципального образования на соответствующих территория и в соответствии со статьями 14, 15, 16 настоящего Федерального закона осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.
Поэтому ссылка в заявлении на юридическое отсутствие в городском округе представительного органа и необоснованность принятия депутатами Углегорского муниципального района решений, предусмотренных статьей 35 Федерального закона N 131-ФЗ, несостоятельна, и не свидетельствует о противоречии оспариваемых ном положениям федерального законодательства, предметом проверки которых является оспариваемый закон.
При таких обстоятельствах, учитывая, что оспариваемый Закон требованиями действующего законодательства не противоречит, оснований для удовлетворения административного искового заявления Крушевского Ф.Н. не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 174-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного искового заявления Крушевского Ф.Н. о признании недействующим Закона Сахалинской области от 26 декабря 2016 г. N 120-ФЗ "Об организации местного самоуправления на территории Углегорского муниципального района Сахалинской области и о внесении изменений в Закон Сахалинской области "О границах и статусе муниципальных образований в Сахалинской области", отказать.
Опубликовать в газете "Губернские ведомости" сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором - принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Сахалинский областной суд.
Решение в окончательной форме вынесено 11 октября 2017 года.
Судья Сахалинского областного суда Юсова Е.П.
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
