Решение Пермского краевого суда от 24 июня 2019 года №3а-337/2019

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 24 июня 2019 года Дело N 3а-337/2019
Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Ефремовой О.Н.,
при секретаре Силенок О.В.,
с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Вохмяниной Ю.М.,
представителя административного истца ООО "Панорама" Богданова А.В., действующего на основании доверенности, представителя административного ответчика Пермской городской Думы Романовой Е.В., действующей на основании доверенности, представителя заинтересованных лиц администрации г. Перми и департамента градостроительства и архитектуры администрации г. Перми Антоновой А.О., действующей на основании доверенностей,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Панорама" о признании недействующими со дня принятия решения суда Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 (в ред. от 26 февраля 2019 года), в части территории, в границах которой расположен земельный участок с кадастровым номером **
УСТАНОВИЛ:
решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми. Данное решение опубликовано в печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" N 48 от 10.07.2007.
В дальнейшем в Правила землепользования и застройки города Перми неоднократно вносились изменения, которые были опубликованы в установленном законом порядке, в том числе такие изменения внесены: решениями Пермской городской Думы от 25.03.2008 N 78, от 24.06.2008 N 215, от 24.02.2009 N 29, от 26.01.2010 N 16 (с изм. от 27.01.2011, 03.05.2011), от 25.02.2010 N 31, от 24.08.2010 N 131, от 02.11.2010 N 177, от 17.12.2010 N 207, от 26.04.2011 N 64, от 30.08.2011 N 176, от 21.12.2011 N 245, от 21.12.2011 N 246, от 28.02.2012 N 25, от 22.05.2012 N 94, от 25.09.2012 N 195, от 18.12.2012 N 287 (ред. 25.06.2013), решениями Пермской городской Думы от 28.08.2018 N 143, от 28.08.2018 N 144, от 28.08.2018 N 145, от 23.10.2018 N 207, от 20.11.2018 N 246, от 22.01.2019 N 4, от 26.03.2019 N 49, от 26.03.2019 N 50) (решения от 26.03.2019 опубликованы в печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" N 24 от 09.04.2019).
Административный истец, общество с ограниченной ответственностью "Панорама" (далее также - ООО "Панорама", Общество), обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать не действующим со дня принятия решения суда Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143 (в редакции от 26.02.2019) в части установления территориальной зоны Р-2 в отношении территории, в пределах которой расположен земельный участок с кадастровым номером **.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что приведенное выше решение представительного органа муниципального образования город Пермь в оспариваемой части противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как установленная Правилами землепользования и застройки города Перми территориальная зона Р-2 в отношении земельного участка с кадастровым номером **, не соответствует функциональной зоне СТН-И в соответствии с Генеральным планом города Перми, учитывая принцип первичности генерального плана муниципального образования, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территории и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки. Оспариваемый в части нормативный правовой акт затрагивает права административного истца как собственника объекта недвижимости, поскольку искусственно создает административный барьер, ограничивая возможные виды разрешенного использования земельного участка и находясь в противоречии с тем назначением территории, которое установлено для данного участка Генеральным планом города Перми.
Определением суда от 21.06.2019 возвращено уточненное административное исковое заявление ООО "Панорама" в части возложения обязанности установить для территории под земельным участком с кадастровым номером **, кадастровый квартал **, градостроительную зону (вид разрешенного использования) Ж-3 (зона смешанной застройки индивидуальными жилыми домами, блокированными жилыми домами и многоквартирными домами не выше 4 этажей), соответствующую функциональной зоне СТН-И, в срок не позднее 3-х месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.
В судебном заседании представитель административного истца заявленные исковые требования поддержал.
Представитель административного ответчика Пермской городской Думы просил отказать административному истцу в удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях, пояснив, что Правила землепользования и застройки города Перми приняты представительным органом местного самоуправления города Перми с соблюдением установленной законом процедуры и в оспариваемой части не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца.
Представитель заинтересованных лиц администрации города Перми и департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми возражал против удовлетворения административного иска, подтвердив доводы, изложенные в письменных отзывах.
Заслушав объяснения представителей сторон и заинтересованных лиц, изучив представленные доказательства, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что требования административного истца являются обоснованными и подлежит удовлетворению, суд приходит к следующему выводу.
Законодательство о градостроительной деятельности согласно статье 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) состоит из приведенного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
В соответствии со статьей 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).
Устойчивое развитие территорий согласно статье 1 ГрК РФ - это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
Документы территориального планирования в силу прямого указания части 3 статьи 9 ГрК РФ являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).
Согласно пункту 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.
При этом подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 ГрК РФ).
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
По смыслу приведенных выше норм ГрК РФ территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий. Таким образом, положениями ГрК РФ определена первичность генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Статьей 28 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. При этом на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.
Согласно положениям статей 37, 38 Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 25.08.2015 N 150 "О принятии Устава города Перми", Пермская городская Дума является постоянно действующим представительным органом местного самоуправления города Перми. К компетенции Думы относится, в частности: утверждение Генерального плана города Перми, внесение в него изменений; утверждение Правил землепользования и застройки города Перми, внесение в них изменений.
Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 ГрК РФ. Данная процедура включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).
Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки в соответствии с частями 12, 13 статьи 24, частью 15 статьи 31, частью 1 статьи 32 ГрК РФ являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний.
Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (часть 13 статьи 24, части 1-3 статьи 32 ГрК РФ).
Вышеприведенные положения законодательства о градостроительной деятельности Российской Федерации при принятии Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143, были полностью соблюдены, что подтверждается представленными представителями Пермской городской Думы, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми документами, и не оспаривается административным истцом. Правила землепользования и застройки города Перми приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции и официально опубликованы для всеобщего сведения.
Как следует из материалов дела и установлено судом, ООО "Панорама" является собственником земельного участка с кадастровым номером **, расположенного по адресу: ****, о чем представлено свидетельство о регистрации права от 11.09.2006 (л.д. 23 том 1). Земельный участок был отнесен к категории земель - земли поселений, вид разрешенного использования не установлен.
При рассмотрении дела по иску Л. Ленинским районным судом г. Перми (решение суда от 20.12.2010), было установлено, что земельные участки по ул. ****, категория земель которых обозначена "земли поселений", в том числе и земельный участок ООО "Панорама" (что следует из таблицы учета замечаний и пояснений заинтересованных лиц к Правилам землепользования) были отнесены к зоне индивидуальной усадебной жилой застройки "Ж-5". 26.01.2010 Пермской городской Думой принято решение N 16 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, в связи с чем указанные выше участки на карте обозначены белым пятном, в отношении земельных участков градостроительный регламент не установлен. Исходя из того, что земельные участки отнесены к землям поселений, в отношении которых должен быть установлен градостроительный регламент, суд, руководствуясь положениями статьи 36 ГрК РФ, требования истца удовлетворил, решение Думы от 26.01.2010 N 16 признал противоречащим закону.
Решением Пермской городской Думы N 245 от 21.12.2011 внесены изменения в Правила землепользования и застройки, для земельных участков по ул. **** в Мотовилихинском районе г. Перми (в том числе и участка с кадастровым номером **) установлена территориальная зона рекреационно-ландшафтных территорий (Р-2). В соответствии с картой 1 Генерального плана города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 17.12.2010 N 205, данная территория находилась в функциональной зоне экологического природного ландшафта (ТСП-ЭП) и зоне рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р).
Представленные в материалы дела документы: постановление администрации г. Перми от 29.04.2011 N 195 о подготовке проекта решения Пермской городской Думы о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, постановление Главы города Перми - Председателя Пермской городской Думы от 28.09.2011 N 120, о назначении публичных слушаний по проекту решения Думы о внесении изменений, проект решения Пермской городской Думы о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, протокол N 1 от 20.10.2011 проведения публичных слушаний, заключение комиссии по землепользованию и застройке города Перми от 27.10.2011 о результатах публичных слушаний, позволяют суду прийти к выводу, что процедура принятия Пермской городской Думой решения от 21.12.2011 N 245 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" соблюдена. Данное решение подписано и обнародовано Главой города Перми.
На основании заявления Л. и ООО "Панорама" в Генеральный план города решением Пермской городской Думы от 28.01.2014 N 3 внесены изменения, в связи с чем территория с кадастровым номером ** в настоящее время находится в функциональной зоне малоэтажной застройки (СТН-И).
Согласно Карте градостроительного зонирования города Перми (статья 49 Правил землепользования и застройки) в редакции от 26.03.2019, градостроительного плана земельного участка от 16.05.2019, участок с кадастровым номером ** размещен в территориальной зоне Р-2 - зоне рекреационно-ландшафтных территорий.
Территориальная зона рекреационно-ландшафтных территорий (Р-2) согласно Правилам землепользования и застройки не соответствует функциональной зоне малоэтажной застройки (СТН-И) Генерального плана города Перми.
Согласно описанию функциональной зоны СТН-И Генерального плана города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 17.12.2010 N 205, формирование и развитие СТН-И (зоны малоэтажной застройки) должно направляться следующими целевыми установками - созданием правовых, административных и экономических условий для: преимущественно жилого использования территорий; возможности сочетания блокированных жилых домов и индивидуальных жилых домов городского типа и сельского типа не выше трех этажей, а также многоквартирных жилых домов не выше трех этажей в отношении незастроенных территорий; развития вдоль улиц общественно-деловых и культурно-бытовых центров, ориентированных на удовлетворение повседневных потребностей населения.
В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (часть 11 статьи 35 ГрК РФ).
Таким образом, установление территориальной зоны Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) не соответствует параметрам планируемого развития территорий, предусмотренным для функциональной зоны СТН-И (зоны малоэтажной застройки).
Поскольку установленная в отношении земельного участка с кадастровым номером ** территориальная зона Р-2 не соответствует функциональной зоне малоэтажной застройки Генерального плана города Перми, имеются основания для удовлетворения заявленных административным истцом исковых требований.
Доводы административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что функциональные зоны (в частности СТН-И) предусматривают определенную долю озеленения территории в связи с чем, установленная в функциональной зоне СТН-И территориальная зона Р-2 направлена на сохранение природного ландшафта и не противоречит Генеральному плану города Перми, подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании положений Генерального плата и Правил землепользования и застройки.
Согласно статьи 85 ЗК РФ и статьи 35 ГрК РФ жилые и рекреационные зоны имеют различное назначение, обусловливающее несовместимость правового режима земельных участков, отнесенных к каждой из названных зон.
Административный ответчик и заинтересованные лица в обоснование своих возражений по иску ссылаются также на то, что положения статьи 33 ГрК РФ предусматривают возможность рассмотрения предложений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, в том числе по инициативе физических и юридических лиц на основании документации по планировке территории, при этом административный истец своим правом не воспользовался, что свидетельствует об отсутствии нарушения прав и законных интересов административного истца.
Вместе с тем, ООО "Панорама" 21.01.2019 было направлено заявление в департамент градостроительства и архитектуры администрации г. Перми о согласовании документации по планировке территории по ул. **** г. Перми. Департамент письмом от 04.03.2019 N И-059-22-01-30-587 поступившую документацию по планировке территории отклонил, в том числе по тому основанию, что предложенные элементы планировочной структуры сформированы без учета функциональных зон ТСП-Р и ТСП-ЭП, так как проектируемая территория расположена в функциональной зоне СТН-И и частично в ТСП-ЭП, ТСП-Р.
На основании изложенного, суд соглашается с доводом административного истца о том, что установление территориальной зоны Р-2 существенно ограничивает возможные виды разрешенного использования земельного участка, принадлежащего Обществу, по сравнению с территориальными зонами, соответствующими функциональной зоне СТН-И. Утверждения представителей административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что Правила землепользования и застройки города Перми в оспариваемой части не нарушают права, свободы и законные интересы ООО "Панорама", являются ошибочными.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Поскольку судом установлено, что Правила землепользования и застройки города Перми в оспариваемой части не соответствуют Генеральному плану города Перми, они нарушают права истца как собственника земельного участка, заявленные ООО "Панорама" требования подлежат удовлетворению.
Так как Правила землепользования применялись и на основании этого нормативного правового акта реализовывались права лиц, суд, учитывая положения пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", считает возможным признать оспариваемые нормы не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Исходя из пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, сообщение о настоящем решении должно быть опубликовано в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь".
Доводы административного истца о возложении на Пермскую городскую Думу обязанности привести Правила землепользования и застройки в соответствие с Генеральным планом города Перми путем установления для территории, в границах которой расположен земельный участок с кадастровым номером 59:01:0719226:22, градостроительной зоны Ж-3 (зона смешанной застройки индивидуальными жилыми домами) в срок не позднее трех месяцев с момента вступления решения суда в законную силу, подлежат отклонению.
При рассмотрении требований о признании нормативного правового акта недействующим суд не вправе возлагать на орган или должностное лицо обязанность внести в акт изменения или дополнения с целью его приведения в соответствие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу. Такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. Такое разъяснение судам дано в пункте 37 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами". При этом основания для применения части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации отсутствуют.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Панорама" удовлетворить.
Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 (в редакции от 26 марта 2019 года), в части установления территориальной зоны Р-2 в отношении земельного участка с кадастровым номером **.
После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении в течение месяца, должно быть опубликовано в "Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь".
Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения - 27 июня 2019 года.
Судья (подпись)


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка