Дата принятия: 21 июня 2017г.
Номер документа: 3а-426/2017
ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 21 июня 2017 года Дело N 3а-426/2017
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г.Волгоград 21 июня 2017 года
Волгоградский областной суд в составе
председательствующего судьи Ждановой С.В.,
при секретаре Дробковой Е.С.,
с участием административного истца
прокурора Волгоградской областной
прокуратуры Джаналиевой Э.Р.,
Поддубной Е.Н.,
представителя административного
ответчика Волгоградской городской Думы Чистяковой С.Е.,
представителей заинтересованных лиц
администрации Волгограда Ряховской Т.А.,
Зацепиной Л.А.,
департамента по образованию
администрации Волгограда Сухоплюевой Л.А.,
департамента муниципального
имущества администрации Волгограда Яковлевой О.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Волгоградской области, действующего в защиту интересов неопределённого круга лиц, муниципального образования городской округ-город герой Волгоград, о признании недействующим в части решения Волгоградской городской Думы от 9 ноября 2016 года № 49/1469 «Об утверждении Положений об организации питания в муниципальных образовательных учреждениях Волгограда» (в редакции решения Волгоградской городской Думы от 25 января 2017 года № 53/1561),
установил:
9 ноября 2016 года Волгоградской городской Думой принято решение № 49/1469 «Об утверждении Положений об организации питания в муниципальных образовательных учреждениях Волгограда», которое опубликовано 12 ноября 2016 года в газете «Городские вести. Царицын-Сталинград-Волгоград» № 123. Настоящее решение действует в редакции решения Волгоградской городской Думы № 53/1561, опубликованного в газете «Городские вести. Царицын-Сталинград-Волгоград» № 9 от 28 января 2017 года.
Пунктом 1.1. оспариваемого решения утверждено положение «Об организации питания в муниципальных образовательных учреждениях Волгограда, реализующих основные программы начального общего, основного общего, среднего общего образования и дополнительные общеразвивающие программы» (далее - положение о питании в школах).
Пунктом 1.2. этого же решения утверждено положение «Об организации питания в муниципальных образовательных учреждениях Волгограда, реализующих основные образовательные программы дошкольного образования и осуществляющие присмотр и уход за детьми дошкольного возраста» (далее - положение о питании в детских садах).
Согласно пункту 2.2. положения о питании в школах, утверждённого названным решением, действие которого распространяется на муниципальные образовательные учреждения Волгограда, в том числе при организации смен лагерей с дневным пребыванием детей на базе муниципальных общеобразовательных учреждений Волгограда и муниципальных учреждений дополнительного образования Волгограда (далее - МОУ) (п.1.2 положения), установлено, что питание обучающихся организуется одним из способов, определяемых МОУ самостоятельно: непосредственно силами МОУ; путём заключения контракта в соответствии с требованиями Федерального закона № 44-ФЗ.
Согласно пункту 2.4. этого же положения установлено, что в случае если для целей обеспечения организации питания требуется строительство и (или) реконструкция объекта недвижимости, по решению главы Волгограда уполномоченным органом местного самоуправления Волгограда осуществляются подготовка проекта муниципально-частного партнёрства и его последующая реализация в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон № 224-ФЗ).
Согласно подпункту 4.1.3 пункта 4.1 раздела 4 положения о питании в школах установлено, что Департамент (департамент по образованию администрации Волгограда (п.1.2 положения) контролирует своевременность подачи пакета документов для определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в уполномоченный орган, уполномоченное учреждение и (или) заключения контракта в рамках Федерального закона № 44-ФЗ.
Согласно подпункту 4.2.3. пункта 4.2. раздела 4 этого же положения установлено, что ТУ департамента (территориальные управления департамента по образованию администрации Волгограда (п.1.2 положения) контролируют своевременность подготовки пакета документов для подачи в уполномоченный орган, уполномоченное учреждение в целях определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и (или) заключения контракта в рамках Федерального закона № 44-ФЗ.
Подпунктами 4.3.2., 4.3.3., 4.3.4., 4.3.5, 4.3.6., пункта 4.3 раздела 4 положения о питании в школах установлены следующие полномочия, права и обязанности МОУ:
4.3.2. Осуществляют разработку необходимого пакета документов для подачи в уполномоченный орган, уполномоченное учреждение в целях определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и (или) заключения контракта в рамках Федерального закона № 44-ФЗ.
4.3.3. По итогам проведения процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ заключают контракты сроком действия - на учебный год или на каникулярный период.
4.3.4. Передают исполнителям контрактов в безвозмездное пользование объекты муниципального недвижимого и движимого имущества Волгограда, закрепленные за МОУ на праве оперативного управления, в целях исполнения и на срок исполнения контракта в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», решением Волгоградской городской Думы от 22 апреля 2013 года № 76/2257 «О даче согласия на передачу в безвозмездное пользование объектов муниципального недвижимого и движимого имущества Волгограда лицам, с которыми по результатам конкурса или аукциона заключены муниципальные контракты на оказание услуг по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях Волгограда».
4.3.5. В целях исполнения контракта безвозмездно обеспечивают исполнителей контрактов электроэнергией, холодным и горячим водоснабжением, водоотведением, газоснабжением, отоплением, организуют вывоз отходов.
4.3.6. Предоставляют помещения и оборудование, позволяющие осуществлять приготовление безопасной и сохраняющей пищевую ценность кулинарной продукции и ее реализацию, помещения для приема пищи, оснащенные необходимым набором и количеством мебели в соответствии с требованиями СанПиН 2.4.5.2409-08, СанПиН 2.4.2.2821-10.
Подпунктами 4.4.1., 4.4.6., 4.4.7. пункта 4.4. раздела 4 положения о питании в школах установлены следующие полномочия, права и обязанности исполнителей контракта (организации общественного питания в случае заключения контракта в соответствии с требованиями Федерального закона № 44-ФЗ (п.1.2 положения):
4.4.1. Руководствуются в своей деятельности по оказанию услуг питания заключенными контрактами, нормативными и техническими документами, требованиями СанПиН 2.4.5.2409-08, СанПиН 2.4.4.2599-10, СанПиН 2.4.2.2821-10, предъявляемыми к предприятиям общественного питания.
4.4.6. Принимают меры по контролю и экономии потребления энергетических ресурсов, не допускают случаев их необоснованного расходования для приготовления и отпуска пищи.
4.4.7. Обеспечивают надлежащее содержание помещений, оборудования и инвентаря с соблюдением установленных правил и требований пожарной инспекции, техническое обслуживание оборудования и инвентаря.
Согласно пункту 2.2 положения о питании в детских садах, утверждённого решением Волгоградской городской Думы № 49/1469, действие которого распространяется на муниципальные дошкольные образовательные учреждения Волгограда и муниципальные общеобразовательные учреждения Волгограда, реализующие основные образовательные программы дошкольного образования и осуществляющие присмотр и уход за детьми дошкольного возраста (далее - МОУ) (п.1.2) установлено, что питание воспитанников организуется одним из способов, определяемых МОУ самостоятельно: непосредственно силами МОУ; путём заключения контракта в соответствии с требованиями Федерального закона № 44-ФЗ.
Согласно пункту 2.3. этого же положения установлено, что в случае если для целей обеспечения организации питания требуется строительство и (или) реконструкция объекта недвижимости, по решению главы Волгограда уполномоченным органом местного самоуправления Волгограда осуществляются подготовка проекта муниципально-частного партнёрства и его последующая реализация в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Подпунктом 4.1.2 пункта 4.1 раздела 4 положения о питании в детских садах установлено, что Департамент контролирует своевременность подачи пакета документов для определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в уполномоченный орган, уполномоченное учреждение и (или) заключения контракта в рамках Федерального закона № 44-ФЗ.
Подпунктами 4.2.1. и 4.2.3. пункта 4.2. раздела 4 этого же положения установлено, что ТУ департамента: контролируют своевременность подготовки пакета документов для подачи в уполномоченный орган, уполномоченное учреждение в целях определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и (или) заключения контракта в рамках Федерального закона № 44-ФЗ; контролируют своевременное проведение процедур закупок услуг организации питания в МОУ.
Подпунктами 4.3.2., 4.3.3., 4.3.4., 4.3.5. пункта 4.3 раздела 4 положения о питании в детских садах установлены следующие полномочия, права и обязанности МОУ:
4.3.2. Осуществляют разработку необходимого пакета документов для подачи в уполномоченный орган, уполномоченное учреждение в целях определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и (или) заключения контракта в рамках Федерального закона № 44-ФЗ.
4.3.3. По итогам проведения процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в течение установленного срока заключают контракт сроком действия-1 календарный год.
4.3.4. Передают исполнителям контрактов в безвозмездное пользование объекты муниципального недвижимого и движимого имущества Волгограда, закрепленные за МОУ на праве оперативного управления, в целях исполнения и на срок исполнения контракта в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», решением Волгоградской городской Думы от 22 апреля 2013 года № 76/2257 «О даче согласия на передачу в безвозмездное пользование объектов муниципального недвижимого и движимого имущества Волгограда лицам, с которыми по результатам конкурса или аукциона заключены муниципальные контракты на оказание услуг по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях Волгограда».
4.3.5. В целях исполнения контракта безвозмездно обеспечивают исполнителей контрактов электроэнергией, холодным и горячим водоснабжением, водоотведением, газоснабжением, отоплением, организуют вывоз отходов.
Пунктом 4.4. раздела 4 положения о питании в детских садах установлены полномочия, права и обязанности исполнителей контракта, которые в частности: обеспечивают надлежащее содержание помещений, оборудования и инвентаря с соблюдением установленных правил и требований пожарной инспекции, техническое обслуживание оборудования и инвентаря (подпункт 4.4.7.).
Заместитель прокурора Волгоградской области обратился в Волгоградский областной суд с уточнённым в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением в защиту интересов неопределённого круга лиц, муниципального образования городской округ город-герой Волгоград к Волгоградской городской Думе о признании недействующими пункта 2.2., пункта 2.4. в части слов «и (или) реконструкция», подпункта 4.1.3. пункта 4.1., подпункта 4.2.3. пункта 4.2., подпунктов 4.3.2., 4.3.3., 4.3.4., 4.3.5., 4.3.6. пункта 4.3., подпунктов 4.4.1., 4.4.6., 4.4.7. пункта 4.4. раздела 4 положения о питании в школах, а также пункта 2.2, пункта 2.3. в части слов «и (или) реконструкция», подпункта 4.1.2. пункта 4.1., подпунктов 4.2.1., 4.2.3. пункта 4.2., подпунктов 4.3.2., 4.3.3., 4.3.4., 4.3.5. пункта 4.3., подпункта 4.4.7. пункта 4.4. раздела 4 положения о питании в детских садах, утверждённых решением Волгоградской городской Думы от 9 ноября 2016 года № 49/1469 (в редакции решения от 25 января 2017 года № 53/1561). Также прокурор просил возложить на административного ответчика обязанность опубликовать в газете «Городские вести. Царицын-Сталинград-Волгоград» решение суда о признании нормативного правового акта недействующим или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
В обоснование заявленных требований прокурор сослался на то, что оспариваемые нормы не соответствуют принципу правовой определённости, противоречат положениям законодательства Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, а также муниципальным правовым актам.
Так, пункт 2.4. положения о питании в школах и пункт 2.3. положения о питании в детских садах, в части слов «и (или) реконструкция» противоречит частям 2, 4, 5 статьи 7 Федерального закона № 224-ФЗ во взаимосвязи с пунктами 1, 2, 4, 9 статьи 3, частями 1, 2 статьи 6, пункта 12 части 1 статьи 7 данного Федерального закона, а также частями 1, 2 статьи 102 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании), пунктом 14 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку имущество, переданное образовательным учреждениям на праве оперативного управления не может быть объектом реконструкции в рамках Закона о муниципально-частном партнёрстве.
Подпункты 4.3.4. и 4.3.6. положения о питании в школах и подпункт 4.3.4. положения о питании в детских садах противоречат части 3 статьи 215 и части 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с положениями частей 1 и 3 статьи 48, частей 1 и 2 статьи 123.21, частей 1, 4, 5 и 6 статьи 123.22, статьи 125, частей 1 и 2 статьи 215 этого же кодекса, а также противоречат пункту 1 части 2 статьи 39 Устава Волгограда, пункту 3.7, подпункту 3.7.3 постановления Волгоградского горсовета народных депутатов от 4 июня 1999 года № 57/657 «О порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью Волгограда» (в редакции решения Волгоградской городской Думы от 7 декабря 2016 года № 51/1498) во взаимосвязи с пунктом 3.8, подпункта 3.8.4 этого же муниципального акта и пунктом 2.4, абзаца «б» подпункта 2.4.3 Положения о порядке предоставления в пользование и изъятия муниципального недвижимого имущества, утверждённого постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 15 декабря 2000 года № 21/297 (в редакции решения Волгоградской городской Думы от 27 ноября 2015 года № 36/1127) и нарушает права муниципальных образовательных учреждений.
При этом прокурор указал, что противоречие оспариваемой нормы состоит в том, что дача предписаний о передаче объектов имущества, закреплённых на праве оперативного управления за муниципальными образовательными учреждениями, выходит за пределы компетенции Волгоградской городской Думы, поскольку управление и распоряжение муниципальной собственностью Волгограда отнесено к компетенции администрации Волгограда.
Кроме того, названные положения не отвечают требованиям ясности и недвусмысленности, поскольку в подпунктах 4.3.4. положения о питании в школах и положения о питании в детских садах не конкретизированы объекты имущества, подлежащие передаче в безвозмездное пользование, а в подпункте 4.3.6 положения о питании в школах не отражено, каким лицам указанное имущество (исполнителю по контракту или иным лицам) должно предоставляться и на каком праве. Не отвечает требованиям ясности и недвусмысленности подпункт 4.3.6. положения о питании в школах применительно к случаям организации питания обучающихся непосредственно силами МОУ, так как механизм её реализации в данной ситуации неясен.
Имеющиеся в пункте 4.3.6. пробелы правового регулирования и правовая неопределённость образуют коррупциогенные факторы, предусмотренные подпунктом «ж» пункта 3, подпунктом «б» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96, а именно неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определённых действий либо одного из элементов такого порядка, а также злоупотребление правом заявителя органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие чёткой регламентации прав организаций.
Кроме того, подпункты 4.3.4. положения о питании в школах и 4.3.4. положения о питании в детских садах противоречат части 1 статьи 37 Закона об образовании во взаимосвязи с пунктами 2 и 15 части 3, пунктом 2 части 6, частью 7 статьи 28 этого же Закона, поскольку положениями Закона об образовании, организация питания обучающихся является исключительной компетенцией образовательной организации, в связи с чем организация питания обучающихся не может являться предметом муниципального контракта на «Оказание услуг по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях Волгограда», как это предусмотрено подпунктом 4.3.4.
При этом подпункт 4.3.4. положения о питании в школах в указанной части вступает в коллизию с подпунктом 4.4.1. этого же положения, поскольку подпункт 4.4.1. раздела 4, адресованного исполнителям контрактов, обязывает их руководствоваться «в своей деятельности по оказанию услуг питания заключенными контрактами, нормативными и техническими документами, требованиями ряда санитарных правил и норм, предъявляемым к предприятиям общественного питания». Тем самым подпунктами 4.3.4. и 4.4.1 положения о питании в школах нарушен конституционный принцип определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы и её согласованности с системой действующего правового регулирования, что образует коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «и» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96.
Подпунктом 4.3.4. положения о питании в детских садах также нарушен конституционный принцип определённости, ясности и недвусмысленности, поскольку в нём не указаны сведения о том, какие конкретно объекты имущества подлежат передаче в безвозмездное пользование. Указанное образует коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «ж» пункта 3, подпунктом «б» пункта 4 вышеназванной Методики.
Подпунктом 4.4.7. положения о питании в школах и подпунктом 4.4.7. положения о питании в детских садах на исполнителей контрактов возложена обязанность обеспечивать надлежащее санитарное содержание помещений, оборудования и инвентаря с соблюдением установленных правил и требований санитарной и пожарной безопасности, техническое обслуживание оборудования и инвентаря. Однако, из текста оспариваемого нормативного акта, в том числе из раздела 4 положения о питании в школах и раздела 4 положения о питании в детских садах не следует, в отношении какого имущества должны исполняться эти обязанности - используемого для приготовления пищи, помещений общего пользования либо иного имущества, в том числе не переданного на каком-либо праве исполнителю контракта. С учётом этого названная норма во взаимосвязи с другими нормами положения о питании в школах и положения о питании в детских садах (в том числе нормами раздела 4) не отвечает конституционным требованиям ясности, определённости и недвусмысленности правового регулирования.
Подпункт 4.3.5. положения о питании в школах и подпункт 4.3.5. положения о питании в детских садах противоречат части 5 статьи 26 Федерального закона от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергносбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 261-ФЗ) во взаимосвязи с положениями части 5 статьи 9 Закона об образовании, положениями статьи 28, абзаца 2 статьи 33, статей 34 и 53, части 1 статьи 86 Бюджетного кодекса РФ, а также подпрограмме «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в муниципальных учреждениях Волгограда на период до 2020 года» муниципальной программы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности Волгограда на период до 2020 года», утверждённой постановлением администрации Волгограда от 5 декабря 2013 года № 2002, целью которой является повышение эффективности использования энергетических ресурсов в муниципальных учреждениях Волгограда, в том числе в сфере образования. К ожидаемым конечным результатам отнесено снижение объёмов электроэнергии, потребляемой муниципальными учреждениями образования.
Правовое регулирование отдельных условий муниципального контракта «на оказание услуг по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях Волгограда», имеющееся в подпунктах 4.3.4., 4.3.5., 4.4.6., 4.4.7. положения о питании в школах не отвечает приведённым выше целям достижения максимально возможных энергосбережения, энергетической эффективности, а также снижения затрат заказчика.
Подпункт 4.4.6. положения о питании в школах, устанавливающий обязанность исполнителей контрактов принимать меры по контролю и экономии потребления энергетических ресурсов, не допускать случаев их необоснованного расходования для приготовления и отпуска пищи, имеет абстрактный характер, ввиду отсутствия в оспариваемом нормативном акте механизма контроля за её исполнением. В том числе за соблюдением условий контрактов и мероприятий, направленных на обеспечение исполнителями контрактов режима экономии коммунальных ресурсов, таких, как наличие приборов учёта.
Указанная правовая неопределённость в подпунктах 4.3.4., 4.3.5., 4.4.6., 4.4.7. положения о питании в школах свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «ж» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Перечисленные пробелы правового регулирования также создают условия для непрогнозируемого расходования бюджетных средств на оплату коммунальных платежей после заключения муниципальных контрактов в условиях дефицита городского бюджета - решением Волгоградской городской Думы от 23 декабря 2016 года № 52/1511 «О бюджете Волгограда на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов» дефицит бюджета г.Волгограда на 2017 год определён в размере 180 млн. рублей, что составляет 2, 1% от объёма доходов бюджета города.
Возложение расходов по оплате коммунальных услуг, потреблённых исполнителями контрактов, на финансируемые из местного бюджета образовательные учреждения при отсутствии в оспариваемом нормативном акте механизма контроля за объёмами потребляемых энергоресурсов создаёт условия для превышения плановых показателей бюджетного финансирования, предусмотренного на цели оплаты за коммунальные услуги муниципальным образовательным учреждениям и противоречит принципам бюджетного законодательства.
Пункт 2.2. положения о питании в школах во взаимосвязи с положениями подпунктов 4.1.3., 4.2.3., 4.3.2., 4.3.3., 4.3.4., 4.3.5., 4.3.6. раздела 4 этого же положения и пункт 2.2. положения о питании в детских садах во взаимосвязи с положениями подпунктов 4.1.2., 4.2.1., 4.2.3., 4.3.2., 4.3.3., 4.3.4., 4.3.5. раздела 4 положения о питании в детских садах не отвечает конституционным требованиям ясности, определённости и недвусмысленности правовой нормы, поскольку неясен механизм выполнения перечисленных в названных подпунктах обязанностей в случае организации питания собственными силами МОУ. Указание в оспариваемых нормах на «своевременность» исполнения определённых обязанностей, возложенных на департамент по образованию администрации Волгограда и территориальные управления департамента по образованию администрации Волгограда, без установления определённых календарных дат, влечёт неопределённость нормы.
В ходе судебного заседания прокурор уточнённые заявленные требования поддержал.
Представитель административного ответчика Волгоградской городской Думы Чистякова С.Е. исковые требования не признала. Указала, что оспариваемое решение принято в пределах компетенции Волгоградской городской Думы и в соответствии с действующим законодательством. Поддержала доводы, изложенные в письменных возражениях на административное исковое заявление и дополнениях к возражению.
Представитель заинтересованного лица - администрации Волгограда Зацепина Л.А. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований ввиду их необоснованности, и пояснила суду, что пункты 2.4. положения о питании в школах и 2.3. положения о питании в детских садах в части слов «и (или) реконструкция» не противоречат действующему законодательству, поскольку в данных нормах речь идёт не об объектах образования, переданных образовательным учреждениям на праве оперативного управления, а об объектах недвижимости, находящихся в казне муниципального образования Волгограда, свободных от прав третьих лиц, которые для целей обеспечения организации питания могут быть реконструированы и в дальнейшем переданы образовательным учреждениям.
Представители заинтересованных лиц администрации Волгограда, департамента по образованию администрации Волгограда, департамента муниципального имущества администрации Волгограда возражали против удовлетворения требований, ссылаясь на отсутствие противоречия оспариваемого решения федеральному законодательству.
Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы административного дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктом «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с положениями пункта 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья.
При этом согласно части 2 статьи 18 указанного Федерального закона, финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).
Статьёй 34 Федерального закона № 131-ФЗ определено, что структуру органов местного самоуправления составляет представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Уставом города-героя Волгограда установлено, что к вопросам местного значения городского округа город Волгоград относятся, в частности, организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время (п.п.13 п.1 ст.5).
В соответствии со статьёй 22 вышеназванного Устава, Волгоградская городская Дума является представительным органом местного самоуправления Волгограда.
Правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, правовое положение участников отношений в сфере образования регламентируются Законом об образовании, который вступил в силу, за исключением отдельных его положений, с 01 сентября 2013 года.
Пунктами 1, 2, 3 части 1 статьи 9 Закона об образовании установлено, что организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), а также создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях отнесено к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования.
Таким образом, вопросы организации питания в муниципальных образовательных учреждениях, учредителями которых являются органы местного самоуправления, относятся к вопросам местного значения.
В данном случае оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом местного самоуправления в пределах его компетенции, в установленной форме, подписан главой Волгограда, официально опубликован для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспаривается.
В соответствии с подпунктом 15 пункта 3 и пунктом 6 статьи 28 Закона об образовании к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относится в числе прочего создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организация питания обучающихся. Образовательная организация обязана создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за ними, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся.
Организации, осуществляющие образовательную деятельность, при реализации образовательных программ создают условия для охраны здоровья обучающихся (статья 41 Закона об образовании). При этом согласно пункту 1 статьи 41 охрана здоровья обучающихся включает в себя, в том числе, организацию питания обучающихся.
Прямой нормой статьи 37 Закона об образовании определено, что организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность.
В соответствии с частью 1 статьи 64 данного Закона дошкольное образование направлено на формирование общей культуры, развитие физических, интеллектуальных, нравственных, эстетических и личностных качеств, формирование предпосылок учебной деятельности, сохранение и укрепление здоровья детей дошкольного возраста.
В силу части 1 статьи 65 Закона об образовании дошкольные образовательные организации осуществляют присмотр и уход за детьми, под которым следует понимать комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня (пункт 34 статьи 2 Закона).
Таким образом, к компетенции образовательной организации в образовательной сфере в соответствии с Законом об образовании относится, в том числе, создание необходимых условий для организации питания обучающихся и воспитанников. На федеральном уровне законодателем не установлен правовой режим указанной компетенции.
Представительный орган муниципального образования Волгограда - Волгоградская городская Дума в рамках предоставленных ей полномочий, 9 ноября 2016 года приняла решение № 49/1469 «Об утверждении положений об организации питания в муниципальных образовательных учреждениях Волгограда», которым утверждены положение о питании в школах и положение о питании в детских садах (в редакции решения Волгоградской городской Думы от 25 января 2017 года № 53/1561).
Разрешая вопрос о законности пункта 2.4. положения о питании в школах и пункта 2.3 положения о питании в детских садах, которыми предусмотрено, что в случае, если для целей обеспечения организации питания требуется строительство и (или) реконструкция объекта недвижимости, по решению главы Волгограда уполномоченным органом местного самоуправления Волгограда осуществляются подготовка проекта муниципально-частного партнёрства и его последующая реализация в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ, суд не находит противоречий оспариваемых нормоположений федеральному законодательству.
В Федеральном законе № 224-ФЗ предусматриваются особенности правового режима для объектов, которые могут быть объектами соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, особенности, характерные для порядка заключения и порядка прекращения соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, гарантии прав и законных интересов частного партнера и др.
Пунктами 1, 2, 4 и 9 статьи 3 вышеназванного Закона для целей настоящего Федерального закона в числе прочих введён ряд основных понятий. В качестве государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства определено юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. Проектом государственно-частного партнерства, проектом муниципально-частного партнерства определён проект, планируемый для реализации совместно публичным партнером и частным партнером на принципах государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства. При этом публичным партнёром признаётся Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный им орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает глава муниципального образования или иной уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. В качестве эксплуатации объекта соглашения рассматривается использование объекта соглашения в целях осуществления деятельности, предусмотренной таким соглашением, по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг в порядке и на условиях, которые определены соглашением.
Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона № 224-ФЗ при принятии решения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства уполномоченными в соответствии с настоящим Федеральным законом на принятие такого решения органом государственной власти, органом местного самоуправления определяются форма государственно-частного партнерства, форма муниципально-частного партнерства посредством включения в соглашение предусмотренных настоящей статьей обязательных элементов соглашения и определения последовательности их реализации.
В статье 7 названного Федерального закона установлен перечень объектов, которые могут быть объектами соглашения при государственно-частном (муниципально-частном) партнёрстве.
Частями 2, 4 и 5 статьи 7 этого же Закона установлены ограничения в отношении объекта соглашения, направленные, прежде всего, на защиту интересов частного партнера.
Так, согласно части 2 статьи 7 объектом соглашения из перечня, закрепленного в части 1 статьи 7, может быть только имущество, в отношении которого законодательством Российской Федерации не установлены принадлежность исключительно к государственной, муниципальной собственности или запрет на отчуждение в частную собственность либо на нахождение в частной собственности. В соответствии с частью 4 статьи 7 объект соглашения, подлежащий реконструкции, должен находиться в собственности публичного партнера на момент заключения соглашения. Указанный объект на момент его передачи частному партнеру должен быть свободным от прав третьих лиц. Согласно части 5 статьи 7 не допускается передача частному партнеру объекта соглашения (входящего в его состав имущества), который на момент заключения соглашения принадлежит государственному или муниципальному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения либо государственному или муниципальному бюджетному учреждению на праве оперативного управления.
Из содержания оспариваемых пунктов не следует, что объектом соглашения о муниципально-частном партнёрстве выступает «имущество, находящееся в оперативном управлении муниципальных образовательных организаций», как на то указывает прокурор в административном исковом заявлении и в ходе судебного заседания.
Анализируя пункт 2.4. положения о питании в школах и 2.3. положения о питании в детских садах, оспариваемые прокурором и сопоставляя их с Федеральным законом 224-ФЗ, суд, прежде всего, отмечает, что федеральный законодатель допускает заключение муниципально-частного соглашения в отношении объектов, перечисленных в указанном Законе, при соблюдении установленных в нём ограничений.
В оспариваемых пунктах речь идёт об «объекте недвижимости», а именно, в случае, если для целей организации питания требуется строительство и (или) реконструкция объекта недвижимости по решению главы Волгограда уполномоченным органом местного самоуправления Волгограда осуществляется подготовка проекта муниципально-частного партнёрства и его последующая реализация в соответствии с Федеральным законом 224-ФЗ, то есть при применении данных пунктов объектом соглашения при реконструкции будет являться объект недвижимости, исключительно подпадающий под действие Федерального закона № 224-ФЗ (поскольку это прямо предусмотрено в оспариваемых пунктах).
Таким образом, суд не находит оснований для удовлетворения требований прокурора в данной части административного искового заявления, поскольку не усматривает противоречие оспариваемых пунктов 2.4. положения о питании в школах и 2.3. положения о питании в детских садах нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Доводы прокурора о том, что положения подпункта 4.3.4., 4.3.6. положения о питании в школах и подпункт 4.3.4. положения о питании в детских садах противоречат нормам федерального законодательства и муниципальным нормативным правовым актам, приняты органом местного самоуправления при отсутствии полномочий, образуют коррупциогенный фактор, суд находит несостоятельными, исходя из следующего.
Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением, государственным, муниципальным унитарными предприятиями, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации по согласованию с Администрацией Президента Российской Федерации, либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 2.1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона (далее - контракт) регулируются положениями Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (пункт 3 часть 1 статьи 1) (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ).
В силу пункта 2 части 3.2 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон № 135-ФЗ) заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования в отношении государственного или муниципального имущества государственных или муниципальных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, осуществляется без проведения конкурсов или аукционов в случае заключения этих договоров с организациями общественного питания для создания необходимых условий для организации питания обучающихся и работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
Сравнительный анализ оспариваемых положений в указанной части в системной взаимосвязи с приведёнными федеральными нормами свидетельствует о том, что федеральный законодатель не запрещает передавать в безвозмездное пользование названное имущество в случае заключения договора безвозмездного пользования с организациями общественного питания для создания необходимых условий для организации питания обучающихся и работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
Пунктом 3 статьи 212 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом.
Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом (статья 209 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В соответствии с частями 1, 2 статьи 51 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
Пунктом 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.
В соответствии с подпунктом «в» пункта 2.1. «Положения о порядке предоставления в пользование и изъятия муниципального недвижимого имущества», утверждённого постановлением Волгоградского городского совета народных депутатов от 15 декабря 2000 года № 21/297, объекты муниципального недвижимого имущества могут быть переданы в безвозмездное пользование юридическим лицам и гражданам (физическим лицам).
Согласно пункту 2.4. данного Положения, основанием для передачи объекта недвижимого имущества и (или) его части в соответствии с пунктами 2.1 и 2.2 настоящего Положения является решение Волгоградской городской Думы.
Кроме того, получение согласия Волгоградской городской Думы на заключение договоров безвозмездного пользования предусмотрено также пунктом 3.7.3 постановления Волгоградского горсовета народных депутатов от 4 июня 1999 года № 57/657 «О порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью Волгограда».
Согласие на передачу муниципальными образовательными учреждениями Волгограда по договорам безвозмездного пользования объектов муниципального недвижимого и движимого имущества Волгограда лицам, с которыми по результатам конкурса или аукциона заключены муниципальные контракты на оказание услуг питания в муниципальных образовательных учреждениях Волгограда, на срок, не превышающий срок исполнения указанных муниципальных контрактов, дано решением Волгоградской городской Думы от 22 апреля 2013 года № 76/2257.
Поскольку оспариваемое решение является муниципальным правовым актом, изданным в пределах компетенции представительного органа, закрепление в нём механизмов передачи имущества учреждений в пользование третьим лицам не противоречит требованиям действующего законодательства, суд приходит к выводу о том, что Волгоградская городская Дума в данном случае действовала в рамках имеющейся компетенции.
Кроме того, суд отмечает, что оспариваемые нормы не устанавливают безусловной обязанности для МОУ передавать исполнителям контрактов в безвозмездное пользование имущество, поскольку действие оспариваемых подпунктов распространяется на МОУ лишь в том случае, если образовательное учреждение определит способ организации питания обучающихся и воспитанников путём заключения контракта в соответствии с требованиями Федерального закона № 44-ФЗ. При этом право выбора в определении способа организации питания: путём заключения контракта или самостоятельно, предоставлено МОУ, что следует из положения пункта 2.2. положения о питании в школах и пункта 2.2. положения о питании в детских садах.
При этом передача имущества в безвозмездное пользование исполнителям контрактов не предусматривает изъятие данного имущества из оперативного управления муниципального образовательного учреждения.
Данный вывод подтверждается позицией, изложенной в пункте 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации», согласно которому суду следует учитывать, что в случаях, когда распоряжение соответствующим имуществом путем его передачи в арендное пользование осуществляется в целях обеспечения более эффективной организации основной деятельности учреждения, для которой оно создано (в частности, обслуживания его работников и (или) посетителей), рационального использования такого имущества, указанное распоряжение может быть осуществлено учреждением с согласия собственника.
При этом передача имущества в аренду с установленными ограничениями не может повлечь за собой квалификацию этого имущества как излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению.
При таких обстоятельствах доводы прокурора о том, что Волгоградская городская Дума, в подпунктах 4.3.4. распорядилась имуществом, находящемся в оперативном управлении муниципальных образовательных учреждений и превысила свои полномочия, допустив вторжение в компетенцию администрации Волгограда, нарушив права муниципальных образовательных учреждений, являются несостоятельными, поскольку в данном случае Волгоградская городская Дума не распоряжается имуществом по своему усмотрению, а лишь устанавливает направление этих действий, как это предусмотрено Федеральным законом № 135-ФЗ, в случае выбора образовательным учреждением способа организации питания путём заключения муниципального контракта.
Отсутствие в оспариваемых положениях пунктов 4.3.4. перечня объектов имущества, подлежащего передаче в безвозмездное пользование о неопределенности оспариваемой нормы не свидетельствует. Из системного толкования оспариваемых в данной части положений во взаимосвязи с положениями всего оспариваемого решения можно сделать вывод о том, что устанавливая для МОУ обязанность по передаче имущества исполнителям контрактов, представительный орган муниципального образования Волгограда подразумевал не любое имущество, а конкретное, специфичное имущество, предназначенное для конкретного рода деятельности - для организации питания, что по смыслу федерального законодательства (статьи 17.1 Федерального закона № 135-ФЗ) не противоречит. Перечень передаваемого имущества устанавливается в индивидуальном порядке в соответствии с положениями норм, регулирующих данный вид деятельности.
Доводы прокурора о противоречии подпунктов 4.3.4. положения о питании в школах 4.3.4. положения о питании в детских садах Закону об образовании в той части, что организация питания обучающихся является исключительной компетенцией образовательной организации, в связи с чем она не может являться предметом муниципального контракта на «оказание услуг по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях Волгограда», являются несостоятельными.
Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ регулируются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
Согласно части 3 статьи 2 вышеназванного Закона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 приведенного Федерального закона. Данные правовые акты должны соответствовать нормативным правовым актам, указанным в частях 1 и 2 настоящей статьи.
Согласно пункту 5 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ, при соблюдении определённых условий, допускается закупка товара, работы или услуги у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на сумму, не превышающую четырёхсот тысяч рублей. Среди заказчиков, которые могут осуществлять закупки согласно указанной норме, упомянута государственная (муниципальная) образовательная организация.
Из писем Минэкономразвития России от ... года № <...> и от ... года № <...> следует, что любые заказчики могут также осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с нормами, предусмотренными пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ. Таким образом, учреждения, указанные в пункте 5 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, вправе осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктами 4 и 5 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ в соответствии с требованиями указанного закона.
В соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ Правительством Российской Федерации 4 февраля 2015 года принято Постановление № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям».
В приложении № 2 к вышеназванному Постановлению содержится закрытый перечень случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, в числе которых значится оказание услуг общественного питания и (или) поставки пищевых продуктов, закупаемых для организаций, осуществляющих образовательную деятельность, медицинских организаций, организаций социального обслуживания, организаций отдыха детей и их оздоровления в случае, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает <.......> рублей (пункт 6).
Таким образом, вышеприведёнными нормами Закона и нормативными правовыми актами установлена возможность передачи хозяйственных функций образовательных учреждений по организации питания внешним исполнителям на основании муниципального контракта.
При таких обстоятельствах названные подпункты 4.3.4. и 4.4.1. положения о питании в школах не содержат коллизии, каждое из них выполняет свои функции, а их содержание адекватно требованию системности законодательства.
Не свидетельствует о неясности положение подпункта 4.3.6 положения о питании в школах в части отсутствия указания на то, каким лицам предоставляется имущество, поскольку совокупность анализа положений указанной нормы во взаимосвязи с нормами пункта 2.2. в целом, пункта 1.2. и подпункта 4.3.4. названного положения позволяет сделать вывод о том, что указанное в подпункте 4.3.6. имущество предоставляется лицам, непосредственно осуществляющим приготовление и реализацию кулинарной продукции, а именно, исполнителям контракта в случае выбора образовательным учреждением способа организации питания путём заключения контракта; персоналу образовательных учреждений (поварам и др.), в должностные обязанности которых входит указанный вид деятельности - при выборе образовательным учреждением способа организации питания самостоятельно.
Доводы заявления прокурора в той части, что отсутствие перечня лиц, которым предоставляются помещения и оборудование для приготовления кулинарной продукции, влечёт неопределённость нормы и позволяет правоприменителю предоставлять имущество всем без исключения лицам, изъявившим желание воспользоваться указанным имуществом, являются несостоятельными, в силу следующего.
Как указано выше, в силу пункта 1 статьи 37 Закона об образовании обязанность по организации питания обучающихся и воспитанников возложена на образовательную организацию. Причем законодательство не содержит четких требований об обязательности использования определенных форм организации питания. Поэтому образовательные организации выбирают их самостоятельно.
На основании Письма Минобрнауки России от ... года № <...> организация питания детей в школе должна соответствовать требованиям СанПиН 2.4.5.2409-08.
Из содержания пунктов 1.5 и 2.1. приведенных правил следует, что в организациях общественного питания образовательных учреждений юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями может осуществляться приготовление блюд, их хранение и реализация. Использование их в иных целях не допускается (пункт 1.5). Питание обучающихся в образовательных учреждениях обеспечивают организации общественного питания, которые осуществляют деятельность по производству кулинарной продукции, мучных кондитерских и булочных изделий и их реализации (пункт 2.1).
В соответствии с пунктом 2.2. названных правил, организациями общественного питания образовательных учреждений для обслуживания обучающихся могут быть: - базовые организации школьного питания (комбинаты школьного питания, школьно-базовые столовые и т.п.), которые осуществляют закупки продовольственного сырья, производство кулинарной продукции, снабжение ими столовых общеобразовательных учреждений; - доготовочные организации общественного питания, на которых осуществляется приготовление блюд и кулинарных изделий из полуфабрикатов и их реализация; - столовые образовательных учреждений, работающие на продовольственном сырье или на полуфабрикатах, которые производят и (или) реализуют блюда в соответствии с разнообразным по дням недели меню; - буфеты-раздаточные, осуществляющие реализацию готовых блюд, кулинарных, мучных кондитерских и булочных изделий.
Организация питания в школах должна соответствовать также ряду других нормативных документов, в том числе Санитарным правилам 2.3.6.1079-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них продовольственного сырья и пищевых продуктов».
Пунктом 1.2. СП 2.3.6.1079-01 установлено, что настоящие санитарные правила являются обязательными для исполнения всеми гражданами, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, деятельность которых связана с организацией питания населения, в том числе в период проведения массовых общественных мероприятий (ярмарок, спортивных соревнований, олимпиад, универсиад, культурно-развлекательных, слетов и других аналогичных общественных мероприятий).
Из пункта 1.3. СП 2.3.6.1079-01 следует, что настоящие правила являются основой для разработки санитарных норм и правил для организаций общественного питания, обеспечивающих организацию питания различных групп населения (детские, подростковые, лечебно-оздоровительные учреждения, питание на транспорте и др.).
Пунктом 2.5 СП 2.3.6.1079-01 предусмотрено, что в производственных и складских помещениях не должны находиться посторонние лица.
Системный анализ положений Закона об образовании и названных выше нормативных документов свидетельствует о том, что указанные в подпункте 4.3.6. помещения и оборудование для приготовления и реализации кулинарной продукции предоставляется лицам, непосредственно осуществляющим приготовление и реализацию кулинарной продукции. Иные лица под действие названной нормы не подпадают.
Поскольку оспариваемое решение регулирует правоотношения в области организации питания в муниципальных образовательных учреждениях Волгограда, помещения для приёма пищи предоставляются для лиц, имеющих отношение к образовательному процессу. Исчерпывающий перечень названных лиц определить невозможно, но общий посыл представляется именно таким.
Механизм предоставления помещений и оборудования для приготовления кулинарной продукции сотрудникам образовательного учреждения, осуществляющим приготовление кулинарной продукции, при выборе образовательным учреждением способа организации питания непосредственно силами МОУ, в нормативном правовом акте не закреплен, поскольку данные вопросы регулируются положениями Трудового законодательства, санитарными правилами и нормами и для их соблюдения не требуется дополнительное воспроизведение норм в муниципальном акте.
Отсутствие в подпункте 4.3.6. положения о питании в школах условия о том, на каком праве предоставляются помещения и оборудование, также не свидетельствует о неясности этой нормы, поскольку анализ положений оспариваемой нормы в совокупности с нормами подпункта 4.3.4. положения о питании в школах в их системном единстве позволяет сделать вывод о том, что в случае определения образовательным учреждением способа организации питания путём заключения контракта в соответствии с требованиями Федерального закона № 44-ФЗ, исполнителям контракта помещения и оборудование предоставляются безвозмездно.
Поскольку между администрацией образовательного учреждения и лицами, состоящими в штате образовательного учреждения, осуществляющими приготовление пищи, отношения урегулированы Трудовым законодательством, указанные лица права на имущество образовательного учреждения не имеют, следовательно, при выборе образовательным учреждением способа организации питания собственными силами, указанным лицам для исполнения трудовых обязанностей это имущество предоставляется также безвозмездно.
Доводы прокурора о том, что при принятии подпункта 4.3.6. Волгоградская городская Дума распорядилась имуществом, тем самым превысила свои полномочия, являются несостоятельными, поскольку, представительный орган местного самоуправления оспариваемым решением, как в целом, так и в частности подпунктом 4.3.6., установил такой порядок организации питания в муниципальных образовательных учреждениях, при котором в пределах своих полномочий возложил на МОУ обязанность по предоставлению имущества в конкретных правоотношениях (организация питания в муниципальных образовательных учреждениях Волгограда).
Кроме того, установленная в подпункте 4.3.6. обязанность МОУ о предоставлении имущества, право оперативного управления имуществом у образовательного учреждения не прекращает и фактически направлено на реализацию определённого федеральным законодателем условия организации питания в образовательных учреждениях.
На основании вышеизложенного суд приходит к выводу о том, что положения подпунктов 4.3.4, 4.3.6., 4.4.1 положения о питании в школах и подпункта 4.3.4 положения о питании в детских садах приняты Волгоградской городской Думой в пределах своей компетенции, федеральному законодательству или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречат, права муниципальных образовательных учреждений не нарушают, коррупциогенных факторов не содержат.
Пунктом 4.4. раздела 4 положения о питании в школах и пунктом 4.4. раздела 4 положения о питании в детских садах установлены полномочия, права и обязанности исполнителей контрактов - организаций общественного питания.
Подпунктами 4.4.7. названных положений установлено, что исполнители контрактов обеспечивают надлежащее содержание помещений, оборудования и инвентаря с соблюдением установленных правил и требований пожарной инспекции, техническое обслуживание оборудования и инвентаря.
Доводы прокурора о неопределённости и неясности данного положения вследствие отсутствия указания на то, в отношении какого имущества должны исполняться эти обязанности - используемого для приготовления пищи, помещений общего пользования либо иного имущества, в том числе не переданного на каком-либо праве исполнителю, суд считает несостоятельными, поскольку из анализа в совокупности положений подпунктов 4.4.7. и подпунктов 4.3.4. положения о питании в школах и положения о питании в детских садах следует, что понятием «помещений, оборудования и инвентаря» охватывается имущество, переданное образовательными учреждениями исполнителям контрактов в целях исполнения контрактов для организации питания обучающихся и воспитанников. Помещения, не переданные на каком-либо праве исполнителям контрактов, под действие данной нормы не подпадают.
Утверждения прокурора о противоречии подпунктов 4.3.4., 4.3.5, 4.4.6., 4.4.7. положения о питании в школах и подпункта 4.3.5. положения о питании в детских садах нормам федерального законодательства, в той части, что имеющееся в них правовое регулирование не отвечает целям достижения максимально возможных энергосбережения, энергетической эффективности, снижения затрат заказчика, суд находит необоснованными.
В соответствии со статьёй 1 Федерального закона № 261-ФЗ предметом его регулирования являются отношения, возникающие в процессе деятельности в области энергосбережения, в целях создания экономических и организационных условий для эффективного использования энергетических ресурсов.
Понятие энергетической эффективности определено в пункте 4 статьи 2 данного Закона как характеристики, отражающие отношение полезного эффекта от использования энергетических ресурсов к затратам энергетических ресурсов, произведенным в целях получения такого эффекта, применительно к продукции, технологическому процессу, юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю.
Правовые основы стимулирования мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности для муниципальных учреждений, указанные в Федеральном законе № 261-ФЗ, заключаются в следующем.
Согласно части 2 статьи 24 названного Закона, мерой обеспечения энергосбережения и повышения энергетической эффективности государственными (муниципальными) учреждениями определено сокращение расходов государственного (муниципального) учреждения, достигнутого им в результате уменьшения объёма фактически потреблённых им ресурсов при планировании указанных бюджетных ассигнований.
В том числе регламентировано использование в порядке части 3 статьи 24 Федерального закона № 261-ФЗ экономии средств, достигнутой за счёт мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности для обеспечения выполнения функций соответствующим учреждением, в том числе на увеличение годового фонда оплаты труда.
Таким образом, ссылку административного истца на противоречие подпункта 4.3.5. положения о питании в школах и 4.3.5. положения о питании в детских садах Федеральному закону № 261-ФЗ суд считает несостоятельной, поскольку указанный закон имеет в качестве предмета регулирования иные правоотношения, а предусмотренные названным Законом мероприятия по энергосбережению и энергоэффективности, заключаются не в установлении возмездности или безвозмездности обеспечения исполнителей контракта коммунальными услугами, а в выполнении целого комплекса мероприятий, направленных на энергосбережение.
Финансовое обеспечение выполнения бюджетными учреждениями государственного (муниципального) задания по оказанию государственных услуг (выполнению работ) осуществляется путем предоставления субсидии из бюджета. Ее объем рассчитывается исходя из нормативных затрат на оказание государственных услуг.
Согласно статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся к бюджетным ассигнованиям.
В силу статьи 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.
В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственным (муниципальным) заданием признается документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).
Пунктом 1 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что государственное (муниципальное) задание должно содержать: показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.
Показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением (пункт 2 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств (абзац 2 пункта 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Согласно части 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг.
Согласно статьи 9.2. Федерального закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» на учредителя муниципального бюджетного учреждения возложена обязанность формировать и утверждать муниципальные задания для него в соответствии с основными видами деятельности, а само финансовое обеспечение выполнения данного задания осуществляется в виде субсидий из муниципального бюджета с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением случаев, когда недвижимое имущество сдано в аренду с согласия учредителя). Предусмотрено, что порядок формирования муниципального задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания в отношении муниципальных бюджетных учреждений определяется местной администрацией.
Постановлением администрации Волгограда от 19 августа 2011 года № 2295 «Об утверждении положений об осуществлении администрацией Волгограда и отраслевыми (функциональными) структурными подразделениями администрации Волгограда функций и полномочий учредителя муниципального бюджетного, автономного и казённого образовательных учреждений Волгограда» утверждено Положение об осуществлении администрацией Волгограда и отраслевыми (функциональными) структурными подразделениями администрации Волгограда функций и полномочий учредителя муниципального бюджетного образовательного учреждения Волгограда.
Названное Положение определяет порядок осуществления администрацией Волгограда и отраслевыми (функциональными) структурными подразделениями администрации Волгограда функций и полномочий учредителя муниципального бюджетного образовательного учреждения Волгограда и распространяет своё действие на муниципальные бюджетные образовательные учреждения Волгограда, находящиеся в ведении департамента по образованию администрации Волгограда и территориальных управлений департамента по образованию администрации Волгограда.
В силу пунктов 4.1. - 4.3. Положения территориальное управление в установленном порядке осуществляет следующие функции и полномочия учредителя муниципальных бюджетных образовательных учреждений Волгограда: формирует и утверждает муниципальное задание в соответствии с предусмотренными уставом подведомственного территориальному управлению муниципального бюджетного образовательного учреждения Волгограда основными видами деятельности. Предоставляет из бюджета Волгограда субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием муниципальных услуг (выполнения работ) в соответствии с муниципальным заданием, и субсидии на иные цели муниципальным бюджетным образовательным учреждениям Волгограда, подведомственным территориальному управлению.
Постановлением администрации Волгограда от 17 июля 2015 года № 997 утверждён «Порядок определения объёма финансового обеспечения выполнения муниципального задания муниципальными учреждениями Волгограда».
В соответствии с пунктом 5 названного Порядка базовый норматив затрат состоит, в том числе, из базового норматива затрат на общехозяйственные нужды на оказание муниципальной услуги.
Пунктом 7 Порядка установлено, что в базовый норматив затрат на общехозяйственные нужды на оказание муниципальной услуги включаются: затраты на коммунальные услуги (в отношении имущества, необходимого для выполнения муниципального задания); затраты на содержание объектов недвижимого имущества, необходимого для выполнения муниципального задания (в том числе затраты на арендные платежи).
В силу пункта 14 Порядка значение базового норматива затрат с указанием наименования и уникального номера реестровой записи муниципальной услуги из базового (отраслевого) перечня государственных и муниципальных услуг и работ, утверждается в постановлении (при необходимости уточняется при формировании обоснований бюджетных ассигнований бюджета Волгограда на очередной финансовый год и плановый период) общей суммой, в том числе, в разрезе: суммы затрат на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда работников, непосредственно связанных с оказанием муниципальной услуги; суммы затрат на коммунальные услуги и на содержание объектов недвижимого имущества, необходимого для выполнения муниципального задания (в том числе затраты на арендные платежи).
В соответствие с пунктом 16 Порядка в нормативные затраты на выполнение работы включаются, в том числе, затраты на оплату коммунальных услуг (в отношении имущества, необходимого для выполнения муниципального задания).
Исходя из вышеприведённых нормоположений следует, что расходы на коммунальные услуги муниципальных бюджетных образовательных учреждений Волгограда закладываются в финансирование на выполнение муниципального задания.
Системный анализ положений статьи 37 Закона об образовании, вышеназванных нормативных правовых актов и оспариваемого решения Волгоградской городской Думы в целом и, в частности, подпунктов 4.3.5., свидетельствует о том, что исполнители контрактов осуществляют вспомогательные функции при реализации образовательных программ, поскольку выполнение указанными лицами установленных контрактом функций связано с созданием условий для организации питания обучающихся и воспитанников, что является неотъемлемой частью образовательного процесса.
В связи с этим обеспечение исполнителей контракта коммунальными услугами безвозмездно, связано с целью образовательного процесса, что не противоречит специальной правоспособности образовательной организации, а, напротив, является соблюдением правоспособности, не нарушает запрет, которого не существует в правовом регулировании рассматриваемых отношений.
Доводы прокурора о том, что пробелы правового регулирования в указанных нормах создают условия для непрогнозируемого расходования бюджетных средств на оплату коммунальных платежей после заключения муниципальных контрактов и превышения плановых показателей бюджетного финансирования, предусмотренного на цели оплаты за коммунальные услуги муниципальным образовательным учреждениям, суд считает несостоятельными, поскольку они основаны на предположениях. Прокурором не приведено каких-либо данных о ситуации непрогнозируемого расходования исполнителями контрактов бюджетных средств на оплату коммунальных платежей в образовательных учреждениях.
Также не могут быть признаны состоятельными доводы прокурора относительно несоответствия федеральному законодательству положения подпункта 4.4.6. положения о питании в школах, согласно которому исполнители контрактов принимают меры по контролю и экономии потребления энергетических ресурсов, не допускают случаев их необоснованного расходования для приготовления и отпуска пищи.
При анализе указанной нормы следует отметить, что содержащаяся в ней норма права как общее предписание не наделяет исполнителей контракта - участников организации питания в муниципальных образовательных учреждениях Волгограда как участников данных правоотношений правами и обязанностями, а выступает в качестве одной из общих предпосылок экономии потребления энергетических ресурсов при приготовлении и отпуску пищи.
Кроме того, как следует из раздела 5 положения о питании в школах, обязанность контролировать организацию питанию в муниципальных образовательных учреждениях возложена на департамент по образованию администрации Волгограда, территориальные управления департамента по образованию администрации Волгограда и муниципальные образовательные учреждения Волгограда.
Доводы административного истца о том, что пункт 2.2. положения о питании в школах во взаимосвязи с подпунктами 4.1.3., 4.2.3., 4.3.2., 4.3.3., 4.3.4., 4.3.5., 4.3.6. раздела 4 этого же положения и пункт 2.2. положения о питании в детских садах во взаимосвязи с подпунктами 4.1.2., 4.2.1., 4.2.3., 4.3.2., 4.3.3., 4.3.4., 4.3.5. раздела 4 этого же положения не отвечают конституционным требованиям ясности, определённости и недвусмысленности правовой нормы, ввиду отсутствия механизма перечисленных в них обязанностей в случае организации питания собственными силами МОУ, суд находит несостоятельными, исходя из следующего.
Согласно части 1 статьи 27 Закона об образовании образовательные организации самостоятельны в формировании своей структуры, если иное не установлено федеральными законами.
В силу статьи 28 Закона образовательная организация обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации (часть 1).
Образовательные организации свободны в определении содержания образования, выборе учебно-методического обеспечения, образовательных технологий по реализуемым ими образовательным программам (часть 2).
Согласно части 3 данной статьи, к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности в том числе относятся: 4) установление штатного расписания, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации; 5) прием на работу работников, заключение с ними и расторжение трудовых договоров, если иное не установлено настоящим Федеральным законом, распределение должностных обязанностей, создание условий и организация дополнительного профессионального образования работников; 15) создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации.
Для совершенствования организации питания обучающихся и воспитанников образовательных учреждений Министерством здравоохранения и социального развития Российской федерации и Министерством образования и науки Российской Федерации разработаны методические рекомендации № 213н, № 178 от 11 марта 2012 года (далее - Методические рекомендации).
В соответствии с вышеназванными Методическими рекомендациями при организации питания организации, осуществляющие образовательную деятельность, обязаны соблюдать требования, установленные рядом нормативных актов, перечень которых приведен в данных Методических рекомендациях.
В соответствии с пунктом 17 Методических рекомендаций организация питания в образовательных учреждениях может осуществляться с помощью индустриальных способов производства питания и производства кулинарной продукции непосредственно на пищеблоках образовательных учреждений в соответствии с санитарно-эпидемиологическими требованиями.
Согласно пункту 18 Методических рекомендаций индустриальными способами производства питания для образовательных учреждений рекомендуется обеспечивать промышленное производство полуфабрикатов и готовых блюд с пролонгированными (увеличенными) сроками годности на пищевых производственных комплексах с использованием современных технологий, обеспечивающих крупносерийное производство наборов (рационов) питания, с последующей их выдачей доготовочными и раздаточными столовыми образовательных учреждений.
В силу пункта 19 Методических рекомендаций в целях обеспечения системы организации питания в образовательных учреждениях рекомендуется предусматривать обучение работников пищеблоков у поставщиков технологического оборудования, а также на курсах повышения квалификации (с выдачей удостоверения государственного образца).
Системный анализ вышеприведённых законоположений и Методических рекомендаций в совокупности с оспариваемыми пунктом 2.2. положения о питании в школах и пунктом 2.2. положения о питании в детских садах позволяет сделать вывод о том, что организация питания обучающихся и воспитанников в образовательных учреждениях непосредственно силами МОУ подразумевает наличие штатного подразделения и его укомплектованность квалифицированными работниками, подчинёнными руководителю образовательного учреждения.
При этом при организации питания непосредственно силами образовательного учреждения, последние обязаны соблюдать требования, установленные федеральными и ведомственными нормативными актами, регулирующими спорные правоотношения и для их соблюдения дополнительное воспроизведение норм в оспариваемом нормативном правовом акте не требуется.
Пунктом 2.2. оспариваемых положений также установлено, что питание обучающихся и воспитанников организуется путём заключения контракта в соответствии с требованиями Федерального закона № 44-ФЗ.
Как следует из оспариваемых подпунктов 4.1.3., 4.2.3., 4.3.2., 4.3.3., 4.3.4, 4.3.5. положения о питании в школах и подпунктов 4.1.2., 4.2.1., 4.3.2., 4.3.4., 4.3.5. положения о питании в детских садах, указанные нормы регулируют правоотношения в случае определения образовательным учреждением способа организации питания путём заключения контракта в соответствии с требованиями Федерального закона № 44-ФЗ, в силу прямого предписания, содержащегося в названных нормах.
Отсутствие указания в оспариваемых положениях механизма выполнения перечисленных обязанностей в случае организации питания собственными силами МОУ, не может являться нарушением конституционных требований ясности и определённости, поскольку указанные нормы не регулируют правоотношения по оказанию услуг питания непосредственно силами МОУ.
Отсутствие указания в подпунктах 4.2.3. и 4.3.3. положения о питании в детских садах механизма выполнения указанных в них обязанностей в случае организации питания собственными силами МОУ также не свидетельствует о неясности нормы, так как отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, определены положениями Федерального закона № 44-ФЗ и для их соблюдения не требуется дополнительного воспроизведения норм в муниципальном акте.
Вопреки мнению административного истца отсутствие в оспариваемых положениях календарных дат (сроков) выполнения департаментом по образованию администрации Волгограда и территориальными управлениями департамента по образованию администрации Волгограда возложенных на них обязанностей, и указание лишь на «своевременность» их исполнения, не свидетельствует о неопределённости нормы.
Федеральным законом № 44-ФЗ, в том числе, регулируется порядок определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключения гражданско-правовых договоров для обеспечения государственных и муниципальных нужд, особенности исполнения этих договоров (подпункты 2, 3, 4 статьи 1 Закона № 44-ФЗ). При этом согласно пункту 2 статьи 3 Закона № 44-ФЗ поставщики (подрядчики, исполнители) определяются заказчиками в порядке, установленном Законом № 44-ФЗ.
В соответствие с частью 1 статьи 16 названного Закона планирование закупок осуществляется исходя из определенных с учетом положений статьи 13 настоящего Федерального закона целей осуществления закупок посредством формирования, утверждения и ведения: 1) планов закупок; 2) планов-графиков.
В соответствии с частью 4 статьи 17 Федерального закона № 44-ФЗ планы закупок формируются на срок, соответствующий сроку действия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законов субъекта Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципального правового акта представительного органа муниципального образования о местном бюджете. В планы закупок включается с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации информация о закупках, осуществление которых планируется по истечении планового периода. В этом случае указанная в части 2 настоящей статьи информация вносится в планы закупок на весь срок планируемых закупок с учетом особенностей, установленных порядком формирования, утверждения и ведения планов закупок, предусмотренным частью 5 настоящей статьи.
Из пункта 4 Требований к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21 ноября 2013 года № 1043, следует, что планы закупок для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации (муниципальных нужд) формируются лицами, указанными в пункте 3 настоящего документа, на очередной финансовый год и плановый период (очередной финансовый год) в сроки, установленные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (местными администрациями), с учетом следующих положений: а) государственные заказчики (муниципальные заказчики) в сроки, установленные главными распорядителями средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), органами управления территориальными государственными внебюджетными фондами (далее - главные распорядители), но не позднее сроков, установленных высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (местными администрациями): формируют планы закупок исходя из целей осуществления закупок, определенных с учетом положений статьи 13 Федерального закона, и представляют их главным распорядителям в установленные ими сроки для формирования на их основании в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации обоснований бюджетных ассигнований на осуществление закупок.
Толкование вышеназванных оспариваемых положений нормативного правового акта в его системной взаимосвязи с Федеральным законом № 44-ФЗ и положениями Требований к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд позволяет сделать вывод о том, что на департамент по образованию администрации Волгограда возложена обязанность контролировать своевременность подачи пакета документов для определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в уполномоченный орган, уполномоченное учреждение и (или) заключения контракта в рамках Федерального закона № 44-ФЗ, а на территориальные управления департамента по образованию администрации Волгограда возложена обязанность контролировать своевременность подготовки этого пакета документов, в сроки, определённые положениями иных нормативных актов, регулирующих данный вид правоотношений, и для их соблюдения не требуется дополнительного воспроизведения норм в оспариваемом акте.
Основываясь на обстоятельствах, установленных по делу, имеющихся в деле доказательствах, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт нормам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, оспариваемые нормы отвечают требованиям ясности, определенности правовой нормы, предъявляемым федеральным законодателем к ее содержанию, коррупциогенных факторов не содержат, что в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Волгоградской области, действующего в защиту интересов неопределённого круга лиц, муниципального образования городской округ-город герой Волгоград, о признании недействующим в части решения Волгоградской городской Думы от 9 ноября 2016 года № 49/1469 «Об утверждении Положений об организации питания в муниципальных образовательных учреждениях Волгограда» (в редакции решения Волгоградской городской Думы от 25 января 2017 года № 53/1561), отказать.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Жданова С.В.
решение в окончательной
форме принято 23 июня 2017 года
Судья Жданова С.В.
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
