Решение Свердловского областного суда от 31 октября 2019 года №3а-423/2019

СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 31 октября 2019 года Дело N 3а-423/2019
Именем Российской Федерации







г. Екатеринбург


31 октября 2019 года







Дело N 3а-423/2019




Резолютивная часть решения объявлена 31.10.2019.
Мотивированное решение изготовлено 14.11.2019
Свердловский областной суд в составе
судьи Полевщиковой С.Н.,
при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Кармановой Ж.А.,
при участии Прокурора Войновой О.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Местной общественной организации "Первоуральское городское общество защиты животных" об оспаривании в части нормативного правового акта,
установил:
Правительством Свердловской области 14 сентября 2017 года принято постановление N 684-ПП, которым утвержден Порядок организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных собак на территории Свердловской области.
Постановление N 684-ПП размещено на официальном интернет - портале правовой информации Свердловской области http://www.pravo.gov66.ru, 16 сентября 2017 года.
Постановлением Правительства Свердловской области от 20 мая 2019 года N 308-ПП внесены изменения в постановление Правительства Свердловской области от 14 сентября 2017 года N 684-ПП "Об утверждении Порядка организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных собак на территории Свердловской области".
Постановление N 308-ПП размещено на официальном интернет - портале правовой информации Свердловской области http://www.pravo.gov66.ru, 22 мая 2019 года.
Местная общественная организация "Первоуральское городское общество защиты животных" (далее - административный истец) обратилась в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением, уточнив его в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в котором просит признать не действующим в части постановление Правительства Свердловской области от 14 сентября 2017 года N 684-ПП "Об утверждении Порядка осуществления деятельности по обращению с собаками без владельцев на территории Свердловской области" в редакции постановления Правительства Свердловской области от 20 мая 2019 года N 308-ПП (далее- Порядок), а именно:
- пункт 8
"Умерщвление (эвтаназия) собак без владельцев допускается при обороне от нападающих собак без владельцев, если жизни и (или) здоровью человека (людей) угрожает опасность.";
- пункт 23
"Специалистом в области ветеринарии на этапе первичного клинического осмотра собаки без владельца и в течение всего срока дальнейшего содержания может быть принято решение о проведении медикаментозной эвтаназии в следующих случаях:
1) наличие неизлечимого заболевания, в том числе особо опасного для человека и (или) животных;
2) необходимость предотвращения распространения карантинных и особо опасных болезней животных и (или) ликвидации их последствий;
3) необходимость прекращения страдания раненой или ослабленной собаки без владельца, имеющей признаки системного заболевания, причиняющего ей страдания.
В случае установления наличия у собаки без владельца устойчивой неоправданной агрессии по отношению к человеку и (или) другим животным, решение о проведении медикаментозной эвтаназии в отношении этой собаки принимается совместно специалистом в области ветеринарии и специалистом-кинологом.".
По мнению представителя административного истца Федотовой Е.М., оспариваемые пункты Порядка не соответствуют статьям 17, 18 Федерального закона "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ, статье 1 Закона Свердловской области от 03 декабря 2014 года N 110-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области в сфере организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с собаками без владельцев", пункту 10 Постановления Правительства Свердловской области от 22 сентября 2015 года N 856-ПП "Об утверждении Порядка предоставления и расходования субвенций из областного бюджета местным бюджетам на осуществление государственного полномочия Свердловской области в сфере организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с собаками без владельцев", статьям 137, 230, 231 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В судебном заседании представитель административного истца Федотова Е.М. заявленные требования поддержал.
Представитель Правительства Свердловской области, Губернатора Свердловской области Кострицкий С.И. заявленные требования не признал, в письменных пояснениях указал, что оспариваемые нормы Порядка нормам федерального законодательства не противоречат и прав административного истца не нарушают.
В частности установление в Порядке возможности эвтаназии собак без владельцев направлено исключительно на реализацию органами власти субъекта Российской Федерации полномочий по вопросу организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из приоритетных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благополучную окружающую среду.
Кроме того, применение к собакам без владельцев эвтаназии по основания, указанным в пунктах 8 и 23 Порядка не является жестоким обращением с животными, противоречащим принципам гуманности, поскольку целью эвтаназии является защита жизни и здоровья человека, других животных, прекращение страданий собаки, подлежащей эвтаназии в связи с наличием у нее заболевания.
Выслушав пояснения представителей административного истца, административных ответчиков, изучив и оценив письменные доказательства, заслушав заключение прокурора Войновой О.А., полагавшей заявленные требования не подлежащими удовлетворению, оценив нормативный правовой акт в оспариваемой части на его соответствие федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).
Как установлено частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В соответствии с частями 8, 9 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.
Предметом заявленных административных исковых требований в рамках главы 21 КАС РФ является постановление Правительства Свердловской области от 14 сентября 2017 года N 684-ПП в редакции постановления Правительства Свердловской области от 20 мая 2019 года N 308-ПП, которым утвержден Порядок осуществления деятельности по обращению с собаками без владельцев на территории Свердловской области.
В силу пунктов "б", "з" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; координация вопросов здравоохранения; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.
В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В сфере охраны здоровья базовым является Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".
Все остальные законы и правовые акты, включающие в свой предмет регулирования "охрану здоровья" во взаимосвязи с защитой права на жизнь, должны быть скоординированы с этим Законом.
Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" регулирует отношения, возникающие в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.
Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" полномочиями в названной сфере общественных отношений обладают наряду с Российской Федерацией и субъекты Российской Федерации, расходным обязательством которых является осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий и которые вправе осуществлять в названной сфере правовое регулирование (статья 6 этого же Закона).
Между тем, такое регулирование не может быть произвольным и должно осуществляться в соответствии с федеральным законодательством, в пределах предоставленных полномочий и не нарушать принцип разделения вопросов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
В круг полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации входит организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации (подпункт 49 статьи 23.3 Федерального закона N 184-ФЗ в редакции Федерального закона от 30 марта 2015 года N 64-ФЗ).
Таким образом, в отсутствии законодательного запрета, решение вопросов по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, отнесено к государственным полномочиям субъектов Российской Федерации, следовательно, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере общественных отношений.
Правительство Свердловской области является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Свердловской области; свои полномочия Правительство Свердловской области реализует, в том числе посредством издания нормативных правовых актов в форме постановлений (статьи 9, 49, 52 Устава Свердловской области от 23 декабря 2010 года N 105-ОЗ (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 30 ноября 2010 года)).
Из содержания подпункта 2 статьи 3 Закона Свердловской области от 03 декабря 2014 года N 110-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области по организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных собак" следует, что Правительство Свердловской области организовывает проведение мероприятий по обращению с собаками без владельцев в соответствии с установленным Правительством Свердловской области порядком осуществления деятельности по обращению с собаками без владельцев.
Подпункт 5-2, пункта 9 статьи 16 Областного закона от 04 ноября 1995 года N 31-ОЗ "О Правительстве Свердловской области" Правительство Свердловской области" вводит в порядке, предусмотренном федеральным законом, ограничительные мероприятия (карантин) при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, а также при угрозе возникновения и распространения заразных и массовых незаразных болезней животных, определяет областной исполнительный орган государственной власти Свердловской области, уполномоченный на решение вопросов по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации, организует осуществление полномочий в сфере обращения с животными, предусмотренных законодательством Российской Федерации в сфере обращения с животными, в том числе организует мероприятия при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев.
Согласно пункту 3 статьи 24 приведенного Областного закона постановления и распоряжения Правительства Свердловской области принимаются в порядке, предусмотренном Уставом Свердловской области, законами Свердловской области, регламентом Правительства Свердловской области и иными нормативными правовыми актами Свердловской области, устанавливающими процедуру их принятия. Постановления и распоряжения Правительства Свердловской области подписываются Губернатором Свердловской области.
Решения по вопросам, отнесенным к компетенции Правительства Свердловской области, принимаются на заседаниях Правительства Свердловской области большинством голосов от установленного количества лиц, входящих в состав Правительства Свердловской области.
Заседание считается правомочным, если на нем присутствует большинство от установленного количества лиц, входящих в состав Правительства Свердловской области (пункты 2, 12, 22 Регламента Правительства Свердловской области, утвержденного Указом Губернатора Свердловской области от 09 января 2017 года N 1-УГ).
14 сентября 2017 года состоялось заседание Правительства Свердловской области (присутствовало 40 членов Правительства Свердловской области) на котором было принято постановление N 684-ПП "Об утверждении Порядка организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных собак на территории Свердловской области".
Указанное постановление подписано Губернатором Свердловской области и опубликовано в "Областной газете", 2017, 16 сентября, N 172, на "Официальном интернет - портале правовой информации Свердловской области" (www.pravo.gov66.ru), 2017, 16 сентября, N 14591 и на "Официальном интернет - портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), 2017, 21 сентября, N 6600201709210016.
20 мая 2019 года состоялось заседание Правительства Свердловской области (присутствовало 53 члена Правительства Свердловской области) на котором было принято постановление от 20 мая 2019 года N 308-ПП о внесении изменений в постановление Правительства Свердловской области от 14 сентября 2017 года N 684-ПП "Об утверждении Порядка организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных собак на территории Свердловской области".
Постановление Правительства Свердловской области от 20 мая 2019 года N 308-ПП "подписано Губернатором Свердловской области и опубликовано в "Областной газете", 2019, 22 мая, N 86, на "Официальном интернет - портале правовой информации Свердловской области" (www.pravo.gov66.ru), 2019, 22 мая, N 21307 и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), 2019, 22 мая, N 6600201905220014.
Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, предоставленной субъекту Российской Федерации; подписан уполномоченным лицом, официально опубликован.
Указанные обстоятельства административным истцом не оспариваются.
Порядок утвержден Правительством Свердловской области в целях реализации подпункта 2 пункта 2 статьи 3 Областного закона N 110-ОЗ в редакции Закона Свердловской области от 28 февраля 2019 N 16-ОЗ, в статье 1 которого, определено, что названным законом регулируются отношения, связанные с наделением органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области в сфере организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с собаками без владельцев и осуществлением органами местного самоуправления этих муниципальных образований переданного им государственного полномочия в сфере организации мероприятий по обращению с собаками без владельцев.
Оспариваемыми пунктами 8 и 23 Порядка, предусмотрено, что умерщвление (эвтаназия) собак без владельцев допускается при обороне от нападающих собак без владельцев, если жизни и (или) здоровью человека (людей) угрожает опасность, а также прописаны исключительные случаи проведения медикаментозной эвтаназии.
Проверяя довод представителя административного истца о том, что оспариваемые пункты Порядка противоречит статьям 17, 18 Федерального закона от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ, так как незаконно расширяют полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере осуществления деятельности по обращению с собаками без владельцев, предусматривая помимо установленных законом мероприятия по отлову, транспортировке, учета, содержания, возврат на прежнее место обитания, их эвтаназию, суд отмечает, что в порядке абстрактного нормоконтроля суд проверяет соответствие оспариваемых норм имеющему большую силу законодательству, действующему на дату рассмотрения дела в суде первой инстанции, тогда как статьи 17,18 указанного выше Федерального закона вступают в силу с 1 января 2020 года.
Проверяя оспариваемый в части нормативный правовой акт на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд установил, что Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" животных и растения как объекты правовой охраны в данном законе не рассматривает.
Законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основано на Федеральном законе от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире", Законе Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии", Федеральном законе от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральном законе от 21 ноября 2011 года N 232-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Гражданском кодексе Российской Федерации, иных законах и принимаемых в соответствии с ними подзаконных актов.
В числе которых, отнесены Санитарные правила СП 3.1.096-96 и Ветеринарные правила ВП 13.3.1103-96 "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных". 13. Бешенство", которые утверждены Госкомсанэпиднадзором России 31 мая 1996 года N 11 и Минсельхозпродом России 18 июня 1996 года N 23.
Согласно статье 3 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии" организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению, защита населения от болезней, общих для человека и животных, относится к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.
На федеральном уровне проведение эвтаназии предусмотрено "ОК 010-2014 (МСКЗ-08) "Общероссийский классификатор занятий", принятым и введенным в действие приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 года N 2020-ст, разделом 4.4 "МУ 1.2.2741-10.1.2. Гигиена, токсикология, санитария. Порядок отбора проб для выявления и идентификации наноматериалов в лабораторных животных. Методические указания", утвержденными Роспотребнадзором 23 сентября 2010 года, предусматривающими методы гуманной эвтаназии животных, правилами оказания платных ветеринарных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 года N 898.
Аналогичное регулирование следует из положений Санитарных и ветеринарных правил, которые решают вопросы предупреждения болезней животных, профилактики и борьбы с заразными болезнями, предусматривающих умерщвление всех выявленных больных бешенством животных, а также собак и кошек, подозрительных по заболеванию.
Таким образом, эвтаназия применяется исключительно в случаях, когда оттягивание неизбежной смерти ведет лишь к неприемлемому продлению страданий умирающего животного.
В связи с чем, указание в оспариваемом пункте 23 Порядка исчерпывающего перечня оснований, при наличии которых, допускается принятие решения о проведении медикаментозной эвтаназии, не является произвольным, а направлено исключительно на реализацию органами власти субъекта Российской Федерации полномочий по вопросу организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из приоритетных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.
Кроме того, оспариваемые пункты Порядка не противоречат и положениям Модельного закона Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств "Об обращении с животными" (принят постановлением от 31 октября 2007 года N 29-17), в соответствии с которым, умерщвление безнадзорных животных допускается в случае необходимости прекращения страданий животного, если они не могут быть прекращены иным способом, в случае наличия у животного неизлечимого заразного заболевания либо если животное является переносчиком этого заболевания, животного с признаками бешенства, а также при агрессивном поведении, несущем угрозу жизни и (или) здоровью человека.
Утверждение административного истца о противоречии оспариваемых пунктов Порядка статьям 230-231 Гражданского кодекса Российской Федерации, постановлению Правительства Свердловской области от 22 сентября 2015 года N 856-ПП "Об утверждении Порядка предоставления и расходования субвенций из областного бюджета местным бюджетам на осуществление государственного полномочия Свердловской области в сфере организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с собаками без владельцев", суд признает несостоятельным, поскольку указанные выше нормативные правовые акты не регулируют рассматриваемые вопросы, связанные с предупреждения болезней животных, профилактики и борьбы с заразными болезнями.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Поскольку доводы представителя административного истца о противоречии оспариваемых пунктов Порядка нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нашли своего подтверждения при рассмотрении настоящего административного дела, в удовлетворении административного иска следует отказать.
Руководствуясь статьями 175-180, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление Местной общественной организации "Первоуральское городское общество защиты животных" о признании нормативного правового акта недействующим в части оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Свердловский областной суд.
Судья С.Н. Полевщикова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка