Решение Верховного Суда Республики Хакасия от 03 июля 2017 года №3а-35/2017

 
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ
 
РЕШЕНИЕ
 
от 03 июля 2017 года Дело N 3а-35/2017
 
Именем Российской Федерации
03 июля 2017 года г. Абакан
дело № 3а-35/2017
Верховный Суд Республики Хакасия,
в составе председательствующего Вениченко О.В.,
при секретаре Гриценко Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по
административному исковому заявлению прокурора Республики Хакасия о признании недействующим в части абзаца второго пункта 1.1. Положения о Министерстве по регулированию контрактной системы в сфере закупок Республики Хакасия, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 10 ноября 2015 г. № 579 (в редакции от 17 января 2017 года),
УСТАНОВИЛ:
Прокурор Республики Хакасия (далее - прокурор) обратился в Верховный Суд Республики Хакасия с административным исковым заявлением и уточнением к нему к Правительству Республики Хакасия о признании недействующими абзаца второго пункта 1.1. Положения о Министерстве по регулированию контрактной системы в сфере закупок Республики Хакасия (далее - Министерство), утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 10 ноября 2015 г. № 579 (в редакции от 17 января 2017 года) и пунктов 2.2., 2.3.7. Устава Государственного казенного учреждения Республики Хакасия «Межведомственный центр организации закупок», утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 24 февраля 2015 г. № 65, в части, не содержащей права государственных и муниципальных заказчиков, бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий как заказчиков на самостоятельное осуществление закупок в случаях, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Свои требования мотивировал тем, что абзацем вторым пункта 1.1 Положения о Министерстве по регулированию контрактной системы в сфере закупок Республики Хакасия (далее - Положение), утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 10 ноября 2015 г. № 579, Министерство указано исполнительным органом государственной власти Республики Хакасия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для государственных и муниципальных заказчиков, а также для бюджетных и автономных учреждений, государственных унитарных предприятий, юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными учреждениями, государственными или муниципальными унитарными предприятиями, осуществляющих закупки в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).
Положением, в том числе в указанной части, не предусмотрено исключений для случаев, установленных частями 2, 2.1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, в соответствии с которыми бюджетные учреждения, государственные, муниципальные унитарные предприятия при наличии правового акта, принятого бюджетным учреждением, государственным, муниципальным унитарным предприятием в соответствии с частью 2 статьи 2 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ) и размещенного до начала года в единой информационной системе, вправе осуществлять в соответствующем году закупки с соблюдением требований указанного Федерального закона за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами; в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств; за счет средств, полученных при осуществлении бюджетным учреждением иной приносящей доход деятельности от физических лиц, юридических лиц, в том числе в рамках предусмотренных его учредительным документом основных видов деятельности.
Наделение Министерства обозначенными полномочиями в части бюджетных учреждений, государственных унитарных предприятий ограничивает права последних на осуществление закупок в случаях, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.
Определением Верховного Суда Республики Хакасия от 3 июля 2017 г. производство по делу в части оспаривания пунктов 2.2., 2.3.7. Устава Государственного казенного учреждения Республики Хакасия «Межведомственный центр организации закупок», утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 24 февраля 2015 г. № 65, прекращено.
В судебном заседании представители административного истца прокурора Республики Хакасия Васильева Е.В. и Гончаренко С.Ю. требования административного искового заявления с уточнением поддержали, приводя указанные в нём, а также в письменных пояснениях доводы.
Представитель административного ответчика Правительства Республики Хакасия Тимченко А.Г., действующий на основании доверенности от 12 декабря 2016 г., требования административного искового заявления не признал, поддержал доводы, изложенные в письменном отзыве на административное исковое заявление и в дополнении к нему, согласно которым Положение принято Правительством Республики Хакасия в соответствии с полномочиями, определенными в статьях 2, 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.
Пунктом 1.1 Положения определяется сфера деятельности Министерства, созданного в целях централизации закупок в соответствии со статьей 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.
В абзаце втором пункта 1.1. Положения перечислены все заказчики из числа указанных в части 3 статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ со ссылкой на статью 15 данного Федерального закона, которой предусматриваются случаи, когда бюджетные, автономные учреждения Республики Хакасия, государственные унитарные предприятия Республики Хакасия осуществляют закупки в соответствии с требованиями Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.
Абзацем третьим пункта 1.1 Положения определено, что централизованные закупки осуществляются Министерством для обеспечения государственных, муниципальных нужд, то есть исключительно в соответствии с требованиями Федерального закона от 5 апреля 2014 г. № 44-ФЗ, для всех заказчиков в случаях, предусмотренных статьей 15 вышеуказанного Федерального закона. Случаи, предусмотренные статьей 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, когда государственные бюджетные учреждения Республики Хакасия и государственные унитарные предприятия Республики Хакасия вправе осуществлять закупки согласно Федеральному закону от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ, в соответствии с пунктом 1.1 Положения не относятся к компетенции Министерства. Просил в удовлетворении требований административного искового заявления отказать.
Представитель заинтересованного лица Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Республики Хакасия Колян Р.Р., действующая на основании доверенности от 15 июня 2017 г., поддержала доводы представителя административного ответчика. Дополнительно пояснила, что в практике применения оспариваемого нормативного правового акта нарушений прав государственных бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий не происходит.
Выслушав пояснения сторон, исследовав административное исковое заявление и материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (часть 1 статьи 1 Федерального закона).
Согласно части 3 статьи 2 вышеуказанного Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 Федерального закона. Такие правовые акты должны соответствовать нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок, указанным в частях 1 и 2 настоящей статьи, в том числе Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ и другим федеральным законам, регулирующим отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона.
В силу частей 1, 10 статьи 10 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, в целях централизации закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений либо полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков могут быть возложены на один такой государственный орган, муниципальный орган, одно такое казенное учреждение или несколько государственных органов, муниципальных органов, казенных учреждений из числа существующих. Такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями.
Порядок взаимодействия заказчиков с уполномоченными органами, уполномоченными учреждениями определяется решениями о создании таких органов, учреждений либо решениями о наделении их полномочиями в соответствии с настоящей статьей.
В рамках полномочий, установленных в части 2 статьи 16 Закона Республики Хакасия от 19 сентября 1995 г. № 48 «О Правительстве Республики Хакасия», и в соответствии с частями 1, 10 статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, пунктом 1 постановления Правительства Республики Хакасия от 10 ноября 2015 г. № 579 утверждено Положение о Министерстве по регулированию контрактной системы в сфере закупок Республики Хакасия (приложение 1).
Постановлениями Правительства Республики Хакасия от 11 февраля 2016 г. № 47, от 22 марта 2016 г. № 119, от 1 ноября 2016 г. № 536, от 17 января 2017 г. № 10 в Положение были внесены изменения.
Данный нормативный правовой акт с внесенными в него изменениями опубликован в официальном печатном издании «Вестник Хакасии» № 74 от 13 ноября 2015 г., № 15 от 19 февраля 2016 г., № 23 от 28 марта 2016 г., № 72 от 16 ноября 2016 г., и 20 января 2017 г. на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.
Абзацем вторым пункта 1.1 Положения определено, что Министерство является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Республики Хакасия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для государственных и муниципальных заказчиков, а также для бюджетных и автономных учреждений, государственных унитарных предприятий, юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными учреждениями, государственными или муниципальными унитарными предприятиями, осуществляющих закупки в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.
В соответствии с разъяснением, содержащимся в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Из содержания частей 1 и 2.1 статьи 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ следует, что бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.
Государственные, муниципальные унитарные предприятия осуществляют закупки в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации по согласованию с Администрацией Президента Российской Федерации, а также за исключением закупок, осуществляемых в течение года в соответствии с правовым актом, предусмотренным частью 2 статьи 2 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», принятым государственным, муниципальным унитарными предприятиями и размещенным до начала года в единой информационной системе:
1) за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;
2) в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного предприятия, за исключением случаев исполнения предприятием контракта, заключенного в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 настоящего Федерального закона;
3) без привлечения средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации государственными, муниципальными унитарными предприятиями, являющимися аптечными организациями.
Под правовым актом, предусмотренным частью 2 статьи 2 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ, понимается положение, которое регламентирует закупочную деятельность заказчика и должно содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
В силу частей 2 и 3 статьи 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ при наличии правового акта, принятого бюджетным учреждением в соответствии с частью 3 статьи 2 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и размещенного до начала года в единой информационной системе, данное учреждение вправе осуществлять в соответствующем году с соблюдением требований указанных Федерального закона и правового акта закупки:
1) за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;
2) в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения;
3) за счет средств, полученных при осуществлении им иной приносящей доход деятельности от физических лиц, юридических лиц, в том числе в рамках предусмотренных его учредительным документом основных видов деятельности (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).
Принятое бюджетным учреждением или государственным, муниципальным унитарными предприятиями решение об осуществлении указанных соответственно в пунктах 1-3 части 2 и пунктах 1-3 части 2.1 настоящей статьи закупок в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, или в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» не может быть изменено в текущем году, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.
При анализе содержания абзаца второго пункта 1.1 Положения не представляется возможным достоверно установить, является ли Министерство уполномоченным исполнительным органом государственной власти Республики Хакасия по определению поставщиков только для заказчиков, перечисленных в части 1 статьи 1 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, или распространяет указанные полномочия и на бюджетные учреждения, государственные или муниципальные унитарные предприятия, осуществляющие закупки в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ в случаях, определенных частями 2, 2.1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.
Сопоставление абзаца второго пункта 1.1 с иными нормами Положения, как и пояснения представителей административного ответчика и заинтересованного лица, не устраняют данную неопределенность.
В том числе не устраняют эту неопределенность и доводы о том, что в практике применения оспариваемой части Положения нарушений требований Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ и Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ не происходит.
Субъекты Российской Федерации вправе, при необходимости, предусматривать централизованные схемы закупки определенных видов товаров, работ, услуг для нужд субъекта Российской Федерации.
Централизация системы закупок предусмотрена и статьей 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, в том числе для бюджетных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, что позволяет упростить процедуру закупки, снизить возникающие при этом издержки.
В то же время, это не исключает права бюджетных учреждений, государственных или муниципальных предприятий, в случаях, определенных в частях 2, 2.1, 3 статьи 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, части 2 статьи 2 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ, на организацию закупок в соответствии с утвержденными ими положениями, размещенными до начала года в единой информационной системе.
В силу части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» неопределенность абзаца второго пункта 1.1 Положения в оспариваемой части является коррупциогенным фактором, поскольку устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения при определении круга бюджетных учреждений, государственных или муниципальных предприятий, на которых распространяются полномочия Министерства по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), устанавливает неопределенные требования к гражданам и организациям и тем самым создает условия для проявления коррупции.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что абзац второй пункта 1.1. Положения в части, не содержащей права (ограничивающих права) государственных и муниципальных заказчиков, бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий как заказчиков на самостоятельное осуществление закупок в случаях, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и подлежит признанию недействующим.
В силу положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт полностью или в части не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
В пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд принимает во внимание, что оспариваемый нормативный правовой акт применялся длительное время и на его основании были реализованы права граждан и организаций, участников правоотношений по регулированию контрактной системы в сфере закупок.
С учётом этого в оспариваемой части нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.
В силу пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в бюллетене «Вестник Хакасии».
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 111, 174-175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л:
Требования административного искового заявления удовлетворить.
Признать не соответствующим иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац второй пункта 1.1. Положения о Министерстве по регулированию контрактной системы в сфере закупок Республики Хакасия, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 10 ноября 2015 г. № 579 (в редакции от 17 января 2017 года) в части, не содержащей права (ограничивающих права) государственных и муниципальных заказчиков, бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий как заказчиков на самостоятельное осуществление закупок в случаях, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в бюллетене «Вестник Хакасии».
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в месячный срок со дня составления в мотивированной форме.
Председательствующий Вениченко О.В.
В мотивированной форме решение составлено 7 июля 2017 г.



Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка