Решение Алтайского краевого суда от 16 июня 2020 года №3а-341/2020

АЛТАЙСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 16 июня 2020 года Дело N 3а-341/2020
Алтайский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Гончаровой Ю.В.,
при секретаре Сигаревой Е.Е.,
с участием прокурора Фроловой Ю.Н., Рыковой Ю.В.,
с участием представителей административного истца <данные изъяты>
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению <данные изъяты> о признании недействующим в части нормативного правового акта,
установил:
административный истец <данные изъяты> обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать не действующим Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, в части распространения территориальной зоны Р.1 на территорию земельного участка, площадью <данные изъяты>., прилегающего к расположенному по адресу: <адрес>, земельному участку, принадлежащего административному истцу на праве собственности.
Требования мотивированы тем, что <данные изъяты> является собственником земельного участка, расположенного по адресу: <адрес> К данному земельному участку прилегает участок площадью <данные изъяты>., государственная собственность на который не разграничена. Обратившись в Министерство имущественных отношений Алтайского края с заявлением о перераспределении принадлежащего ей земельного участка и непосредственно прилегающего к нему земельного участка площадью <данные изъяты>., истец получила отказ в связи с нахождением испрашиваемого земельного участка согласно Правилам землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края (далее также Правила землепользования и застройки <адрес>) частично в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-4) и частично в территориальной зоне озелененных территорий общего пользования (Р-1). Установление территориальной зоны Р-1 противоречит требованиям Земельного кодекса Российской Федерации (ст.106), а также требованиям федерального закона "О кадастровой деятельности" и Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости", устанавливающих включение в государственный реестр недвижимости сведений о зонах с особыми условиями использования территорий.
Административный истец <данные изъяты> в судебное заседание не явилась, извещена надлежащим образом, просила о рассмотрении дела в свое отсутствие.
В судебном заседании представители административного истца <данные изъяты> административные исковые требования поддержали по изложенным в иске основаниям. Пояснили, что права административного истца распространением зоны Р-1 на прилегающий земельный участок площадью <данные изъяты>. нарушены тем, что истец лишена возможности перераспределить земельные участки, тем самым увеличить площадь своего участка, что ей необходимо для узаконения жилого дома, возведенного на границе своего земельного участка.
<данные изъяты> также представил дополнительные письменные пояснения (л.д.82-83 т.2), указав, что Правила землепользования и застройки <адрес> в оспариваемой административным истцом части противоречат также требованиям ст.ст.9,31,34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ст.85 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым земельный участок может быть отнесен только к одной территориальной зоне. Кроме того данный нормативный правовой акт противоречит Генеральному плану городского округа - <адрес>, согласно которому испрашиваемый земельный участок находится в функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами. Также представитель считал, что красные линии разделяют дорогу и жилую застройку, поэтому нахождение между зоной жилой застройки и красной линией еще одной зоны противоречит требованиям законодательства.
Представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы, извещенный о дате и месте рассмотрения дела, в суд не явился, ранее в материалы дела представлен письменный отзыв на иск, в котором указано о соблюдении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, на соответствие Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края Генеральному плану городского округа - <адрес> (л.д.88-93 т.1).
Заинтересованное лица Управление имущественных отношений Алтайского края своего представителя в суд не направило, просили о рассмотрении дела в свое отсутствие. В представленном в материалы дела отзыве указали об оставлении вопроса об удовлетворении заявленных требований на усмотрение суда (л.д.81-83 т.1).
При таких обстоятельствах, руководствуясь требованиями ст.ст.150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.
Выслушав пояснения представителей административного истца, исследовав письменные материалы дела, заключение прокурора Рыковой Ю.В. об отсутствии оснований для признания недействующими оспариваемой части Правил землепользования и застройки <адрес>, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующему.
Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утвержден Генеральный план городского округа - <адрес> Алтайского края.
Согласно фрагменту Генерального плана <адрес> - Карта функциональных зон, а также информации комитета по строительству, архитектуре и развитию <адрес>, земельный участок по адресу <адрес>, находится в функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами, прилегающий к данному земельному участку - в функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) (л.д.57,58 т.2).
Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края.
Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования - карта с отображением границ территориальных зон и территорий, земельный участок по адресу <адрес>, находится в территориальной застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-4), прилегающий к данному земельному участку - в территориальной зоне озелененных территорий общего пользования (Р-1) (л.д.57,59 т.2).
Также в судебном заседании установлено, что <данные изъяты> является собственником земельного участка площадью <данные изъяты> расположенного по адресу: <адрес> (л.д.12 т.1).
Согласно схеме расположения земельных участков к данному земельному участку примыкает земельный участок площадью <данные изъяты>. (л.д.84,85 т.2).
В соответствии ст.39.2 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 настоящего Кодекса.
В силу п.3 ч.1 ст.39.28 Земельного кодекса Российской Федерации перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, допускается в случае перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, дачного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.
На обращение <данные изъяты>. о перераспределении принадлежащего ей земельного участка площадью <данные изъяты> и земельного участка из земель, государственная собственность на которые не разграничена, общей площадью <данные изъяты>., Управление имущественных отношений Алтайского края ДД.ММ.ГГ отказало ей в заключении соглашения о перераспределении вышеуказанных земельных участков в связи с нахождением испрашиваемого земельного участка в двух территориальных зонах (л.д.13 т.1).
Из представленных сторонами в материалы административного дела доказательств следует, что установление зоны Р-1 в границах земельного участка площадью <данные изъяты>., прилегающего к участку по адресу: <адрес>, в результате принятия решения лишает административного истца возможности оформить право собственности на земельный участок и <данные изъяты> полагает, что нарушается ее право на увеличение площади земельного участка и узаконение возведенного ею жилого дома, в связи с чем на основании ч.1 ст.208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации <данные изъяты> является надлежащим административным истцом по требованиям об оспаривании нормативного правового акта в части отнесения земельного участка к зоне с особыми условиями использования территории.
Так как Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края являются нормативным правовым актом, так как отвечает признакам нормативности, а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам землепользования и застройки на территории <адрес> Алтайского края, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Согласно ч.ч.7-9 ст.213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в ч.8 ст.213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в полном объеме.
В силу ч.8 ст.213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с ч.1 и ч.4 ст.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
В силу п.1 и п.3 ч.3 ст.8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся: подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов.
В силу ст.132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.
Пунктом 26 ч.1 ст.16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами).
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от ДД.ММ.ГГ N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч.4 ст.7 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 131-ФЗ).
Правила землепользования и застройки <адрес> приняты Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных п.8 ч.2 ст.40 Устава городского округа - <адрес> Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***.
Таким образом, оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий Барнаульской городской Думы с соблюдением компетенции.
Проект Правил землепользования <адрес> подготовлен на основании постановления главы <адрес> от ДД.ММ.ГГ ***, опубликованного в газете "Вечерний Барнаул" и на сайте администрации <адрес> ДД.ММ.ГГ, прошел проверку на соответствие Генеральному плану и технических регламентам, прошел общественные обсуждения, доработанный проект Правил землепользования <адрес> был вновь опубликован на сайте администрации <адрес>, на основании постановления главы <адрес> от ДД.ММ.ГГ *** проект Правил землепользования <адрес> направлен в Барнаульскую городскую Думу для принятия решения. Решение об утверждении Правил землепользования <адрес> принято на заседании представительного органа местного самоуправления большинством депутатов (28 депутат) от установленной ст.35 Устава муниципального образования численности депутатов (40 депутатов), опубликовано в установленном порядке (газета "Вечерний Барнаул от ДД.ММ.ГГ, на сайте <адрес>) и включено в регистр нормативных правовых актов ДД.ММ.ГГ с присвоением номера *** (л.д.98-236 т.1, л.д.1-55 т.2).
Из представленных в суд материалов следует, что порядок принятия Правил землепользования и застройки <адрес>, утвержденных Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ, соблюден. Требования Устава муниципального образования - <адрес> Алтайского края, принятого ДД.ММ.ГГ, Регламента Барнаульской городской Думы, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, к составу, численности, кворуму и порядку принятия решения были соблюдены. Решение официально опубликовано (обнародовано) в установленном порядке и внесено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края.
Таким образом, суд приходит к выводу, что отсутствуют существенные нарушения процедуры принятия Правил землепользования и застройки <адрес>.
Кроме того, по данному основанию нормативный правовой акт административным истцом не спаривается.
Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативного правового акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
В соответствии со ст.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (ст.1 указанного кодекса).
Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (ч.2 ст.30 ГрК РФ).
В силу ст.30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Исходя из ч.3 ст.9, ч.1 ст.18, ч.ч.9 и 10 ст.31, ч.1 ст.34 ГрК РФ, генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.
Таким образом, генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения функциональных зон согласно генеральному плану.
При этом, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (п.п.4 и 5 ч.1 ст.34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Как указывалось выше, согласно фрагменту Генерального плана <адрес> - Карта функциональных зон земельный участок по адресу: <адрес> находится в функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами, прилегающий к данному земельному участку - в функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) (л.д.58 т.2). Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования Правил землепользования <адрес> - вышеуказанный земельный участок находится в функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами, а прилегающий к этому земельному участку - в функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) (л.д.59 т.2). При этом границы территориальных зон совпадают с границами функциональных зон.
Таким образом, суд приходит к выводу о соответствии в оспариваемой части Правил землепользования и застройки <адрес> плану городского округа - <адрес> Алтайского края. Пояснения представителя административного истца <данные изъяты> об обратном не основаны на фактических обстоятельствах дела.
Также суд считает ошибочным вывод административного истца о противоречии Правил землепользования <адрес> ч.2 ст.85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ) и ч.4 ст.30 ГрК РФ, исходя из следующего.
Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п.9 ст.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно п.2 ч.2 ст.30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования. Частью 4 ст.30 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.
Пунктом 2 ст.85 Земельного кодекса Российской Федерации также предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
В данном случае принадлежащий административному истцу земельный участок площадью <данные изъяты> расположенный по адресу: <адрес>, оспариваемым нормативным правовым актом отнесен к одной территориальной зоне - зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-4). То обстоятельство, что расположенный рядом земельный участок площадью <данные изъяты>. отнесен к иной территориальной зоне, не свидетельствует о противоречии вышеуказанным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нормам закона.
Невозможность административному истцу перераспределить данные земельные участки не означает, что при принятии Правил землепользования и застройки <адрес> городская Дума нарушила требования градостроительного, земельного законодательства.
Также суд не соглашается с изложенным в административном исковом заявлении мнением административного истца о том, что территориальная зона озелененных территорий общего пользования (Р-1) является зоной с особыми условиями использования территорий, поскольку, несмотря на схожесть их функционального назначения, данные зоны имеют разный правовой статус. Так, территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п.7 ст.1 ГрК РФ), а к зонам с особыми условиями использования территорий относятся охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (п.4 ст.1 ГрК РФ). В силу ст.104 Земельного кодекса Российской Федерации целями установления зон с особыми условиями использования территорий являются: защита жизни и здоровья граждан; безопасная эксплуатация объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства; обеспечение сохранности объектов культурного наследия; охрана окружающей среды, в том числе защита и сохранение природных лечебных ресурсов, предотвращение загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира; обеспечение обороны страны и безопасности государства.
Градостроительный регламент территориальной зоны озелененных территорий общего пользования (Р-1) установлен ст.77 Правил землепользования и застройки <адрес>, где определены виды разрешенного использования участков и объектов капитального строительства. К основным видам разрешенного использования отнесены: парки культуры и отдыха; деятельность по особой охране и изучению природы; охрана природных территорий; резервные леса; водные объекты; общее пользование водными объектами; специальное пользование водными объектами; гидротехнические сооружения; земельные участки (территории) общего пользования. К условно разрешенным видам использования отнесено: предоставление коммунальных услуг; объекты культурно-досуговой деятельности. Вспомогательные виды разрешенного использования - предоставление коммунальных услуг; развлекательные мероприятия; отдых (рекреация); обеспечение внутреннего правопорядка.
Таким образом, территориальная зона озелененных территорий общего пользования (Р-1) не относится к зонам с особыми условиями использования территорий.
Также не принимает суд во внимание указание представителя административного истца <данные изъяты> о том, что красные линии разделяют дорогу и жилую застройку, а нахождение между зоной жилой застройки и красной линией еще одной зоны противоречит требованиям законодательства, поскольку данное суждение не основано на нормах градостроительного законодательства.
Исходя из п.п.11,12 ст.1 ГрК РФ, красные линии представляют собой линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов; территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). К линейным объектам относятся линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.
Градостроительное законодательство не содержит норм права, запрещающих нахождение рядом с улицами территориальных зон, градостроительный регламент которых не предусматривает жилищное строительство.
Таким образом, суд не находит оснований для признания противоречащим отнесение Правилами землепользования и застройки <адрес> земельного участка площадью <данные изъяты> прилегающего к принадлежащему административному истцу земельного участка по адресу: <адрес>, к территориальной зоне озелененных территорий общего пользования (Р-1) действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление <данные изъяты> о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, оставить без удовлетворения в полном объеме.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Алтайский краевой суд.
Судья Ю.В.Гончарова
Мотивированное решение составлено ДД.ММ.ГГ.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка