Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 28 июля 2020 года №3а-35/2020

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)

РЕШЕНИЕ

от 28 июля 2020 года Дело N 3а-35/2020
Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в составе
судьи Дьяконовой З.С.,
при секретаре Осиповой Е.П.,
с участием:
прокурора Никифоровой М.В.,
представителя административного ответчик Гапелик Б.Б.,
представителя заинтересованного лица Чемякиной Л.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) Алексеевой А.Е. к Правительству Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими в части абзацы 17, 31 пункта 7.1 раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Саха (Якутия) на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденной постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 31 декабря 2019 года N 424,
установил:
Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился с вышеуказанным административным исковым заявлением к Правительству Республики Саха (Якутия). С учетом уточнений просит признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению абзацы 17 и 31 пункта 7.1 раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в РС(Я) на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденной постановлением Правительства РС(Я) от 31.12.2019 N 424, в части оказания медицинской помощи на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях) за счет средств обязательного медицинского страхования.
В обоснование административный истец ссылается на то, что Прокуратурой Республики Саха (Якутия) проведена проверка постановления Правительства РС(Я) от 31 декабря 2019 года N 424 "Об утверждении Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Саха (Якутия) на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" (далее - Территориальная программа). По результатам проверки установлено, что Территориальной программой необоснованно занижены подушевые нормативы финансирования по сравнению с нормативами, определенными Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденной постановлением Правительства РФ 07.12.2019 N 1610 (далее - Базовая программа). Предусмотренные Базовой программой нормативы рассчитаны как средние, следовательно, они, являясь государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, не могут быть уменьшены субъектами Российской Федерации. Территориальная программа может определять дополнительные условия, виды и объемы оказания медицинской помощи, но не может снижать гарантированный на федеральном уровне объем бесплатной медицинской помощи населению субъекта Российской Федерации. Указывает, что абзацем 37 раздела VII Базовой программы, предусмотрено, что подушевые нормативы финансирования за счет средств обязательного медицинского страхования на финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования за счет субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования устанавливаются с учетом соответствующих коэффициентов дифференциации, рассчитанных в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования".
Соответственно, объем финансового обеспечения Территориальной программы должен быть не ниже уровня, установленного Базовой программой, рассчитанной с учетом коэффициентов дифференциации.
Истец также просил признать недействующим абзац 16 пункта 7.1 раздела VII Территориальной программы в части оказания медицинской помощи на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счет соответствующих бюджетов. Указывал, что в абзаце 16 пункта 7.1 раздела VII Территориальной программы неверно рассчитан подушевой норматив финансирования на единицу объема медицинской помощи, оказываемой за счет средств соответствующих бюджетов, на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров на 2020 год (39 933,0 руб. вместо 39 934,0 руб.).
При этом прокурор исходил из расчета: 13 541,2 руб. х 2,949, где 13 541,2 руб.- установленный федеральной программой средний норматив финансовых затрат на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов, 2,949 - коэффициент дифференциации, установленный для Республики Саха (Якутия).
От исковых требований о признании недействующим, противоречащим федеральному законодательству абзац 16 пункта 7.1 раздела VI Территориальной программы прокурор отказался. Отказ принят судом, производство по данному делу в части прекращено, о чем вынесено определение.
Оспаривая установленный абзацем 17 пункта 7.1 раздела VII Территориальной Программы норматив финансовых затрат на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств обязательного медицинского страхования в размере 99 187,97 рублей, прокурор указывает, что указанный норматив, с учетом коэффициента дифференциации должен составлять 102 370,70 рублей (34 713,7 руб. по Базовой программе, умноженные на 2,949 - коэффициент дифференциации по Республике Саха (Якутия).
Истец также указывает, что вышеуказанный коэффициент дифференциации не применен при расчете подушевого норматива финансирования на единицу объема медицинской помощи, оказываемой за счет средств обязательного медицинского страхования, за 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных - подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, на период 2021-2022 годов. Так, абзацем 31 пункта 7.1 раздела VII Территориальной Программы норматив установлен равным 104 026,26 руб. вместо 108 748,79 руб. На 2022 год установлен норматив равным 108 547,69 руб. вместо 113 209,75 руб.
Истец исходит из того, что в соответствии с действующим законодательством субъекты РФ правом произвольно занижать нормативы финансирования оказания бесплатной медицинской помощи не наделены.
По изложенным нарушениям прокуратурой республики 12 февраля 2020 г. Председателю Правительства РС(Я) внесено представление об устранении нарушений бюджетного законодательства, но конкретные меры по их устранению не приняты.
В судебном заседании прокурор Никифорова М. В. поддержала исковые требования по изложенным в ней основаниям.
Представитель Правительства Республики Саха (Якутия) просит отказать в удовлетворении исковых требований. Пояснил, что нормативы объема медицинской помощи установленные Программой РС(Я) выше, чем установленные федеральной программой, а нормативы финансовых затрат за единицу объема медицинской помощи на 1 случай госпитализации ниже, чем установленные федеральной программой. Такие меры приняты в целях сохранения доступности стационарной медицинской помощи населению путем поэтапного приведения территориальных нормативов объема государственных гарантий бесплатного оказания гражданам РФ медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов. Указывает, что субъект Российской Федерации вправе был корректировать нормативы с учетом региональных особенностей, в частности структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, особенностей половозрастного состава населения, климатических и географических особенностей региона, транспортной доступности медицинских организаций, Полагает, что нарушений определения объемов и размера финансирования не имеется.
Представитель заинтересованного лица Министерства здравоохранения Республики Саха (Якутия) просит отказать в удовлетворении исковых требований по основаниям, аналогичным тем, на которые ссылается представитель ответчика.
В судебном заседании заслушаны в качестве специалистов, по ходатайству представителя ответчика, Н., М. и Т.
Из пояснений специалиста Т. следует, что Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Республики Саха (Якутия) производит расчеты тарифов с учетом в том числе установленных нормативов.
М. пояснила, что она ранее работала ********, в настоящее время работает ********. По порядку установления нормативов, которые оспариваются прокурором, пояснила, как производятся расчеты нормативов, какие факторы, связанные с особенностями организации медицинской помощи в республике при этом учитываются. Пояснила, что коэффициент дифференциации рассчитывается в порядке, определенном Постановлением Правительства от 5 мая 2012 г. N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования". Коэффициент дифференциации для Республики Саха (Якутия) на 2020, 2021 и 2022 годы равен 2,949. Разница в нормативах, на которые указывает прокурор, действительно есть и они обусловлены следующим. Объемы предоставляемой медицинской помощи, предусмотренной в пункте 17 в Республике Саха (Якутия) в 2019 году превысила норматив, установленный Федеральной программой на 0,014,75, то есть случаев оказания такой помощи на 14 256 больше установленного норматива. Это связано с тем, что участковые больницы оказывают стационарную помощь, но при этом эта помощь в большей части педиатрическая и терапевтическая, то есть стоимость этих услуг меньше, чем за хирургическую, урологическую, ожоговую, высокотехнологическую помощь. Зачастую участковые больницы не оснащены медицинским оборудованием, какие используются в городских больницах. За счет этого объемы медицинских услуг увеличиваются, а стоимость их уменьшается. В связи с указанным общий норматив финансовых затрат по республике меньше, чем средний норматив, установленный Федеральной программой. Неоднократные обращения в Правительство РФ, Министерство здравоохранения РФ с тем, чтобы внесли изменения в соответствующие нормативные акты с учетом региональных особенностей остались безрезультатными.
Специалист Н. пояснила, что по поручению Главы Республики Саха (Якутия) Министерство здравоохранения Республики Саха (Якутия) предпринимает меры к сохранению доступности стационарной медицинской помощи населению путем поэтапного приведения территориальных нормативов объема медицинской помощи в стационарных условиях к нормативам, установленным Базовой Программой.
Выслушав представителей истца, ответчика, заинтересованного лица, пояснения специалистов, исследовав материалы дела и представленные в них доказательства, суд приходит к выводу........
Согласно части 3 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью; социальная защита, включая социальное обеспечение.
Пунктом 5 статьи 10 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон об основах охраны здоровья) установлено, что доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются предоставлением медицинской организацией гарантированного объема медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
В соответствии с пунктом 2 статьи 19 Закона об основах охраны здоровья каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования.
Согласно пункту 3 ч. 1 ст. 16 Закона об основах охраны здоровья к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования.
Пунктом 5 части 5 статьи 80 этого Федерального закона определено, что в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи устанавливаются средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структура формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.2019 N 1610 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов (далее Федеральная программа).
Разделом 1 Федеральной программа предусмотрено, что она устанавливает перечень видов, форм и условий медицинской помощи, оказание которой осуществляется бесплатно, перечень заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно, категории граждан, оказание медицинской помощи которым осуществляется бесплатно, средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты, а также требования к территориальным программам государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в части определения порядка и условий предоставления медицинской помощи, критериев доступности и качества медицинской помощи.
Также определено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Программой разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, включая территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании (далее соответственно - территориальная программа, территориальная программа обязательного медицинского страхования).
Средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи для целей формирования территориальных программ на 2020 год и плановый 2021 - 2022 приведены в Разделе VII Федеральной программы.
В абзаце 37 раздела VII Федеральной программы указано, что подушевые нормативы финансирования за счет средств обязательного медицинского страхования на финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования за счет субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования устанавливаются с учетом соответствующих коэффициентов дифференциации, рассчитанных в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования".
Коэффициент дифференциации, рассчитанный в соответствии с указанным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. N 462 для Республики Саха (Якутия) составляет 2,949.
Судом установлено, что постановлением Правительства РС(Я) от 31 декабря 2019 г. N 424 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Саха (Якутия) на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов.
Постановление опубликовано 09 января 2020 года на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
Указанная Программа принята в пределах компетенции субъекта Российской Федерации - Республики Саха (Якутия) и уполномоченным на то органом исполнительной власти - Правительством Республики Саха (Якутия).
Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на 2020 год приведены в пункте 7.1 раздела VII Территориальной программы.
В соответствии с абзацем 17 пункта 7.1 раздела VII Территориальной программы нормативы финансовых затрат на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств обязательного медицинского страхования составляет - 99 187,97 рубля.
Между тем, средний норматив финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой за счет средств обязательного медицинского страхования, на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств обязательного медицинского страхования с учетом коэффициента дифференциации, должен составлять 102 370,70 рублей, поскольку абзацем 16 раздела VII Федеральной программы установлен средний норматив финансовых затрат на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств обязательного медицинского страхования равным 34 713,7 рубля. С применением коэффициента дифференциации норматив составляет 102 370,70 рублей, из расчета: 34 713,7 руб. по Федеральной программе, умноженные на 2,949 - коэффициент дифференциации по Республике Саха (Якутия).
Указанное свидетельствует, что региональным законодателем норматив финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой за счет средств обязательного медицинского страхования, на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств обязательного медицинского страхования на 2020 год, необоснованно занижен в сравнении с установленным Федеральной программой нормативом.
Также занижен норматив финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой за счет средств обязательного медицинского страхования, на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств обязательного медицинского страхования на 2021 и 2022 годы.
Так, в соответствии с абзацем 31 пункта 7.1 раздела VII Территориальной программы нормативы финансовых затрат на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств обязательного медицинского страхования на 2021 год определен равным 104 026,26 рубля, на 2022 год - 108 547,69 рубля..
Между тем, абзацем 30 раздела VII Федеральной программы установлен средний норматив финансовых затрат на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств обязательного медицинского страхования на 2021 год- 36 876,5 рубля, на 2022 год - 38 389,2 рубля. С применением коэффициента дифференциации норматив должен составлять на 2021 год 108 748,79 руб., из расчета 36 876,5х 2,949, и на 2022 год 113 209,75 руб., из расчета 38 389,2 рублях 2,949.
Таким образом, судом установлено наличие противоречий между отдельными положениями оспариваемого раздела VII Территориальной программы и актами, имеющими большую юридическую силу.
В соответствии со статьей 36 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" установлено, что территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. Территориальная программа обязательного медицинского страхования формируется в соответствии с требованиями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования (часть 1).
Норматив финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования может превышать установленный базовой программой обязательного медицинского страхования норматив финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в случае установления дополнительного объема страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также в случае установления перечня страховых случаев, видов и условий оказания медицинской помощи в дополнение к установленным базовой программой обязательного медицинского страхования (часть 3).
На основании системного толкования приведенных положений действующего законодательства, суд приходит к выводу о том, что федеральный законодатель указал на необходимость установления объема финансового обеспечения Территориальной программы не ниже уровня, установленного Федеральной программой. Предусмотренные Федеральной программой нормативы рассчитаны как средние, следовательно, они, являясь государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, не могут быть уменьшены субъектами Российской Федерации. Территориальная программа может определять дополнительные условия, виды и объемы оказания медицинской помощи, но не может снижать гарантированный на федеральном уровне объем бесплатной медицинской помощи населению субъекта Российской Федерации...
Таким образом, установленные в Территориальной программе территориальные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи определены в меньшем размере, чем аналогичные нормативы Базовой программы с учетом применения к ним коэффициентов дифференциации, что свидетельствует о противоречии оспариваемых норм нормам большей юридической силы.
Доводы представителей ответчика и заинтересованного лица о том, что субъект Российской Федерации вправе был корректировать нормативы с учетом региональных особенностей, в частности структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, особенностей половозрастного состава населения, климатических и географических особенностей региона, транспортной доступности медицинских организаций не свидетельствуют о необоснованности требований прокурора. Федеральным законодательством гарантируется право на получение бесплатной медицинской помощи в объеме гарантированном Федеральной программой и каких-либо оснований, при наличии которых было бы возможно уменьшение финансирования бесплатной медицинской помощи федеральным законодательством не предусмотрено.
Оценивая исследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу об обоснованности доводов прокурора.
Пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ предусмотрено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Учитывая, что оспариваемые нормы до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд признает их не действующими в части со дня вступления решения в законную силу.
Руководствуясь статьями 175 - 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) Алексеевой А.Е удовлетворить.
Признать абзац 17 пункта 7.1 раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Саха (Якутия) на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденной постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 31 декабря 2019 года N 424 в части определения норматива на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях за счет средств обязательного медицинского страхования в размере 99 187,97 рубля, а также абзац 31 пункта 7.1 раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Саха (Якутия) на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденной постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 31 декабря 2019 года N 424 в части определения норматива на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях за счет средств обязательного медицинского страхования на 2021 год в размере 104 026,26 рубля, на 2022 год - 108 547,69 рубля, признать недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение суда в течение одного месяца после вступления в законную силу в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит опубликованию в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован указанный нормативный правовой акт.
Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Верховного Суда РС(Я): З.С. Дьяконова
Решение суда принято в окончательной форме 29 июля 2020 года.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка