Решение Кемеровского областного суда от 26 июля 2018 года №3а-363/2018

КЕМЕРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 26 июля 2018 года Дело N 3а-363/2018
Именем Российской Федерации
Кемеровский областной суд
в составе председательствующего судьи Зиновьевой К.В.,
при секретаре Хайминой Ю.С.
с участием прокурора Коган А.Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Кемерово
"26" июля 2018 года
административное дело по административному иску Анищенко Валентины Григорьевны к Коллегии Администрации Кемеровской области о признании не действующим в части постановления Коллегии Администрации Кемеровской области от 29 ноября 2005 г. N 147 "Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления жилых помещений в областных домах для ветеранов и порядке признания граждан нуждающимися в жилых помещениях в областных домах для ветеранов, а также типового договора безвозмездного пользования жилым помещением в областном доме для ветеранов",
УСТАНОВИЛ:
29 ноября 2005 г. Коллегией Администрации Кемеровской области принято Постановление N 147 "Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления жилых помещений в областных домах для ветеранов и порядке признания граждан нуждающимися в жилых помещениях в областных домах для ветеранов, а также типового договора безвозмездного пользования жилым помещением в областном доме для ветеранов" (далее также - Постановление от 29 ноября 2005 г. N 147).
Постановление опубликовано в "Информационном бюллетене Администрации Кемеровской области", N 8, 27 декабря 2005 г.
Согласно абзацу 2 пункта 6 Положения о порядке и условиях предоставления жилых помещений в областных домах для ветеранов и порядке признания граждан нуждающимися в жилых помещениях в областных домах для ветеранов, утвержденного Постановлением от 29 ноября 2005 г. N 147 (далее также - Положения), медицинскими противопоказаниями для проживания в областных домах для ветеранов являются: неспособность самостоятельно удовлетворять свои жизненные потребности (полная или частичная утрата способности к самообслуживанию), наличие хронического алкоголизма, наркомании, карантинных инфекционных заболеваний, активных форм туберкулеза, тяжелых психических расстройств и других заболеваний, требующих лечения в специализированных учреждениях здравоохранения.
Анищенко В.Г. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим абзаца 2 пункта 6 Положения в части отнесения полной или частичной утраты способности к самообслуживанию к противопоказаниям для проживания в областных домах для ветеранов.
В обоснование требований указывает, что она является инвалидом <данные изъяты> группы, находится в трудной жизненной ситуации, собственное жилье утратила, вынуждена снимать жилье за плату. Она неоднократно подавала заявления о предоставлении ей жилья в областном доме для ветеранов, но получала отказ по причине наличия медицинских противопоказаний к проживанию - полной или частичной утраты способности к самообслуживанию. Полагает, что установление указанного противопоказания противоречит статье 3.1 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", согласно которой не допускается дискриминация по признаку инвалидности, а также Закону Кемеровской области от 10 июня 2005 г. N 73-ОЗ "Об областных домах для ветеранов", который предусматривает возможность проживания инвалидов в областных домах для ветеранов.
В судебном заседании административный истец Анищенко В.Г., предоставившая диплом о высшем юридическом образовании, заявленные требования поддержала. Дополнительно суду пояснила, что, по ее мнению, она не утратила полностью способность к самообслуживанию, в постоянной посторонней помощи не нуждается и может проживать одна.
Представитель Коллегии Администрации Кемеровской области Гребнев В.А., действующий на основании доверенности от 7 мая 2018 г., возражал против заявленных требований. Поддержал письменные возражения, согласно которым оспариваемый нормативный правовой акт принят Коллегией Администрации Кемеровской области в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации. Размещение граждан, утративших способность к самообслуживанию, в областных домах для ветеранов не представляется возможным. Отмена ограничения на предоставление жилых помещений в областных домах для ветеранов для граждан, утративших способность к самообслуживанию, может привести к сосредоточению в одном многоквартирном жилом доме большого количества граждан, не способных самостоятельно эвакуироваться из здания в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, что может создать угрозу для жизни граждан, проживающих в областных домах для ветеранов.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, пояснения допрошенного в качестве специалиста руководителя экспертного состава N 5 ФКУ "ГБ МСЭ по Кемеровской области" ФИО5, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Коган А.Г., полагавшей признать оспариваемые положения нормативного правового акта не действующими в части отнесения частичной утраты способности к самообслуживанию к противопоказаниям для проживания в областных домах для ветеранов, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктами "ж", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита граждан и жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.
Такие законы и подзаконные акты согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Статья 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств регионального бюджета, относит решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации (подпункт 24 пункта 2).
Согласно пункту 2.1 указанной статьи органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости.
Исходя из критерия нуждаемости, субъект Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств собственного бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть 3 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).
При этом федеральный законодатель указал, что финансирование полномочий, предусмотренных статьей 26.3-1, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии такой возможности (часть 4 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).
Анализ приведенных правовых предписаний Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ в их взаимосвязи свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации вправе предоставлять меры социальной поддержки исходя из критерия нуждаемости, если они являются дополнительными к установленным федеральным законодательством мерам социальной поддержки, а также в отношении тех категорий граждан, которым необходима государственная социальная помощь и которые субъектом Российской Федерации определены самостоятельно вне зависимости от наличия такой категории граждан в федеральных нормативных правовых актах.
Согласно пункту 7 части 1 статьи 92 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее также - ЖК РФ) к жилым помещениям специализированного жилищного фонда относятся жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан, которые в соответствии с частью 1 статьи 98 ЖК РФ предназначены для проживания граждан, нуждающихся в социальной защите в соответствии с законодательством.
Категории граждан, нуждающихся в специальной социальной защите, согласно части 2 статьи 98 ЖК РФ устанавливаются федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 13 ЖК РФ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относится определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации.
Законом Кемеровской области от 10 июня 2005 г. N 73-ОЗ "Об областных домах для ветеранов" (далее также - Закон N 73-ОЗ) определен порядок и условия предоставления жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан в областных домах для ветеранов.
Согласно пункту 1 статьи 1 Закона N 73-ОЗ под областными домами для ветеранов понимаются специализированные дома, расположенные на территории Кемеровской области, для проживания отдельных категорий граждан, предусмотренных статьей 2 Закона N 73-ОЗ и нуждающихся в специальной социальной защите.
Областные дома для ветеранов находятся в государственной собственности Кемеровской области и входят в состав специализированного жилищного фонда Кемеровской области.
Пунктом 1 статьи 2 Закона N 73-ОЗ определены категории граждан, имеющие право на получение жилых помещений в областных домах для ветеранов, к которым относятся:
1) ветераны, имеющие право на обеспечение жильем в соответствии со статьями 14 - 16, 18 и 21 Федерального закона "О ветеранах";
2) военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период, нуждающиеся в жилых помещениях;
3) лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, нуждающиеся в жилых помещениях;
4) члены экипажей судов транспортного флота, интернированные в начале Великой Отечественной войны в портах других государств, нуждающиеся в жилых помещениях;
5) лица, проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР; лица, награжденные орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, нуждающиеся в жилых помещениях;
6) инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, имеющие право на обеспечение жильем в соответствии с Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации";
7) бывшие несовершеннолетние узники фашистских концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистской Германией и ее союзниками в период второй мировой войны, нуждающиеся в жилых помещениях;
8) граждане, попавшие в трудную жизненную ситуацию и нуждающиеся в жилых помещениях.
Под трудной жизненной ситуацией в Законе N 73-ОЗ понимается ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, а также если гражданин является жертвой вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических, техногенных катастроф и стихийных бедствий), которую он не может преодолеть самостоятельно.
С гражданами, указанными в пункте 1 статьи 2 Закона N 73-ОЗ, в жилых помещениях в областных домах для ветеранов вправе проживать их супруги, нетрудоспособные члены семьи, состоящие на иждивении указанных граждан (пункт 2 статьи 2 Закона N 73-ОЗ).
Пунктом 2 статьи 3 Закона N 73-ОЗ установлено, что порядок и условия предоставления жилых помещений в областных домах для ветеранов в части, не урегулированной названым Законом, устанавливаются Коллегией Администрации Кемеровской области.
В силу статьи 1 Закона Кемеровской области от 9 марта 2005 г. N 43-ОЗ "О Коллегии Администрации Кемеровской области", статьи 49 Устава Кемеровской области, принятого Законодательным Собранием Кемеровской области 9 апреля 1997 г., Коллегия Администрации Кемеровской области является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Кемеровской области, в компетенцию которого входит решение вопросов, отнесенных к ведению органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 29 ноября 2005 г. N 147 принято в форме, предусмотренной статьей 9 Закона Кемеровской области от 09 марта 2005 г. N 43-ОЗ "О Коллегии Администрации Кемеровской области", и официально опубликовано в соответствии с требованиями указанного закона.
Оспариваемым нормативным актом неспособность самостоятельно удовлетворять свои жизненные потребности (полная или частичная утрата способности к самообслуживанию) отнесена к медицинским противопоказаниям для проживания в областных домах для ветеранов.
Согласно статье 1 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ инвалид - лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты (ч. 1).
Ограничение жизнедеятельности - полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью (ч. 2).
В зависимости от степени расстройства функций организма и ограничения жизнедеятельности лицам, признанным инвалидами, устанавливается группа инвалидности, а лицам в возрасте до 18 лет устанавливается категория "ребенок-инвалид" (ч. 3).
Пунктом 5 раздела 2 Правил признания гражданина инвалидом, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 95, определены условия признания лица инвалидом, которыми являются: нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами; ограничение жизнедеятельности (полная или частичная утрата гражданином способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться или заниматься трудовой деятельностью); необходимость в мерах социальной защиты, включая реабилитацию и абилитацию.
Согласно Приказу Минтруда России от 17 декабря 2015 г. N 1024н "О классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы" (далее также - Приказ N 1024н) способность к самообслуживанию относится к основным категориям жизнедеятельности человека (пункт 5).
Способность к самообслуживанию - это способность человека самостоятельно осуществлять основные физиологические потребности, выполнять повседневную бытовую деятельность, в том числе использовать навыки личной гигиены.
Выделяются 3 степени выраженности ограничений способности к самообслуживанию:
1 степень - способность к самообслуживанию при более длительном затрачивании времени, дробности его выполнения, сокращении объема с использованием при необходимости вспомогательных технических средств;
2 степень - способность к самообслуживанию с регулярной частичной помощью других лиц с использованием при необходимости вспомогательных технических средств;
3 степень - неспособность к самообслуживанию, нуждаемость в постоянной посторонней помощи и уходе, полная зависимость от других лиц (пункт 6 Приказа N 1024н).
Учитывая разъяснения допрошенного в судебном заседании специалиста, суд приходит к выводу, что первую и вторую степень выраженности ограничений способности к самообслуживанию следует отнести к частичной утрате способности к самообслуживанию, третью степень - к полной утрате способности к самообслуживанию.
Соответственно, лица, частично утратившие способность к самообслуживанию, не нуждаются в постоянной посторонней помощи других лиц.
Из представленных материалов следует, что областные дома для ветеранов в Кемеровской области представляют собой многоквартирные жилые дома. Для доступности инвалидов, в том числе колясочников, здания областных домов для ветеранов оборудованы специализированными лифтами, пандусами. Все квартиры оборудованы автоматической системой пожарной сигнализации (АПС), системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре (СОУЭ). В квартирах, где проживают инвалиды, в рамках реализации индивидуальных программ реабилитации инвалидов в ванных комнатах установлены поручни.
При областных домах для ветеранов созданы учреждения социального обслуживания, расположенные в зданиях областных домов для ветеранов, осуществляющие социальное обслуживание на дому граждан, проживающих в областных домах для ветеранов.
Право на получение социальных услуг бесплатно предоставляется инвалидам Великой Отечественной войны, участникам Великой Отечественной войны, принимавшим участие в боевых действиях в период с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. Гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в областных домах для ветеранов, заключившим договоры на социальное обслуживание, предоставляются социальные услуги на дому центрами социального обслуживания населения в соответствии с тарифами, утвержденными постановлением Региональной энергетической комиссии Кемеровской области от 18 марта 2016 г. N 21.
Перечень социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому, предусматривает оказание помощи в повседневной бытовой деятельности (покупка и доставка продуктов питания, помощь в приготовлении пищи, уборка жилых помещений, оказание иной помощи), предоставление санитарно-гигиенических услуг, наблюдение за состоянием здоровья и оказание других социальных услуг.
Указанные данные свидетельствуют о том, что в областных домах для ветеранов созданы условия для проживания лиц, частично утративших способность к самообслуживанию, в том числе нуждающихся в регулярной частичной помощи других лиц.
Из разъяснений специалиста также следует, что лица с частичной утратой способности к самообслуживанию не лишены возможности самостоятельно эвакуироваться при возникновении чрезвычайных ситуаций.
Административным ответчиком не указано иных причин, в силу которых проживание лиц, частично утративших способность к самообслуживанию, в областных домах для ветеранов представляет опасность для здоровья данных лиц или других лиц, проживающих в областных домах для ветеранов.
Соответственно, отнесение частичной утраты способности к самообслуживанию к противопоказаниям для проживания в областных домах для ветеранов не оправданно целями охраны здоровья населения, предупреждения и распространения заболеваний.
Таким образом, установление в качестве противопоказания для проживания в областных домах для ветеранов частичной утраты способности к самообслуживанию противоречит статье 2 Закона Кемеровской области от 10 июня 2005 г. N 73-ОЗ "Об областных домах для ветеранов", поскольку носит произвольный характер и безосновательно ограничивает возможность получения жилых помещений в областных домах для ветеранов инвалидами, сохранившими частично способность к самообслуживанию.
Вместе с тем лица, полностью утратившие способность к самообслуживанию, нуждаются в постоянной посторонней помощи и уходе, полностью зависят от других лиц.
Однако для проживающих в областных домах для ветеранов граждан не предусмотрено предоставление социальных услуг в стационарной форме, оказание круглосуточной посторонней помощи и ухода.
Учитывая разъяснения специалиста о том, что лица, полностью утратившие способность к самообслуживанию, не смогут самостоятельно эвакуироваться из здания при возникновении чрезвычайных ситуаций, суд считает заслуживающими внимания доводы административного ответчика о том, что отмена ограничения на предоставление жилых помещений в областных домах для ветеранов для граждан, полностью утративших способность к самообслуживанию, может привести к сосредоточению в одном многоквартирном доме большого количества граждан, неспособных самостоятельно эвакуироваться из здания, например, в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, что может создать потенциальную угрозу для жизни и здоровья таких граждан.
Соответственно, отнесение полной утраты способности к самообслуживанию к противопоказаниям для проживания в областных домах для ветеранов отвечает целям охраны здоровья инвалидов и не является дискриминацией по признаку инвалидности.
В соответствии с ч.1 ст.208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 29 ноября 2005 г. N 147 в оспариваемой части было применено к административному истцу Анищенко В.Г., поскольку решением областной комиссии по предоставлению жилых помещений в областных домах для ветеранов, оформленным протоколом от 20 марта 2014 г., Анищенко В.Г. было отказано в постановке на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях в областном доме для ветеранов в г.Новокузнецке, в связи с частичной утратой способности к самообслуживанию.
В настоящее время Актом медико-социальной экспертизы от 5 октября 2016 г. Анищенко В.Г. установлена <данные изъяты> степень выраженности ограничения способности к самообслуживанию, которая соответствует полной утрате способности к самообслуживанию, при этом индивидуальной программой реабилитации предусмотрена возможность достижения частичной способности к самообслуживанию. Соответственно, административный истец является субъектом отношений, регулируемых нормативным правовым актом в оспариваемой части.
Установленные оспариваемой нормой противопоказания для проживания в областных домах для ветеранов препятствуют Анищенко В.Г. в постановке на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях в областных домах для ветеранов.
При таких данных оспариваемые положения нормативного правового акта должны быть признаны не действующими, как противоречащие актам большей юридической силы, в части отнесения частичной утраты способности к самообслуживанию к противопоказаниям для проживания в областных домах для ветеранов. В остальной части в удовлетворении требований Анищенко В.Г. следует отказать.
С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что Постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 29 ноября 2005 г. N 147 в оспариваемой части до вынесения решения суда применялась, и на его основе были реализованы права граждан, суд полагает признать недействующими оспариваемые положения нормативного правового акта в части отнесения частичной утраты способности к самообслуживанию к противопоказаниям для проживания в областных домах для ветеранов с момента вступления в законную силу настоящего решения.
В настоящее время официальным источником опубликования актов Коллегии Администрации Кемеровской области считается, в том числе сайт "Электронный бюллетень Коллегии Администрации Кемеровской области" www.zakon.kemobl.ru (п.2 Постановления Коллегии Администрации Кемеровской области от 10 июня 2008 г. N 218 "Об официальном опубликовании и вступлении в силу актов Губернатора Кемеровской области, Коллегии Администрации Кемеровской области, иных исполнительных органов государственной власти Кемеровской области"). Сообщение о принятии данного решения суда должно быть опубликовано на указанном сайте.
Руководствуясь ст.175-179 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Административный иск Анищенко Валентины Григорьевны удовлетворить частично.
Признать не действующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац 2 пункта 6 Положения о порядке и условиях предоставления жилых помещений в областных домах для ветеранов и порядке признания граждан нуждающимися в жилых помещениях в областных домах для ветеранов, утвержденного Постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 29 ноября 2005 г. N 147, в части отнесения частичной утраты способности к самообслуживанию к противопоказаниям для проживания в областных домах для ветеранов.
В остальной части в удовлетворении административных исковых требований Анищенко Валентины Григорьевны отказать.
Сообщение о данном решении опубликовать на сайте "Электронный бюллетень Коллегии Администрации Кемеровской области" www.zakon.kemobl.ru в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Кемеровский областной суд.
Председательствующий: Зиновьева К.В.
Решение в окончательной форме принято 31 июля 2018 года.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка