Решение Ростовского областного суда от 21 августа 2018 года №3а-395/2018

РОСТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 21 августа 2018 года Дело N 3а-395/2018
Ростовский областной суд в составе судьи Рудневой О.А.,
при секретаре Борозненко Л.Р.,
с участием:
прокурора Карасева С.В.,
административного истца Ищенко В.И., его представителя Окининой И.В.,
представителя административного ответчика Собрания депутатов Обливского района Ростовской области Романенко С.Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску Ищенко Василия Ильича об оспаривании отдельных положений подпункта 1.2 пункта 1 статьи 1 Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещающим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования "Обливский район", утвержденного решением Собрания депутатов Обливского района Ростовской области от 18 октября 2011 года N 93 (в редакции решения от 18 мая 2015 года N 9),
установил:
18 октября 2011 года Собранием депутатов Обливского района Ростовской области принято решение N 93 "Об утверждении Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещающим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования "Обливский район". Текст Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещающим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования "Обливский район" (далее - Положение) является неотъемлемой частью указанного решения -приложением к нему.
Положение действует в редакции решения года Собрания депутатов Обливского района Ростовской области от 18 мая 2015 года N 9.
Согласно подпункту 1.2 пункта 1 статьи 1 Положения право на государственную пенсию за выслугу лет в соответствии с названным актом имеют лица, замещавшие на 15 января 1998 года и (или) позднее:
"Должности муниципальной службы при наличии стажа муниципальной службы не менее 15 лет, в том числе имеющие стаж работы непосредственно в органах местного самоуправления Обливского района не менее 10 лет, при увольнении с муниципальной службы по основаниям:
а) ликвидация органов местного самоуправления муниципального образования "Обливский район";
б) сокращение штата или численности муниципальных служащих в органах местного самоуправления муниципального образования "Обливский район";
в) увольнение с должностей, утверждаемых в установленном федеральным и областным законодательством порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности, в связи с прекращением этими лицами своих полномочий;
г) достижение предельного возраста, установленного законом для замещения должности муниципальной службы муниципального образования "Обливский район";
д) обнаружившееся несоответствие занимаемой должности муниципальной службы муниципального образования "Обливский район" вследствие состояния здоровья, препятствующего продолжению муниципальной службы;
е) увольнение по собственному желанию;
ж) перевод муниципального служащего муниципального образования "Обливский район" в другую организацию или переход на выборную должность".
Право на пенсию за выслугу лет имеют лица, если на момент освобождения от должности они имели право на страховую пенсию по старости (инвалидности) и непосредственно перед увольнением замещали должности муниципальной службы не менее 12 полных месяцев" (л.д. 99-108).
Ищенко В.И. обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта в части. Требования приняты судом к рассмотрению в редакции, изложенной в заявлении от 24 июля 2018 года (л.д. 64), в которой административный истец просил признать недействующим приведенный выше пункт Положения в части слов "в том числе имеющие стаж работы непосредственно в органах местного самоуправления Обливского района не менее 10 лет" и "и непосредственно перед увольнением замещали должности муниципальной службы не менее 12 полных месяцев", ссылаясь на то, что в результате применения оспариваемых положений муниципального акта ему отказано в назначении государственной пенсии за выслугу лет.
Заявление мотивировано тем, что оспариваемый пункт необоснованно ограничивает предусмотренное федеральным законодательством право муниципального служащего на пенсионное обеспечение за выслугу лет, нарушает пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", статью 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", статью 10 Областного закона Ростовской области от 9 октября 2007 года N 786-ЗС "О муниципальной службе в Ростовской области".
В судебном заседании Ищенко В.И. и его представитель Окинина И.В. поддержали заявленные требования.
Представитель Собрания депутатов Обливского района Ростовской области Романенко С.Г. возражала против удовлетворения административного иска.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, заслушав заключение прокурора, участвующего в деле, Карасева С.В., полагавшего необходимым удовлетворить заявленные требования в части, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для признания нормативного правового акта не действующим в оспариваемой части.
На основании записей в трудовой книжке Ищенко В.И. судом установлено, что административный истец в 1997-2010 годах являлся ведущим специалистом, первым заместителем главы администрации Зимовниковского района Ростовской области. С 23 марта 2010 года по 25 июля 2013 года работал в должностях заместителя, первого заместителя главы администрации Обливского района Ростовской области. После этого муниципальные должности или должности муниципальной службы не замещал. По достижению 60-летнего возраста в 2018 году Ищенко В.И. обратился в администрацию Обливского района с заявлением о назначении государственной пенсии за выслугу лет. В письме администрации от 18 апреля 2018 года ему сообщено об отказе в назначении указанной пенсии в связи с несоответствием требованиям, установленным подпунктом 1.2 пункта 1 статьи 1 Положения (л.д. 48).
Изложенное свидетельствует о том, что нормативный правовой акт в оспариваемой части применен в отношении Ищенко В.И., что дает ему право на обращение в суд с административным иском об оспаривании указанного акта в соответствующей части.
Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Решение Собрания депутатов Обливского района от 18 октября 2011 года N 93 (в редакции решения от 18 мая 2015 года N 9) устанавливает обязательные для исполнения правила и требования, действует в отношении неограниченного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, направлено на урегулирование общественных отношений, то есть обладает признаками нормативного правового акта.
Подпункт 1.2 пункта 1 статьи 1 Положения в оспариваемой редакции действует 1 января 2014 года (редакция решения Собрания депутатов района от 11 ноября 2013 года N 195, утратившего силу с введением в действие решения от 18 мая 2015 года N 9, в котором содержание названного подпункта сохранено) до настоящего времени.
Оспариваемое решение N 93 и создающее его действующую редакцию решение N 9 приняты Собранием депутатов района - представительным органом местного самоуправления в форме решения, подписаны исполняющим обязанности главы Обливского района и председателем Собрания депутатов, что соответствует положениям Федерального закона N 131-ФЗ, Областного закона от 28 декабря 2005 года N 436-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области", Устава муниципального образования "Обливский район", в редакциях, утвержденных решениями Собрания депутатов Обливского района от 11 апреля 2008 года N 207 и от 16 мая 2014 года соответственно.
Процедурные требования, предусмотренные Федеральным законом N 131-ФЗ, Уставом муниципального района, Регламентом Собрания депутатов Обливского района, при принятии указанных решений соблюдены. Вопрос о их принятии рассмотрен на заседаниях представительного органа местного самоуправления, проведенных при наличии кворума. Как следует из протоколов заседаний Собраний депутатов, решения приняты депутатами единогласно.
Названные решения, включая приложения к ним, официально опубликованы в печатном издании "Официальный вестник", специальный выпуск газеты "Авангард", определенном статьями 41, 56 Устава муниципального образования (в соответствующих редакциях), постановлением главы Обливского района от 30 июня 2005 года N 597-а (в редакции постановления от 31 августа 2006 года N 569-а) в качестве источника официального опубликования муниципальных актов.
Исходный текст решения от 19 октября 2011 года N 93 опубликован 21 октября 2011 года (л.д. 175-178), акт вступил в силу с 1 января 2012 года (пункт 4 решения).
Решение от 18 мая 2015 года N 9 с приложением официально опубликовано 22 мая 2015 года (л.д. 159, 167-168), вступило в силу с даты официального опубликования (пункт 4 решения).
Таким образом, правила принятия нормативных правовых актов, введения их в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу, соблюдены.
В соответствии с пунктом 12 части 1 статьи 11 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 24 Федерального закона N 25-ФЗ и части 1 статьи 10 Областного закона Ростовской области от 9 октября 2007 года N 786-ЗС "О муниципальной службе в Ростовской области" в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" предусматривает, что условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
В силу части 3 статьи 10 Областного закона N 786-ЗС условия предоставления муниципальному служащему права на государственную пенсию за счет средств бюджета соответствующего муниципального образования определяются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
На основании статьи 10 Положения расходы по выплате государственной пенсии за выслугу лет, назначаемой согласно данному акту, осуществляются за счет средств бюджета Обливского района.
Таким образом, Положение в оспариваемой части, определяющей условия, при соблюдении которых муниципальным служащим предоставляется право на государственную пенсию за выслугу лет за счет средств бюджета муниципального образования, принято Собранием депутатов района в пределах имеющихся полномочий.
Вопреки мнению административного истца, оспариваемые им нормы подпункта 1.2 пункта 1 статьи 1 Положения не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу.
Назначаемые муниципальным служащим пенсии за выслугу лет по своей правовой природе являются дополнительным пенсионным обеспечением, которое предоставляется помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях, и может регулироваться законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также актами органов местного самоуправления.
Участие субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в регулировании отношений по дополнительному пенсионному обеспечению муниципальных служащих не выходит за пределы их компетенции в рамках конституционного разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2015 года N 32-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 13 октября 2009 года N 1190-О-О, от 24 января 2013 года N 63-О, от 23 апреля 2013 года N 656-О и другие). По сути, оно направлено на достижение оптимального сочетания унификации и дифференциации в правовом регулировании отношений по дополнительному пенсионному обеспечению муниципальных служащих и обусловлено целями поддержания необходимого уровня гарантирования пенсионных прав для данной категории граждан с учетом социально-экономического развития конкретного субъекта Российской Федерации и его особенностей, включая специфику отношений местного самоуправления на соответствующих территориях, а также с учетом бюджетных возможностей того или иного муниципального образования.
Наделение органов местного самоуправления указанным правомочием основано на конституционно-правовой природе института муниципальной службы как одного из существенных проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 12), в силу чего органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств указанного обеспечения для лиц, замещавших должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N 1591-О).
Соответственно, правовое регулирование отношений в сфере дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, установленное на федеральном уровне, не предопределяет конкретное содержание публично-правовых обязательств муниципальных образований по установлению и выплате муниципальным служащим пенсии за выслугу лет.
В рассматриваемом деле суд не усматривает признаков чрезмерного ограничения муниципальным актом прав и свобод граждан, которые вытекают из федеральных и областных законов, и признаков нарушения вытекающей из конституционных принципов справедливости и равенства разумной соразмерности используемых средств и преследуемой цели.
Судом отклоняется как основанный на неверном толковании закона довод представителя административного истца о том, что в соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" право на пенсию за выслугу лет муниципальному служащему должно определяться только наличием стажа муниципальной службы, продолжительность которого не менее минимальной, определенной согласно приложению к указанному Федеральному закону.
По смыслу названного пункта, наличие стажа муниципальной службы соответствующей продолжительности дает право на пенсию за выслугу лет лишь в случае одновременного соответствия заявителя условиям предоставления права на пенсию за счет средств местных бюджетов, определяемых актами органов местного самоуправления.
Судом не может быть принят во внимание довод прокурора об ограничении права лица, претендующего на назначение пенсии, на выбор места пребывания и жительства нормой, предусматривающей, что из общего стажа муниципальной службы не менее 10 лет должно приходиться на работу непосредственно в органах местного самоуправления Обливского района. Указанной оспариваемой нормой не предусматривается условие о постоянном проживании получателя пенсии на территории соответствующего муниципального образования или субъекта Российской Федерации после назначения пенсии, поэтому не имеется оснований для утверждения о том, что в результате действия оспариваемых норм гражданин оказывается в ситуации вынужденного выбора, при котором должен отказаться от конституционного права на свободу передвижения и выбора места жительства для сохранения возможности получения пенсии за выслугу лет, как это имело место в ситуации, которая анализировалась в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2015 года N 32-П.
Что касается второй из оспариваемых административным истцом норм, суд отмечает, что аналогичное содержащемуся в подпункте 1.2 пункта 1 статьи 1 Положения условие о том, что право на пенсию за выслугу лет имеют лица, если на момент освобождения от должности они имели право на страховую пенсию по старости (инвалидности) и непосредственно перед увольнением замещали должности муниципальной службы не менее 12 полных месяцев, предусмотрено в абзаце втором пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ, регламентирующей условия назначения пенсий федеральным государственным гражданским служащим.
Правомерность отказа в назначении Ищенко В.И. государственной пенсии за выслугу лет предметом проверки суда в данном деле не является.
На стадии подготовки дела к судебному разбирательству административным ответчиком подано заявление о пропуске Ищенко В.И. срока на обращение в суд. Собрание депутатов Обливского района со ссылкой на часть 1 статьи 219 КАС РФ полагало, что административный иск мог быть предъявлен в течение трех месяцев со дня достижения административным истцом пенсионного возраста.
Заявление о пропуске срока является необоснованным, поскольку статья 219 КАС РФ устанавливает срок, в течение которого в суд могут быть поданы административные иски об оспаривании действий, бездействия, решений ненормативного характера государственных органов и органов местного самоуправления, разрешаемые судом в соответствии с нормами главы 22 Кодекса.
Особенности производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, установлены главой 21 КАС РФ. Часть 6 статьи 208 Кодекса, входящей в данную главу, прямо предусматривает, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.
Вместе с тем, учитывая, что нормативный правовой акт (в оспариваемой части) направлен на достижение разумного баланса частных и общественных интересов, не содержат положений, противоречащих актам, имеющим большую юридическую силу, или имеющих признаки формальной неопределенности, принят с соблюдением установленных процедур, основания для признания его не действующим в части отсутствуют. Следовательно, административный иск удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
отказать в удовлетворении административных исковых требований Ищенко Василия Ильича о признании недействующим подпункта 1.2 пункта 1 статьи 1 Положения о государственной пенсии за выслугу лет лицам, замещающим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования "Обливский район", утвержденного решением Собрания депутатов Обливского района Ростовской области от 18 октября 2011 года N 93 (в редакции решения от 18 мая 2015 года N 9) в части слов "в том числе имеющие стаж работы непосредственно в органах местного самоуправления Обливского района не менее 10 лет", "и непосредственно перед увольнением замещали должности муниципальной службы не менее 12 полных месяцев".
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья О.А.Руднева
Решение в окончательной форме принято 24 августа 2018 года
Судья О.А.Руднева


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка