Решение Пермского краевого суда от 15 января 2019 года №3а-406/2018, 3а-2/2019

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 15 января 2019 года Дело N 3а-2/2019
Пермский краевой суд в составе
председательствующего судьи Ефремовой О.Н.
при секретаре Силенок О.В.
с участием прокурора прокуратуры Пермского края Вохмяниной Ю.М.,
представителей административного истца ФКП "Росгосцирк" Хайруллиной Л.В., Щербакова С.Е., действующих на основании доверенностей, представителя административного ответчика Министерства культуры Пермского края Ермаковой Ю.С., действующей на основании доверенности, представителя административного ответчика Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края Филиппенко В.В., действующего на основании доверенности, представителя заинтересованного лица ГКБУК "КЦОП" Назаровой И.Н., действующей на основании доверенности,
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Перми административное дело по административному исковому заявлению Федерального казенного предприятия "Российская государственная цирковая компания" о признании Приказа Министерства культуры Пермского края от 28 сентября 2016 года N СЭД-27-01-10-563 недействующим,
УСТАНОВИЛ:
Министерством культуры Пермского края 28.09.2016 издан Приказ N СЭД-27-01-10-563 "О включении выявленного объекта культурного наследия "Здание Пермского цирка, в котором работали многие выдающиеся деятели советского (российского) и международного циркового искусства" в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации". Нормативный правовой акт опубликован на официальном сайте Министерства культуры Пермского края http://www.mk.permkrai.ru, 01.10.2016.
Указанным приказом в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Реестр) включен выявленный объект культурного наследия "Здание Пермского цирка, в котором работали многие выдающиеся деятели советского (российского) и международного циркового искусства", расположенный по адресу: Пермский край, г. Пермь, ул. Уральская, д. 112, в качестве объекта культурного наследия регионального значения со следующими характеристиками: вид объекта культурного наследия: памятник. Датировка: 1970 год. Местонахождение: Пермский край, г. Пермь, ул. Уральская, д. 112, нежилое здание с кадастровым номером ** (литер А, А1).
Данный объект культурного наследия исключен из перечня выявленных объектов культурного наследия Пермского края.
Приложениями 1 и 2 к настоящему Приказу установлены границы территории объекта культурного наследия. Согласно приложению 3 установлен предмет охраны объекта культурного наследия. Требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия и к градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия установлены согласно приложению 4 к настоящему Приказу.
Федеральное казенное предприятие "Российская государственная цирковая компания" (далее - ФКП "Росгосцирк") обратилось в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании Приказа Министерства культуры Пермского края от 28.09.2016 N СЭД-27-01-10-563 недействующим, поскольку акт Государственной историко-культурной экспертизы, на основании которого был издан Приказ не соответствует требованиям Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 N 569, что в силу пункта 11 статьи 18 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия" является основанием для отказа во включении здания Пермского цирка в государственный реестр объектов культурного наследия. Кроме того, в Приказе от 28.09.2016 N СЭД-27-01-10-563 установлен правовой режим не соответствующий режиму, указанному в приложении 2 к акту Государственной историко-культурной экспертизы.
Представители административного истца в судебном заседании на удовлетворении заявленных требований настаивали, в своих пояснениях изложили позицию, указанную в административном исковом заявлении и в дополнительных пояснениях к иску, представленных в письменном виде.
Представитель административного ответчика Министерства культуры Пермского края с исковыми требованиями не согласился по основаниям, изложенным в письменном отзыве.
Представитель административного ответчика Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края с исковыми требованиями не согласился, поддержал позицию, изложенную в письменном отзыве.
Представитель привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица Государственного краевого бюджетного учреждения культуры "Пермский краевой научно-производственный центр по охране памятников (объектов культурного наследия)" (далее - ГКБУК "КЦОП) требования административного истца не поддержал по изложенным в письменном отзыве доводам.
Привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица Пермское краевое отделение Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры, о времени и месте рассмотрения дела извещено, участие представителя в судебном заседании не обеспечило.
Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, допросив в качестве свидетеля эксперта П., исследовав представленные доказательства, заслушав заключение прокурора, полагавшего заявленные требования обоснованными, суд установил следующее.
Как следует из материалов дела, здание цирка (лит. А, А1, А2), расположенное в г. Перми по ул. Уральская, д. 112, с кадастровым номером **, принадлежит Российской Федерации и передано в оперативное управление ФКП "Росгосцирк" на основании распоряжений Территориального управления Росимущества по Пермскому краю от 24.07.2008 N 866-р, от 31.12.2008 N 1776-р, от 08.05.2009 N 666-р, о чем в материалы дела представлены свидетельства о государственной регистрации права (л.д. 139, 140 том 1).
На основании заявления филиала ФКП "Росгосцирк" "Пермский государственный цирк" от 17.06.2015 N 130 в адрес Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края об оказании содействия в оформлении документов о присвоении зданию Пермского государственного цирка статуса "памятник архитектуры федерального значения" проведено историко-культурное исследование объекта, по результатам которого часть здания цирка под лит. А и А1 включена в перечень выявленных объектов культурного наследия (приказ Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 01.12.2015 N СЭД-27-01-10-1026). После проведения государственной историко-культурной экспертизы часть здания цирка включена в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации как выявленный объект культурного наследия "Здание Пермского цирка, в котором работали многие выдающиеся деятели советского (российского) и международного циркового искусства", расположенный по адресу: Пермский край, г. Пермь, ул. Уральская, д. 112, в качестве объекта культурного наследия регионального значения со следующими характеристиками: вид объекта культурного наследия: памятник. Датировка: 1970 год. Местонахождение: Пермский край, г. Пермь, ул. Уральская, д. 112, нежилое здание с кадастровым номером ** (литер А, А1) (Приказ Министерства культуры Пермского края от 28.09.2016 N СЭД-27-01-10-563).
Следовательно, ФКП "Росгосцирк" как лицо, в оперативном управлении которого находится здание цирка, часть которого отнесена к объекту культурного наследия, является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым приказом, и вправе в силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) обратиться в суд с иском об оспаривании приказа Министерства культуры Пермского края от 28.09.2016 N СЭД-27-01-10-563, полагая, что этим нормативным правовым актом нарушены его права и законные интересы.
В силу пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится охрана памятников истории и культуры.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ).
В соответствии со статьей 9.2 названного Федерального закона N 73-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением (подпункт 1), государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия (подпункт 4).
Министерство культуры Пермского края на момент издания оспариваемого нормативного правового акта являлось исполнительным органом государственной власти Пермского края, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (региональным органом охраны объектов культурного наследия), в том числе в части исполнения полномочий, переданных Российской Федерацией в отношении объектов культурного наследия, а также обеспечивающим на территории Пермского края разработку и реализацию государственной политики в сфере охраны объектов культурного наследия (пункты 1.1.1 и 1.1.2 Положения о Министерстве культуры, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 13.12.2007 N 331-п (в редакции до внесения изменений постановлением от 19.04.2017 N 260-п).
С 19.04.2017 указанные выше полномочия переданы Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края.
В соответствии с подпунктами 3.3.13, 3.3.35, 3.3.37 и 3.3.38 Положения о Министерстве культуры (в ред. до внесения изменений постановлением от 19.04.2017 N 260-п) Министерство культуры осуществляет организацию проведения государственной историко-культурной экспертизы в части, необходимой для обоснования принятия решения; принимает решения о включении или об отказе во включении объекта в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения; определяет границы территории и предмет охраны объекта культурного наследия регионального значения.
Согласно подпункту 3.5.25 Положения о Министерстве культуры, статье 22 Устава Пермского края и статье 20 Закона Пермского края от 07.09.2007 N 107-ПК "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края" Министерство культуры правомочно издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты в виде приказов.
Текст оспариваемого нормативного правового акта в соответствии с пунктом 4 Указа губернатора Пермского края от 24.07.2008 N 37 "О порядке вступления в силу и опубликования актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, распоряжений председателя Правительства Пермского края, актов исполнительных органов государственной власти Пермского края, порядке организации опубликования законов Пермского края" опубликован 01.10.2016 на официальном сайте Министерства культуры Пермского края http://www.mk.permkrai.ru.
Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемый приказ издан правомочным органом, в пределах предоставленной ему компетенции, в предусмотренной законом форме, опубликован в установленном порядке.
Статьей 10 Закона Пермского края от 07.07.2009 N 451-ПК "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Пермского края" предусмотрено, что работы по выявлению объектов, представляющих собой историко-культурную ценность, подготовке документов, необходимых для включения выявленных объектов культурного наследия в реестр как объектов культурного наследия регионального значения, осуществляются в соответствии с требованиями законодательства.
Порядок включения объектов культурного наследия в реестр регламентирован в статье 18 Федерального закона N 73-ФЗ. Так, после принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия региональный орган охраны объектов культурного наследия обеспечивает проведение государственной историко-культурной экспертизы. Региональный орган охраны объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы, в котором определяется историко-культурная ценность объекта и предлагается отнести такой объект к объектам культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения, в срок не позднее тридцати рабочих дней со дня получения указанного заключения принимает решение о включении объекта в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального или по согласованию с органами местного самоуправления - местного (муниципального) значения либо об отказе во включении объекта в реестр. Решение о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр либо об отказе во включении такого объекта в реестр должно быть принято соответствующим органом охраны объектов культурного наследия в срок не более одного года со дня принятия региональным органом охраны объектов культурного наследия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия (части 1, 3, 8 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ).
Согласно статье 32 Федерального закона N 73-ФЗ заключение историко-культурной экспертизы оформляется в виде акта, в котором содержатся результаты исследований, проведенных экспертами.
Порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы, требования к определению физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве экспертов, перечень представляемых экспертам документов, порядок их рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках экспертизы, изложены в Положении о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 N 569 (далее - Положение об историко-культурной экспертизе).
Изучив и оценив представленные в материалы дела доказательства, суд приходит к выводу, что Министерством культуры при принятии оспариваемого приказа допущены нарушения требований статей 18, 32 Федерального закона N 73-ФЗ и пунктов 17, 30, 32 Положения об историко-культурной экспертизе.
Согласно акту государственной историко-культурной экспертизы от 27.05.2016, составленному экспертом П., по заданию ГКБУК "КЦОП", цирк имеет большой комплекс подсобных и хозяйственных помещений, необходимых для содержания цирка и работы актеров, в том числе содержания дрессированных животных, приезжей труппы цирковых артистов, в связи с чем планировка здания и комплекс зданий, входящих в постройки цирка, имеют сложную конфигурацию в плане. Вместе с тем, эксперт пришел к выводу, что только та часть здания цирка, в которой находится манеж арены с амфитеатром, представляет историко-культурную ценность и имеет мемориальную значимость. В связи с чем, эксперт пришел к выводу, что выявленный объект культурного наследия обладает признаками объекта культурного наследия и рекомендуется к включению в Единый Государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации с наименованием: "Здание Пермского цирка", 1970 год, в качестве объекта культурного наследия регионального значения, видовой принадлежности - памятник истории.
Экспертом рекомендовано установить графическую схему границы территории объекта по Приложению 1 следующим образом: западная, южная и восточная границы соответствуют границам земельного участка с кадастровым номером **, далее граница проходит по отмостке здания по ул. Уральской, д. 112 "а" (туалет), далее поворачивает под прямым углом к северу-востоку до пересечения с южной границей земельного участка с кадастровым номером **, далее следует по условной линии, продолжающей указанную границу до юго-восточного угла административно-репетиционного корпуса (лит. А1), далее по восточному и северному фасадам указанного корпуса и по условной линии, соответствующей северному фасаду корпуса до пересечения с западной границей земельного участка с кадастровым номером 59** (стр. 42 акта экспертизы).
Таким образом, граница территории объекта культурного наследия предложена экспертом с учетом примыкающего с северной стороны здания арены административно-репетиционным корпусом. Сведения о границах территории объекта приведены экспертом в соответствии с описанными в историко-культурном исследовании за 2015 год границами для выявленного объекта культурного наследия, с учетом примыкающего 4-этажного здания (лит. А1) (стр. 24-25 исследования).
Допрошенный в судебном заседании в качестве свидетеля эксперт П. указал, что предметом охраны объекта культурного наследия является цирковая арена с амфитеатром. Иные хозяйственные и административные постройки не представляют какой-либо ценности. Вместе с тем, действительно, при определении схемы границ территории объекта культурного наследия допущена техническая ошибка, так как граница не совсем корректно отражена, в результате в схему границ вошел административно-репетиционный корпус (лит. А1), который не указан был экспертом ни в предмете охраны объекта, ни в правовом режиме использования территории объекта.
Оценивая показания свидетеля П., суд считает их достоверными, подтвержденными письменными материалами дела, которые указывают на то, что содержащиеся в акте государственной историко-культурной экспертизы выводы имеют внутреннее противоречие с содержанием и результатом проведенных исследований, что указывает на допущенное экспертом нарушение одного из принципов проведения историко-культурной экспертизы, заложенного в статье 29 Федерального закона N 73-ФЗ (о научной обоснованности, объективности и законности), чем нарушены подпункты "б" и "в" пункта 17 Положения об историко-культурной экспертизе и пункты 6, 7 части 2 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ (в ред. Федерального закона N 33-ФЗ от 05.04.2016).
В силу положений статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ, описание особенностей объекта, явившихся основаниями для включения его в реестр и подлежащих обязательному сохранению не должно противоречить сведениям о границах территории выявленного объекта культурного наследия, в противном случае такое заключение экспертизы не соответствует законодательству Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия.
Нормы пунктов 30, 32 Положения об историко-культурной экспертизе (в редакции Постановления Правительства РФ от 09.06.2015 N 569), пунктов 1,2 части 10 статьи 18, части 2 статьи 32 Федерального закона N 73-ФЗ устанавливают, что в связи с проведением государственной историко-культурной экспертизы с нарушением требований настоящего Федерального закона либо несоответствия выводов государственной историко-культурной экспертизы ее содержанию органу охраны объектов культурного наследия предоставлено право уведомить об этом заказчика с указанием на допущенные нарушения, либо назначить повторную экспертизу в порядке, установленном Положением об историко-культурной экспертизе.
Однако, Министерство культуры в нарушение положений статей 18 и 32 Федерального закона N 73-ФЗ, в отсутствии заключения историко-культурной экспертизы о целесообразности включения части здания выявленного объекта культурного наследия "Здание Пермского цирка" в виде административно-репетиционного корпуса под лит. А1, приняло оспариваемый нормативный правовой акт, указав в предмете охраны объекта культурного наследия литеры А и А1, таким образом установил предмет охраны объекта с учетом примыкающего с севера 3-этажного прямоугольного объема административно-репетиционного корпуса (лит. А1).
20.11.2017 Государственной инспекцией по охране объектов культурного наследия Пермского края был издан приказ N СЭД-55-01-05-346, которым приостановлено действие оспариваемого приказа Министерства культуры от 28.09.2016 N СЭД-27-01-10-563 с целью организации проведения государственной историко-культурной экспертизы комиссией из трех аттестованных на проведение экспертизы экспертов в целях обоснования включения объекта культурного наследия "Здание Пермского цирка, в котором работали многие выдающиеся деятели советского (российского) и международного циркового искусства" в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Данный приказ был отменен приказом Государственной инспекции от 13.11.2018 N СЭД-55-01-05-536.
Судом были затребованы документы по проведению государственной историко-культурной экспертизы, проведенной экспертной комиссией в составе трех экспертов, вместе с тем, такие документы в суд административным ответчиком представлены не были, как пояснил представитель Государственной инспекции, экспертиза в составе экспертной комиссии в отношении спорного объекта культурного наследия не проводилась.
С учетом вышеизложенного, приказ Министерства культуры Пермского края от 28.09.2016 N СЭД-27-01-10-563 о включении выявленного объекта культурного наследия Здание Пермского цирка, в Единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации противоречит статьям 18 и 32 Федерального закона N 73-ФЗ. Оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права административного истца в сфере его экономической деятельности, поскольку предусматривает наличие ограничений в связи с использованием здания цирка как объекта культурного наследия, препятствует реализации поручений Президента Российской Федерации от 23.04.2018 Пр-684 по вопросам развития циркового дела.
Следовательно, требование ФКП "Росгосцирк" подлежит удовлетворению.
Поскольку нормативный правовой акт применялся до вынесения решения суда, что следует из материалов проверки органом государственного контроля от 26.12.2018, суд считает необходимым признать нормативный правовой акт недействующим со дня вступления решения в законную силу.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление Федерального казенного предприятия "Российская государственная цирковая компания" удовлетворить.
Признать не действующим Приказ Министерства культуры Пермского края от 28 сентября 2016 года N СЭД-27-01-10-563 "О включении выявленного объекта культурного наследия "Здание пермского цирка, в котором работали многие выдающиеся деятели советского (российского) и международного циркового искусства" в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" со дня вступления решения в законную силу.
В течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" либо размещено на официальном интернет-портале правовой информации либо на официальном сайте Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Решение суда принято в окончательной форме 17 января 2019 года.
Судья (подпись)


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка