Решение Нижегородского областного суда от 06 июня 2019 года №3а-421/2019

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 6 июня 2019 года Дело N 3а-421/2019
г. Нижний Новгород 06 июня 2019 года
Нижегородский областной суд в составе:
председательствующего судьи Кручинина М.А.,
при секретаре судебного заседания Ловыгиной Е.Н.,
с участием представителя административного истца ФИО5 ФИО1 ФИО6,
представителя заинтересованного лица Правительства Нижегородской области ФИО2,
представителя заинтересованного лица департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области ФИО3,
прокурора отдела прокуратуры Нижегородской области ФИО4,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО5 о признании недействующими в части решения сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 03 декабря 2014 года N136 "Об утверждении генерального плана муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", решения сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 12 октября 2017 года N123 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области",
УСТАНОВИЛ:
решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 03 декабря 2014 года N136 "Об утверждении генерального плана муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" утвержден генеральный план муниципального образования Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области (далее также - Генеральный план).
Решение опубликовано в Кстовской районной газете "Маяк" от 16 декабря 2014 года N139 (14068) и размещено на официальном Интернет-сайте администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области.
Согласно графической части Генерального плана на карте границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, мероприятия по предупреждению возникновения ЧС и на карте ограничений использования территорий (охрана окружающей среды) отражена зона затопления паводком 1% обеспеченности (л.д.197, л.д.221-222).
Решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 30 декабря 2014 года N138 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" (далее также - Правила землепользования и застройки). Решение опубликовано в Кстовской районной газете "Маяк" 23 января 2015 года и размещено на официальном Интернет-сайте администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области.
Согласно графической части Правил землепользования и застройки на карте градостроительного зонирования территории отражена зона затопления паводком 1% обеспеченности (л.д.198, л.д.216).
Административный истец ФИО5 обратилась в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнения требований от 28.05.2019 года, л.д.213) просит признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Безводнинского сельского Совета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 03.12.2014 года N136 "Об утверждении Генерального плана МО "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" в части отнесения земельного участка, кадастровый номер N, общей площадью 1000 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: коттеджные и блокированные жилые дома с приусадебными участками, расположенного по адресу: <адрес>, участок 16, к зоне затопления паводком 1% обеспеченности; признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Безводнинского сельского Совета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 12.10.2017 года N123 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" в части внесения земельного участка, кадастровый номер N, общей площадью 1000 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: коттеджные и блокированные жилые дома с приусадебными участками, расположенного по адресу: <адрес>, участок 16, в зону затопления паводком 1% обеспеченности; обязать сельский Совет Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области опубликовать сообщение о принятии решения в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.
В обоснование заявленных требований указала о том, что она является собственником земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 1000 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: коттеджные и блокированные жилые дома с приусадебными участками, расположенного по адресу: <адрес>, участок 16.
С целью использования земельного участка по его назначению для строительства жилого дома она обратилась с уведомлениями в администрацию Кстовского муниципального района Нижегородской области о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства. Однако получила ответ о недопустимости строительства, так как земельный участок отнесен к зоне затопления паводком 1% обеспеченности, о чем указано в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки муниципального образования Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области.
По мнению административного истца включение земельного участка в границы зоны затопления паводком 1% обеспеченности приводит к ограничению её прав как собственника объекта недвижимого имущества, поскольку она ограничена в возможности использовать земельного участка по своему целевому назначению - для строительства жилого дома.
Указала в административном исковом заявлении о том, что в установленном законом порядке сама зона затопления паводком 1% обеспеченности, относящаяся к зонам с особыми условиями использования территорий, и её границы не утверждались. При этом такой порядок установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 18.04.2014 года N360 "Об определении границ зон затопления, подтопления". Сведения о границе рассматриваемой зоны затопления паводком 1% обеспеченности не включены в Единый государственный реестр недвижимости. Вместе с тем, в силу пункта 5 Правил определения границ зон затопления, подтопления, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.04.2014 года N360, зоны затопления, подтопления считаются определенными с даты внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений об их границах.
В судебное заседание административный истец ФИО5 не явилась, была извещена судом о месте и времени рассмотрения дела. Представитель административного истца ФИО6 требования административного искового заявления поддержал, просил их удовлетворить по основаниям, указанным в административном иске.
Представитель административного ответчика Безводнинского сельского Совета Кстовского муниципального района Нижегородской области не явился. Безводнинский сельский Совет Кстовского муниципального района Нижегородской области о месте и времени рассмотрения дела был извещен судом. Представлены письменные возражения на административное исковое заявление (л.д.145-150).
Представитель Правительства Нижегородской области ФИО2, представитель департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области ФИО3, с поданным административным исковым заявлением и содержащимися в нем требованиями не согласились, просили в удовлетворении административного искового заявления отказать в полном объеме.
Представитель Правительства Нижегородской области ФИО2 указала о том, что Правительство Нижегородской области каких-либо решений, касающихся внесения изменений в Генеральный план территории муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", не принимало. Указала о том, что в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки зона затопления паводком 1% обеспеченности Кстовского района не утверждена, а только отображена, что предусмотрено Градостроительным кодексом Российской Федерации. Подлежащие применению "СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденные приказом Минстроя России от 30.12.2016 N1034/пр, также предусматривают отображение в документах территориального планирования зон особого регулирования, зон, имеющих ограничения для размещения застройки в связи с неблагоприятным воздействием природного и техногенного характера. Статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации утвержден состав генерального плана поселений, который содержит положение о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). На картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются, в том числе границы зон с особыми условиями использования территорий. Таким образом, в целях исполнения законодательства Российской Федерации в документах территориального планирования были отображены, в том числе и границы затопления паводковыми водами 1% обеспеченности. Представлена письменная позиция по делу (л.д.218-220).
Представитель департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области ФИО3 пояснила в судебном заседании о том, что земельный участок административного истца действительно расположен в границах зоны затопления паводком 1% обеспеченности в Кстовском районе Нижегородской области. Относительно заявленных требований представитель ФИО3 сообщила суду о том, что в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации территории с особыми условиями использования должны быть отображены в документам территориального планирования и зонирования. Представлен письменный отзыв, в котором указано, что земельный участок административного истца ФИО5 с кадастровым номером N в соответствии с картой ограничения использования территорий, утвержденной в составе Генерального плана, расположен в границах зоны затопления паводком 1% обеспеченности в Кстовском районе Нижегородской области (л.д.170-173).
Прокурор отдела прокуратуры Нижегородской области ФИО4 предложил суду административные исковые заявления удовлетворить, так как оспариваемые в части Генеральный план и Правила землепользования и застройки противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую; в предусмотренном действующим законодательством порядке зона затопления паводком 1% обеспеченности и её границы установлены не были.
Заслушав объяснения явившихся в судебное заседание лиц, заключение прокурора, обсудив доводы административных исковых заявлений и возражений на них, исследовав материалы дела, установив юридически значимые обстоятельства, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
По делу установлено, что административный истец ФИО5 является собственником земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 1000 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: коттеджные и блокированные жилые дома с приусадебными участками, расположенного по адресу: <адрес>, участок 16. Данное обстоятельство подтверждается представленными в суд свидетельством о государственной регистрации права (л.д.23), выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 07.05.2019 года, полученной по запросу суда (л.д.139-141).
Из представленных департаментом градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области суду фрагментов карт следует, что зона затопления паводком 1% обеспеченности в Кстовском районе в Генеральном плане отображена на карте границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; мероприятия по предупреждению возникновения ЧС (л.д.197), а также на карте ограничений использования территорий (охрана окружающей среды), что следует из письменного отзыва Департамента (л.д.171), а также сведений, содержащихся на сайте администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области (л.д.221-222). В Правилах землепользования и застройки зона затопления паводком 1% обеспеченности в Кстовском муниципальном районе отображена на карте градостроительного зонирования территории (л.д.198, л.д.216). Земельный участок административного истца ФИО5 расположен в территориальной зоне Ж-1А - территория жилой индивидуальной малоэтажной застройки с приусадебными участками (1-3 эт.) проектная (л.д.216).
В соответствии с положениями подпункта 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка, в числе иных правомочий, обладает правом возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Административный истец обращался в администрацию Кстовского муниципального района Нижегородской области с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке по указанному выше адресу. По результатам обращения ФИО5 было получено уведомление о недопустимости размещения объекта строительства в связи с расположением земельного участка в зоне затопления паводком 1% обеспеченности согласно Генеральному плану и Правилам землепользования и застройки (л.д.51-55).
При рассмотрении настоящего административного дела в суде установлено, что указанный выше земельный участок административного истца с кадастровым номером N расположен в границах зоны затопления паводком 1% обеспеченности, указанной на картах Генерального плана и Правил землепользования и застройки. Следовательно, административный истец ФИО5, в отношении которой применены оспариваемые нормативные правовые акты и которая полагает, что данными актами нарушаются её права, свободы и законные интересы, на основании части 1 статьи 208 КАС РФ во взаимосвязи с частью 1 статьи 5, частью 15 статьи 24, частью 4 статьи 32 ГрК РФ вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением, которое подлежит рассмотрению по существу.
Согласно пунктам 1 и 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий; территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Кодекса).
К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся, в том числе: подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы поселений являются документами территориального планирования муниципальных образований.
Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения население муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимает муниципальные правовые акты.
Как следует из положений пункта 20 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки сельского поселения является вопросом местного значения соответствующего муниципального района, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельского поселения решение этого вопроса не закреплено за сельским поселением.
Согласно подпункту 19 пункта 1 статьи 4 Устава муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Нижегородской области к вопросам местного значения сельского поселения относятся, в том числе утверждение генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки (Устав представлен на электронном носителе, л.д.103).
Статьей 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные Градостроительным кодексом Российской Федерации, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В целях реализации приведенных положений статьи 8.2 ГрК РФ, части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также пункта 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" на территории Нижегородской области принят и действует Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области" (далее также - Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N197-З), которым перераспределены отдельные полномочия городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов Нижегородской области между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области.
Оспариваемый Генеральный план принят решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 03.12.2014 года, то есть до принятия Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области".
На день рассмотрения настоящего административного дела полномочия органов местного самоуправления, в том числе сельских поселений, входящих в состав Кстовского муниципального района Нижегородской области, в области территориального планирования: принятие решений о подготовке проектов генеральных планов городских округов, городских и сельских поселений, принятие решений о подготовке предложений о внесении изменений в генеральные планы городских округов, городских и сельских поселений, в том числе по инициативе органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований Нижегородской области, а также утверждение генеральных планов городских округов, городских и сельских поселений, утверждение изменений в генеральные планы городских округов, городских и сельских поселений, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний - переданы Правительству Нижегородской области (статья 21 Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N197-З).
Оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 12.10.2017 года.
На день принятия Правил землепользования и застройки (12.10.2017 года) Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N197-З не предусматривал передачу полномочий представительных органов местного самоуправления сельских поселений Нижегородской области иным органам власти.
По состоянию на день принятия приказа департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 28.03.2018 года N07-01-06/15 "Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", утвержденные решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 12 октября 2017 года N123" на основании положений статьи 21, статьи 4 Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N197-З, пункта 3.6.2 Положения о департаменте градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 25 июля 2007 года N248, департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области осуществлял полномочия органов местного самоуправления Кстовского муниципального района Нижегородской области по утверждению правил землепользования и застройки сельских и утверждению изменений в правила землепользования и застройки поселений Кстовского муниципального района Нижегородской области, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний.
Проанализировав перечисленные выше нормативные правовые акты, оценив представленные в материалы дела доказательства, суд приходит к выводу о том, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки, а равно приказ департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 28.03.2018 года N07-01-06/15 "Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", утвержденные решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 12 октября 2017 года N123", приняты в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией уполномоченных на то органов (на дату их издания), с соблюдением требований законодательства к их форме и виду.
Судом также исследованы и проанализированы представленные документы, связанные с процедурой принятия оспариваемых в части Генерального плана и Правил землепользования и застройки.
Главой местного самоуправления было принято решение от 28.11.2013 года N111 "О проведении публичных слушаний по проектам Генерального плана и Правил землепользования и застройки территории муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", проведение публичных слушаний назначено на 17.12.2013 года в пяти населенных пунктах Безводнинского сельсовета. Решение постановлено опубликовать в районной газете "Маяк", проект Генерального плана - разместить на официальном сайте администрации Кстовского муниципального района (л.д.104, л.д.105).
Представлены листы регистрации публичных слушаний от 17.12.2013 года, протоколы публичных слушаний от 17.12.2013 года (л.д.115-127).
Представлено заключение комиссии по землепользованию и застройке в МО "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" по результатам публичных слушаний по проектам Генерального плана и Правил землепользования и застройки территории МО "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" от 17.02.2014 года. Из данного заключения следует, что публичные слушания проведены 17.12.2013 года, присутствовало 55 человек, поступило 19 устных предложений. Разработчиком генерального плана является ООО "Мастерская генеральных планов", заказчиком проекта является администрация Безводнинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области. Согласно заключению от 17.02.2014 года комиссией по землепользованию и застройке принято решение рекомендовать главе администрации Безводнинского сельсовета согласовать проект Генерального плана и направить его для утверждения в Безводнинский сельский Совет (л.д.223-224).
Из выписки из протокола заседания депутатов сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 03.12.2014 года следует, что на заседании присутствовало 9 депутатов. За утверждение Генерального плана проголосовало 7 депутатов, против - 2. Принято решение об утверждении Генерального плана (л.д.225-226).
При этом судом установлено, что согласно Уставу МО "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" сельский Совет Безводнинский состоит из 10 депутатов. Заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее 50% от избранных депутатов (статья 19). Согласно Регламенту сельского Совета Безводнинского сельсовета, утвержденного решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области, решение сельского Совета (кроме решений по вопросам принятия, изменения Устава) принимается большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не установлено законодательством (документы находятся на электронном носителе, л.д.103).
Решение сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 03.12.2014 года N136 "Об утверждении Генерального плана МО "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" опубликовано в газете "Маяк" от 16.12.2014 года (л.д.227) и на сайте администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области в сети "Интернет" (л.д.228).
Кроме того, вступившим в законную силу решением Нижегородского областного суда от 23 ноября 2017 года по делу N3а-348/2017, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 апреля 2018 года N9-АПГ18-5, были установлены обстоятельства соблюдения процедуры принятия Генерального плана и порядка введения в действие оспариваемого нормативного правового акта. Данные обстоятельства имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел (пункт 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").
Относительно принятия Правил землепользования и застройки судом установлено, что 18.07.2017 года сельским Советом Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области было принято постановление N6 "О проведении публичных слушаний для обсуждения проекта Правил землепользования и застройки сельского поселения Безводнинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области", которым проведение публичных слушаний назначено на период с 03.08.2017 года по 02.10.2017 года. Определены конкретные даты, время и место проведения публичных слушаний. Постановление опубликовано в газете "Маяк" N80 (14474) от 25.07.2017 года (л.д.229-230).
Представлен протокол публичных слушаний от 29.09.2017 года (л.д.232-233) и заключение Комиссии по землепользованию и застройке в МО "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" по результатам публичных слушаний для обсуждения проекта Правил землепользования и застройки сельского поселения Безводнинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области от 12.10.2017 года, согласно которому публичные слушания признаны состоявшимися (л.д.234). Заключение Комиссии от 12.10.2017 года опубликовано в газете "Маяк" N118 (14512) от 24.10.2017 года (л.д.235).
Решение сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 12.10.2017 года N123 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" опубликовано в газете "Маяк" N118 (14512) от 24.10.2017 года и размещено на официальном Интернет-сайте администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области (л.д.236).
Доказательств нарушения порядка принятия сельским Советом Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области Правил землепользования и застройки лицами, участвующими в деле, не представлено. По основанию нарушения порядка принятия Правила землепользования и застройки не оспариваются.
Приказ департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 28 марта 2018 года N7-01-06/15 "Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", утвержденные решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 12.10.2017 года N123", как указано выше, принят с учетом положений Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области" и Положения о департаменте градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 25.07.2007 года N248, и опубликован на сайте департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области в сети "Интернет" (л.д.237).
В соответствии с частью 5 статьи 45 ГрК РФ органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения, генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки. Применительно к части 5 статьи 45 ГрК РФ документом территориального планирования территории муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" является Генеральный план сельского поселения "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", утвержденный решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 03 декабря 2014 года N136.
В соответствии с частью 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).
Согласно частям 1, 3 статьи 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.
В соответствии с частями 4 и 5 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон; в обязательном порядке на карте градостроительного зонирования отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий.
Согласно пункту 4 статьи 1 ГрК РФ зонами с особыми условиями использования территорий являются, в том числе зоны затопления, подтопления.
Самим Градостроительным кодексом Российской Федерации правила установления границ зон с особыми условиями использования территории, в частности территорий, подверженных затоплению и подтоплению, не установлены.
В соответствии с частью 3 статьи 4 ГрК РФ к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.
Правоотношения, связанные с охраной водных объектов и предотвращением негативного воздействия вод (затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания) и ликвидации его последствий, регулируются водным законодательством Российской Федерации, в частности статьей 67.1 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), введенной Федеральным законом от 21 октября 2013 года N282-ФЗ и предусматривающей в целях предотвращения негативного воздействия вод и ликвидации его последствий проведение специальных защитных мероприятий.
На день принятия оспариваемых по настоящему административному делу Генерального плана и Правил землепользования и застройки часть 5 статьи 67.1 ВК РФ имела следующую редакцию: "Границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.".
На день рассмотрения дела частью 5 статьи 67.1 ВК РФ также предусмотрено, что решение об установлении, изменении зон затопления, подтопления принимается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Положение о зонах затопления, подтопления утверждается Правительством Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации утверждено постановление от 18.04.2014 года N360 "Об определении границ зон затопления, подтопления" (вместе с "Правилами определения границ зон затопления, подтопления"), которое действовало как по состоянию на день принятия оспариваемых Генерального плана и Правил землепользования и застройки, так и на день рассмотрения настоящего административного дела.
Согласно пункту 1 Правил определения границ зон затопления, подтопления (далее также - Правила) данные Правила устанавливают порядок определения границ зон затопления, подтопления.
В соответствии с пунктом 3 Правил границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления. Сведения о границах зон затопления, подтопления должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости.
Зоны затопления, подтопления считаются определенными с даты внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об их границах (п. 5 Правил).
После определения границ зон затопления, подтопления Федеральное агентство водных ресурсов направляет документы, необходимые для внесения сведений о границах зон затопления, подтопления в государственный кадастр недвижимости (в настоящее время - Единый государственный реестр недвижимости); вносит сведения о зонах затопления, подтопления в государственный водный реестр; представляет сведения о зонах затопления, подтопления в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (п.17).
По окончании указанных процедур границы зон затопления, подтопления отображаются в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности (п.18 Правил).
В случае внесения изменений в документы территориального планирования, градостроительного зонирования и документацию по планировке территорий границы зон затопления, подтопления могут быть изменены, но в порядке, предусмотренном данными Правилами (пп."б" п.19 Правил).
С учетом приведенных норм права суд приходит к выводу о том, что органы местного самоуправления полномочиями по определению и утверждению координат границ зон затопления, подтопления законом и подзаконными нормативными правовыми актами не наделены.
Как установлено судом на основании представленных документов, перечисленных выше в данном судебном решении, земельный участок административного истца ФИО5 расположен в границах зоны затопления паводком 1% обеспеченности, указанной в Генеральном плане на карте ограничений использования территорий (охрана окружающей среды), на карте границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, мероприятия по предупреждению возникновения ЧС, а также в Правилах землепользования и застройки на карте градостроительного зонирования территории.
Согласно сведениям филиала ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Нижегородской области, полученным на запрос суда, по состоянию на 14.05.2019 года, сведения о границе зон затопления паводком 1% обеспеченности, распространяющиеся на земельный участок с кадастровым номером N, в ЕГРН отсутствуют. Граница зоны затопления паводком 1% обеспеченности территории Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области в ЕГРН отсутствует (л.д.137-138).
На судебные запросы о предоставлении информации Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) и Верхне-Волжское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов сообщило суду о том, что согласно пункту 3 Правил определения границ зон затопления, подтопления, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.04.2014 года N360, границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об определении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах такой зоны, которые должны содержать текстовое и графическое описание местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости. В соответствии с постановлением Правительства Нижегородской области от 17.08.2017 года N612 "О зонах затопления, подтопления на территории Нижегородской области" создана рабочая группа по определению границ зон затопления, подтопления на территории Нижегородской области и утвержден порядок подготовки предложений об определении границ зон затопления, подтопления на территории Нижегородской области. На территории Нижегородской области органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим подготовку предложений об определении границ зон затопления, подтопления, совместно с органами местного самоуправления, является министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области. Зоны затопления и подтопления считаются определенными с даты внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об их границах. По состоянию на 13 мая 2019 года зоны затопления и подтопления на территории Нижегородской области не определены (л.д.132-133, л.д.155-156).
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что какая-либо документация по установлению зоны затопления паводком 1% обеспеченности на территории муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" в Федеральное агентство водных ресурсов (территориальный орган) не поступала и соответствующая зона в порядке, предусмотренном Правилами, не устанавливалась. Таким образом, границы зоны затопления паводком 1% обеспеченности на территории муниципального образования Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года N360, не определены.
Данный вывод содержится и в решении Нижегородского областного суда от 23 ноября 2017 года по делу N3а-348/2017, вступившем в законную силу (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 апреля 2018 года N9-АПГ18-5).
Таким образом, в период подготовки и принятия Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области действовали Правила определения границ зон затопления, подтопления, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 18.04.2014 года N360, которые соблюдены не были.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что решение сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 03 декабря 2014 года N136 "Об утверждении генерального плана муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" и решение сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 12 октября 2017 года N123 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" с изменениями, утвержденными приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 28 марта 2018 года N7-01-06/15, в части отнесения земельного участка административного истца ФИО5 с кадастровым номером N к зоне затопления паводком 1% обеспеченности противоречат вышеуказанным положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правилам определения границ зон затопления, подтопления, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года N360, которые имеют большую юридическую силу; оспариваемыми нормативными актами затрагиваются права административного истца ФИО5, поскольку отнесение земельных участков административных истцов к зоне затопления паводком 1% обеспеченности в нарушении действующего законодательства лишает её права на использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования - для жилой индивидуальной застройки, и, соответственно, данные нормативные правовые акты в указанной части подлежат признанию недействующими.
Суд не может согласиться с доводами Правительства Нижегородской области о правомерности отображения в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки спорной зоны затопления паводком 1% обеспеченности, так как такие зоны в обязательном порядке должны быть отражены в графических материалах генеральных планов и правил землепользовании и застройки муниципальных образований. Действительно, Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрено отображение в графических материалах генеральных планов и правил землепользовании и застройки зон с особыми условиями использования территории. Вместе с тем, законодательством, на которое суд сослался в данном решении, установлен определенный порядок установление таких зон. Определение Правительством Российской Федерации порядка установления зон с особыми условиями использования территории направлено на защиту как публичных интересов, так и интересов собственников земельных участков, расположенных в таких зонах, так как такие собственники земельных участков могут быть ограничены в правах при использовании земельных участков.
Суд при вынесении данного решения также учитывает новое правовое регулирование зон с особыми условиями использования территорий, установленное Федеральным законом от 03.08.2018 года N342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Из содержания части 8 статьи 26 приведенного Федерального закона следует, что до 1 января 2022 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до дня официального опубликования данного Федерального закона в порядке, предусмотренном действовавшим на день принятия такого решения законодательством либо решением суда.
Как установил суд при рассмотрении настоящего административного дела, в порядке, определенном постановлением Правительства Российской Федерации от 18.04.2014 года N360 "Об определении границ зон затопления, подтопления", действовавшим на день принятия Генерального плана и Правил землепользования и застройки и подлежащим применению, зона затопления паводком 1% обеспеченности Кстовского района и её границы установлены не были.
Судом также проанализированы правовые акты, указанные в ответе Верхне-Волжского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов, письменных возражениях Правительства Нижегородской области, а именно постановление Совета Министров СССР от 07.01.1970 года N17 "О мероприятиях по переселению населения, переносу на новые места и сносу строений и сооружений в связи со строительством Чебоксарской гидроэлектростанции на р.Волге", постановление Совета Министров РСФСР от 02 марта 1970 года N137 "О мероприятиях по переселению населения, переносу на новые места и сносу строений и сооружений в связи со строительством Чебоксарской гидроэлектростанции на р.Волге", распоряжение Совета Министров РСФСР от 09.04.1975 года N514р об изъятии земельных участков под зону затопления строящейся Чебоксарской ГЭС, решение исполкома Горьковского облсовета депутатов трудящихся от 18.05.1970 года N354 "О мероприятиях по переселению населения, переносу на новые места и сносу строений и сооружений в связи со строительством Чебоксарской ГЭС на р.Волге", решение исполкома Горьковского облсовета депутатов трудящихся от 06.11.1974 года N830 "Проект межхозяйственного землеустройства колхозов, совхозов и других землепользователей области в связи со строительством Чебоксарской ГЭС". Перечисленными правовыми актами зона затопления паводком 1% обеспеченности Кстовского района Нижегородской области и её границы также установлены не были.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Принимая во внимание заявленные требования административного истца ФИО5, суд приходит к выводу о том, что на основании пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 03 декабря 2014 года N136 "Об утверждении генерального плана муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" и решение сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 12 октября 2017 года N123 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" (с изменениями, утвержденными приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 28 марта 2018 года N7-01-06/15) в части отнесения земельного участка административного истца к зоне затопления паводком 1% обеспеченности подлежит признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Нижегородский областной суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление ФИО5 по настоящему административному делу удовлетворить.
Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу решение сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 03 декабря 2014 года N136 "Об утверждении генерального плана муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 1000 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: коттеджные и блокированные жилые дома с приусадебными участками, расположенного по адресу: <адрес>, участок 16, к зоне затопления паводком 1% обеспеченности, указанной на карте ограничений использования территорий (охрана окружающей среды).
Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу решение сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 12 октября 2017 года N123 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 1000 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: коттеджные и блокированные жилые дома с приусадебными участками, расположенного по адресу: <адрес>, участок 16, к зоне затопления паводком 1% обеспеченности, указанной на карте градостроительного зонирования территории.
Сообщение о решении суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит размещению:
Правительством Нижегородской области - на официальном сайте Правительства Нижегородской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет";
департаментом градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области - на официальном сайте департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет";
сельским Советом Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области - на официальном сайте администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и печатном издании газете "Маяк".
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Нижегородский областной суд.
Судья областного суда М.А. Кручинин
В окончательном виде решение суда составлено 06 июня 2019 года.
Судья областного суда М.А. Кручинин


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка