Решение Оренбургского областного суда от 26 декабря 2018 года №3а-353/2018

ОРЕНБУРГСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 26 декабря 2018 года Дело N 3а-353/2018
Оренбургский областной суд в составе:
председательствующего судьи Хакимовой О.В.,
с участием прокурора Стиплина И.В.,
при секретаре Плешивцевой К.Г.
с участием представителя административного истца Тишина В.В. - Алексеенко Н.А., представителей административных ответчиков: Законодательного Собрания Оренбургской области Дмитриенко Т.А., Избирательной комиссии Оренбургской области Ивановой Н.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума Оренбургской области Тишина В.В., Фролова В.И., Амелина М.А., Набатчиковой О.В. о признании незаконным постановления Избирательной комиссии Оренбургской области от 25 октября 2018 г. N, признании незаконным действия и постановления Законодательного Собрания Оренбургской области от 17 октября 2018 г. N,
установил:
17 октября 2018 г. Законодательное Собрание Оренбургской области приняло постановление N "О соответствии вопроса, предлагаемого на референдум Оренбургской области, требованиям ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдума граждан Российской Федерации", которым постановилопризнать вопрос "Вы за то, чтобы в городских округах Оренбургской области, за исключением закрытого административно-территориального образования, муниципальных районах Оренбургской области, а также в городском округе, являющемся административным центром Оренбургской области, глава городского округа, муниципального района избирался только на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании?" предлагаемый для вынесения на референдум Оренбургской области инициативной группой, признан не соответствующим п. 2 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
25 октября 2018 г. Избирательной комиссией Оренбургской области принято постановление N, которым отказано в регистрации инициативной группы по проведению референдума Оренбургской области по названному выше вопросу.
Уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума Оренбургской области Тишин В.В., Фролов В.И., Амелин М.А., Набатчикова О.В. обратились в суд с административным иском о признании незаконными указанных постановлений Законодательного Собрания Оренбургской области и Избирательной комиссии Оренбургской области.
В обоснование заявленных требований указано на отсутствие в постановлении Законодательного Собрания Оренбургской области мотивировочной части, что, по мнению истцов, порождает правовую неопределенность применения законодательства о референдуме, препятствует проверке и оценке обоснованности и законности обжалуемого постановления. Так же административные истцы утверждают, что вопрос, предлагаемый для вынесения на референдум, соответствует требованиям законодательства, в том числе ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
В обоснование своей позиции административные истцы указывают, что Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлены три способа избрания глав. На референдуме Оренбургской области не предлагается внести изменения в этот порядок - дополнить, исключить, изменить. В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ принят закон Оренбургской области от 21 февраля 1996 г. "Об организации местного самоуправления в Оренбургской области", который в ч. 2 ст. 16 воспроизводит один из трех предложенных федеральным законодателем способов избрания глав муниципальных образований, из чего административные истцы делают вывод, что вопрос о выборе способа избрания глав муниципальных образований в Оренбургской области урегулирован областным, а не федеральным законом и потому не противоречит п. 2 ст. 12 Федерального закона N 67-ФЗ.
Административные истцы в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены. Тишин В.В. своим заявлением просил рассмотреть дело в его отсутствие с участием представителя.
В судебном заседании представитель административного истца Тишина В.В. - Алексеенко Н.А., поддержала заявленные в административном иске требования.
Представитель Законодательного Собрания Оренбургской области Дмитриенко Т.А. с требованиями административного иска не согласилась, просила в их удовлетворении отказать, так как Законодательным Собранием Оренбургской области соблюдены требования Федерального закона N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Законодательное собрание признало поставленный для голосования на референдуме вопрос несоответствующим п. 2 ст. 12 Федерального закона N 67-ФЗ.
Представитель Избирательной комиссии Оренбургской области Иванова Н.С. просила в удовлетворении требований административным истцам отказать. Заявила о пропуске срока, установленного п. 4 ст. 240 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Прокурором Стиплиным И.В. в судебном заседании дано заключение об отсутствии правовых оснований к удовлетворению административного иска, поскольку вынесенные постановления Законодательного Собрания Оренбургской области и Избирательной комиссии Оренбургской области соответствуют требованиям федерального закона, прав и интересов административных истцов не нарушают, поставленный для голосования на референдуме вопрос не соответствует требованиям п. 2 ст. 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Также прокурор указал на то, что, административный иск о признании недействительным постановления Избирательной комиссии Оренбургской области заявлен по истечении срока, установленного п. 2 ст. 240 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав письменные материалы дела, суд оснований для удовлетворения требований административного иска не находит.
В соответствии с частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
В силу статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 67-ФЗ) каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек - для выдвижения инициативы проведения местного референдума (часть 1);
инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы (часть 2);
комиссия, указанная в пункте 2 названной статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение: в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям названного федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования - о направлении их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума; в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы (часть 5).
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации. При этом срок проверки не может превышать двадцать дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.
Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, избирательная комиссия осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации.
Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, избирательная комиссия отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации.
Судом установлено, что 28 сентября 2018 г. в Законодательное Собрание Оренбургской области поступило постановление Избирательной комиссии Оренбургской области N о рассмотрении ходатайства о регистрации инициативной группы по проведению референдума Оренбургской области по вопросу: "Вы за то, чтобы в городских округах Оренбургской области, за исключением закрытого административно-территориального образования, муниципальных районах Оренбургской области, а также в городском округе, являющемся административным центром Оренбургской области, глава городского округа, муниципального района избирался только на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании?".
Сторонами не оспаривалось, что процедура и сроки рассмотрения ходатайства административными ответчиками соблюдены.
Проверяя законность обжалуемых постановлений, суд исходит из следующего.
Гарантии права граждан Российской Федерации на назначение референдума установлены главой II Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ст. 12 которой регламентирует вопросы референдума и предъявляемые к ним требования.
Так, в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 12 на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.
В силу статьи 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
По данному предмету совместного ведения издан Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статья 36 которого предусматривает несколько способов избрания главы муниципального образования.
Согласно части 2 данной статьи 36 глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
В соответствии с приведенным Федеральным законом Законодательное Собрание Оренбургской области издало областной закон от 21 февраля 1996 г. "Об организации местного самоуправления в Оренбургской области".
Согласно части 2 статьи 16 названного выше Закона Оренбургской области в городских округах, муниципальных районах, осуществляющих отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления федеральными законами и законами Оренбургской области, и (или) получающих дотации из областного Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), а также в городском округе, являющемся административным центром Оренбургской области, глава городского округа, муниципального района избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.
Глава городского округа, муниципального района в муниципальных образованиях, не подпадающих под критерии, установленные в абзаце первом настоящей части, а также глава сельского поселения в соответствии с уставом муниципального образования избираются гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.
Таким образом, инициативной группой предложен вопрос, который уже урегулирован Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и принятыми во исполнение положений данного федерального закона законами Оренбургской области.
В этой связи предложенный инициативной группой вопрос для вынесения на референдум Оренбургской области, не соответствует требованиям пункта 2 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Доводы административного иска об отсутствии в постановлении Законодательного Собрания Оренбургской области мотивировочной части, что, по мнению истцов, порождает правовую неопределенность применения законодательства о референдуме, препятствует проверке и оценке обоснованности и законности обжалуемого постановления, необоснованны. Федеральным законодательством не установлено требований по оформлению результатов проверки соответствия вопроса, выносимого на референдум требованиям законодательства. Согласно пунктам 6, 8, 11 статьи 36 Федерального закона N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по результатам проверки соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям законодательства обязан принять только одно из двух взаимоисключающих решений: признать вопрос, выносимый на референдум, соответствующим требованиям закона либо признать вопрос, выносимый на референдум, не соответствующим требованиям закона. Этим требованиям обжалуемое постановление отвечает.
Вместе с тем, в постановлении Законодательного Собрания Оренбургской области указан пункт 2 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ, которому не соответствует вопрос, предлагаемый для референдума Оренбургской области.
Ссылка представителя административного истца на письмо председателя Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации от 4 апреля 2017 г., о возможности проведения референдума в Иркутской области по вопросу об определении порядка избрания и места в системе органов местного самоуправления глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации, не является основаниями для признания незаконным постановления Законодательного Собрания Оренбургской области, поскольку предлагаемый инициативной группой для вынесения на референдум Оренбургской области вопрос не направлялся на изучение в указанный комитет, а само письмо не носит нормативно-правовой характер, а отражает лишь субъективное мнение председателя Комитета.
Оспариваемое постановление принято Законодательным Собранием Оренбургской области в пределах предоставленных полномочий, не противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам Оренбургской области, содержит указание на правовые акты, на основании которых оно принято.
При таких обстоятельствах, оснований для признания оспариваемого постановления незаконным и для признания незаконными действий Законодательного Собрания Оренбургской области по неуказанию оснований для признания вопроса референдума не соответствующим требованиям статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ, не имеется.
Суд считает обоснованным ходатайство представителя Избирательной комиссии Оренбургской области о пропуске административными истцами срока для обжалования постановления комиссии.
В соответствии с частью 4 статьи 240 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административное исковое заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией, комиссией референдума обжалуемого решения. Указанный срок в силу требований части 7 этой же статьи не подлежит восстановлению независимо от причин его пропуска.
Пропуск срока обращения в суд с административным исковым заявлением о защите избирательных прав без уважительных причин, а также невозможность восстановления пропущенного срока является основанием для отказа в удовлетворении указанного заявления (часть 10 названной статьи).
Аналогичные положения содержит статья 78 Федерального закона N 67-ФЗ.
Административное исковое заявление с требованием признать незаконным постановление Избирательной комиссии Оренбургской области от 25 октября 2018 г. N уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума подали 3 декабря 2018 г., то есть за пределами десятидневного срока, установленного для оспаривания постановления Избирательной комиссии, что является самостоятельным основанием для удовлетворения требований административного иска в части признания незаконным постановления Избирательной комиссии Оренбургской области.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 179, 244, частью 1 статьи 298 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении требований административного иска уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума Оренбургской области Тишина В.В., Фролова В.И., Амелина М.А., Набатчиковой О.В. о признании незаконным постановления Избирательной комиссии Оренбургской области от 25 октября 2018 г. N, признании незаконным действия и постановления Законодательного Собрания Оренбургской области от 17 октября 2018 г. N - отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную инстанцию Верховного Суда Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.
Судья Оренбургского
областного суда О.В. Хакимова
Полный текст решения изготовлен 9 января 2019 г.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка