Решение Ярославского областного суда от 10 января 2020 года №3а-337/2019, 3а-11/2020

ЯРОСЛАВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 10 января 2020 года Дело N 3а-11/2020
Ярославский областной суд в составе
председательствующего судьи Щегольковой Е.Ю.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ошмариной Е.Н.
с участием прокурора Лебедева А.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуальных предпринимателей Алексанян Мелани Размиковны, Галстяна Арама Сергеевича, Дадашова Галиба Сиджареддина оглы, Пасынкова Владимира Викторовича о признании недействующими в части Правил благоустройства территории города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета города Ярославля от 30.01.2004 года N 306,
установил:
Решением муниципалитета города Ярославля от 30.01.2004 года N 306 утверждены Правила благоустройства территории города Ярославля (далее - Правила). Решение опубликовано в издании "Городские новости", N 7, 18.02.2004 года.
Пунктом 2.6.4.2 Правил (в редакции решения муниципалитета города Ярославля от 24.05.2018 N 115 "О внесении изменений в решение муниципалитета города Ярославля от 30.01.2004 N 306"), помимо прочего, установлено: не допускается размещение нестационарных объектов на территории дворов жилых зданий, на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства.
Решение N 115 опубликовано в издании "Городские новости", N 41, 26.05.2018 года.
Индивидуальный предприниматель (ИП) Пасынков В.В. обратился с административным иском, в котором просит признать недействующими приведенные положения Правил, как противоречащие законодательству, имеющему большую юридическую силу.
В обоснование административного иска административный истец указал, что дополнение пункта 2.6.4.2 Правил вышеприведенными положениями, касающимися запрета на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства, не было предметом обсуждения на публичных слушаниях, проводившихся по проекту решения муниципалитета города Ярославля о внесении изменений в Правила благоустройства территории города Ярославля.
До принятия указанных положений муниципалитетом города Ярославля не была проведена процедура оценки регулирующего воздействия данного нормативного акта в порядке, установленном статьей 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).
Оспариваемое положение Правил принято органом местного самоуправления с превышением пределов предоставленных ему полномочий, так как законодательство, имеющее большую юридическую силу, не содержит положений, которые запрещали бы размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома.
Административный истец указал также, что его права и законные интересы оспариваемыми положениями нарушены, так как он является владельцем нестационарного торгового объекта, который на основании договора аренды с собственниками помещений многоквартирного дома расположен на земельном участке данного дома. 11 июня 2019 года в адрес административного истца территориальной администрацией Кировского и Ленинского районов мэрии города Ярославля внесено уведомление о демонтаже указанного нестационарного торгового объекта, поскольку его размещение является нарушением оспариваемых положений Правил благоустройства территории города Ярославля.
После принятия указанного административного иска к производству суда индивидуальные предприниматели Алексанян М.Р., Галстян А.С., Дадашов Г.С. оглы обратились с административным иском, содержащим аналогичные требования и основания данных требований.
Определением суда от 21 ноября 2019 года административные исковые заявления объединены в одно производство.
В судебном заседании представители административных истцов Алексанян М.Р., Галстяна А.С., Дадашова Г.С. оглы на основании доверенности Комина О.П. и Москаленко Т.Г., представитель административного истца Пасынкова В.В. на основании доверенности Гудин М.В., а также представитель заинтересованного лица Уполномоченного по защите прав предпринимателей Ярославской области Бакирова А.Ф. на основании доверенности Чаплыгина Н.В. административный иск поддержали.
Представитель административного ответчика муниципалитета города Ярославля на основании доверенности Татарин М.В., представители заинтересованного лица мэрии города Ярославля на основании доверенности Климов Б.С. и Семенова Ю.Р. в удовлетворении административного иска возражали.
В обоснование своей правовой позиции представители административного ответчика и заинтересованного лица мэрии города Ярославля приводили доводы о том, что оспариваемые положения Правил приняты в пределах компетенции органа местного самоуправления, процедура принятия нормативного акта соблюдена, законодательству, имеющему большую юридическую силу, оспариваемые положения Правил не противоречат.
Прокурором в судебном заседании дано заключение об отсутствии правовых оснований для удовлетворения требований административного иска.
Заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав письменные материалы административного дела, суд оснований для удовлетворения административного искового заявления не находит.
В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами.
В соответствии с пунктом 11 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ утверждение правил благоустройства территории муниципального образования находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Согласно пункту 3 части 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ (в редакции данной нормы, действовавшей с 1 января 2012 года до 28 декабря 2017 года) проекты правил благоустройства территорий муниципальных образований подлежали вынесению на публичные слушания.
Решением муниципалитета города Ярославля от 30.01.2004 года N 306 утверждены Правила благоустройства территории города Ярославля. Решение опубликовано в издании "Городские новости", N 7, 18.02.2004 года.
В первоначальной редакции данного нормативного акта требования к размещению объектов нестационарной торговли содержались в пункте 2.6.3, согласно которому на территории города не допускалась организация нестационарной торговой сети (уличной торговли), в том числе размещение палаток, лотков, кафе летнего типа, торговли с рук, автомашин и иных объектов торговли и сферы услуг (бытового обслуживания и общественного питания) за исключением территорий рынков и отведенных мэрией города мест.
Решением муниципалитета города Ярославля от 19.11.2015 года N 611 первоначальная редакция Правил была дополнена подпунктами 2.6.4, 2.6.5, 2.6.6.
В частности, абзацем первым подпункта 2.6.4.2 было установлено: Не допускается размещение нестационарных объектов: на газонах, за исключением размещения путем примыкания к тротуарам, аллеям, дорожкам и тропинкам, имеющим твердые покрытия и элементы сопряжения, в соответствии с планом благоустройства территории; на цветниках, площадках (детских, отдыха, спортивных); на территории дворов жилых зданий.
Указанные нормативные акты - Решение от 30 января 2004 года N 306 и Решение от 19 ноября 2015 года N 611 приняты представительным органом местного самоуправления города Ярославля в пределах его компетенции. По проекту внесения изменений в правила благоустройства, которые были утверждены затем Решением от 19 ноября 2015 года N 611, в соответствии с требованиями статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ в редакции, действовавшей на момент принятия данного Решения, 20 августа 2015 года мэрией города Ярославля были организованы и проведены публичные слушания.
Лицами, участвующими в деле, доводы о нарушении процедуры принятия указанных Решений не приводились.
Материалы дела также не содержат оснований полагать, что указанные Решения приняты муниципалитетом города Ярославля с нарушением установленной законом процедуры или с нарушением компетенции органа местного самоуправления на их принятие.
Решением Муниципалитета города Ярославля от 24.05.2018 года N 115 подпункт 2.6.4.2 Правил дополнен словами "на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства".
Таким образом, согласно пункту 2.6.4.2 Правил в действующей редакции, которая оспаривается административными истцами, не допускается размещение нестационарных объектов: на газонах, за исключением размещения путем примыкания к тротуарам, аллеям, дорожкам и тропинкам, имеющим твердые покрытия и элементы сопряжения, в соответствии с планом благоустройства территории; на цветниках, площадках (детских, отдыха, спортивных); на территории дворов жилых зданий, на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства.
Как указывалось выше, вопросы принятия Правил благоустройства территорий муниципальных образований относятся к полномочиям органов местного самоуправления, в том числе городских округов, и находятся в исключительной компетенции их представительных органов.
Таким образом, Решение от 24.05.2018 года N 115 принято по вопросу, отнесенному к компетенции Муниципалитета города Ярославля Федеральным законом N 131-ФЗ.
В соответствии с частью 5 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ (в редакции от Федерального закона от 29.12.2017 года N 455-ФЗ) по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности.
В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 29.12.2017 года N 455-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" положения законодательных актов Российской Федерации, измененные настоящим Федеральным законом, подлежат применению со дня вступления в силу нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, необходимых для проведения общественных обсуждений или публичных слушаний в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона).
В случае, если решения о проведении публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, вопросам предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, вопросам предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки приняты до дня вступления в силу нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, необходимых для проведения общественных обсуждений или публичных слушаний в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона), публичные слушания по указанным проектам и вопросам проводятся в порядке, установленном в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего Федерального закона).
Из материалов дела следует, что публичные слушания по проекту решения муниципалитета города Ярославля "О внесении изменений в решение муниципалитета города Ярославля от 30 января 2004 года N 306" назначены решением муниципалитета города Ярославля от 29 марта 2018 года N 76.
На указанную дату нормативные акты, регулирующие вопросы проведения на территории города Ярославля публичных слушаний и общественных обсуждений, в том числе по проектам правил благоустройства и внесения изменений в них, в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федерального закона N 131-ФЗ в редакции Федерального закона от 29.12.2017 года N 455-ФЗ приведены не были.
При таких обстоятельствах, проведение публичных слушаний по проекту решения муниципалитета города Ярославля "О внесении изменений в решение муниципалитета города Ярославля от 30 января 2004 года N 306" назначенных решением муниципалитета города Ярославля от 29 марта 2018 года N 76 подлежало осуществлению в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации в редакции данного закона, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 29.12.2017 года N 455-ФЗ.
Вопросы проведения публичных слушаний по проектам правил благоустройства территории муниципального образования до 29 декабря 2017 года Градостроительным кодексом Российской Федерации не регулировались.
Вместе с тем, согласно вышеприведенным положениями Федерального закона N 131-ФЗ в редакции, действовавшей до 29 декабря 2017 года, проекты правил благоустройства подлежали вынесению на публичные слушания.
При таких обстоятельствах, при организации и проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в Решение муниципалитета города Ярославля от 30 января 2004 года N 306 органы местного самоуправления города Ярославля должны были руководствоваться Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в городе Ярославле, утвержденном решением муниципалитета города Ярославля от 24.10.2005 года N 135 в редакции данного нормативного акта, действовавшей на момент проведения публичных слушаний.
Согласно разделу 4 указанного Положения проект муниципального правового акта, выносимый для обсуждения на публичных слушаниях, решение о назначении публичных слушаний подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и в указанные сроки размещаются на официальном портале города Ярославля в сети Интернет, если иное не установлено настоящим Положением.
Срок проведения публичных слушаний с момента опубликования муниципального правового акта о назначении публичных слушаний (оповещения жителей города о времени и месте их проведения) до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний не может быть менее одного месяца и более трех месяцев, если иное не установлено федеральным законом, настоящим Положением.
Оргкомитет по проведению публичных слушаний создается муниципальным правовым актом о назначении публичных слушаний.
Заинтересованные лица вправе представить в оргкомитет по проведению публичных слушаний свои предложения и замечания по проекту муниципального правового акта. Предложения и замечания, поступившие не позднее чем за 5 дней до дня проведения публичных слушаний, подлежат рассмотрению при проведении публичного обсуждения проекта муниципального правового акта. Предложения и замечания, поступившие по проекту муниципального правового акта, включаются в протокол публичных слушаний и учитываются при подготовке заключения о результатах публичных слушаний. В протоколе публичных слушаний также отражаются мнения участников слушаний и одобренные большинством участников слушаний рекомендации. Протокол публичных слушаний изготавливается в течение 7 дней со дня проведения публичных слушаний и в указанный срок размещается на официальном портале города Ярославля в сети Интернет, если иной срок не установлен настоящим Положением.
Не позднее 15 дней со дня проведения публичных слушаний, если иной срок не установлен настоящим Положением, оргкомитет организует подготовку заключения о результатах публичных слушаний, доработку, в случае необходимости, муниципального правового акта и направление его в муниципалитет для рассмотрения профильной постоянной комиссией муниципалитета города в случае, если публичные слушания назначены муниципалитетом, либо мэру в случае, если публичные слушания назначены мэром. К проекту муниципального правового акта в обязательном порядке прилагаются протокол публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.
Заключение о результатах публичных слушаний, включающее мотивированное обоснование принятых решений, подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и размещается в указанные сроки на официальном портале города Ярославля в сети Интернет, если иной срок не установлен настоящим Положением.
Из материалов дела следует, что 29 марта 2018 года муниципалитетом города Ярославля принято решение N 76, которым по проекту решения муниципалитета города Ярославля "О внесении изменений в решение муниципалитета города Ярославля от 30.01.2004 N 306" назначены публичные слушания на 17.04.2018 года в 17.00 в большом зале мэрии города Ярославля по адресу: <адрес> создан оргкомитет по проведению публичных слушаний и утвержден его состав; определены порядок и сроки представления предложений и замечаний по проекту жителями города Ярославля.
Решение N 76 вместе с проектом решения муниципалитета города Ярославля "О внесении изменений в решение муниципалитета города Ярославля от 30.01.2004 N 306" опубликованы в издании Городские новости 31 марта 2018 года.
При этом, проект решения муниципалитета оспариваемых в настоящем административном деле положений Правил не содержал.
5 апреля 2018 года состоялось первое заседание организационного комитета, на котором утверждена повестка дня публичных слушаний 17 апреля 2018 года и регламент их проведения.
17 апреля 2018 года проведены публичные слушания.
В день публичных слушаний гражданином Климовым Б.С. в письменном виде в организационный комитет были представлены предложения о дополнении проекта решения муниципалитета отдельными положениями, в том числе предложение о дополнении подпункта 2.6.4.2 пункта 2.6 запретом на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства.
17 апреля 2018 года составлен протокол публичных слушаний, размещенный затем в сети Интернет на официальном сайте органов местного самоуправления города Ярославля.
В протоколе публичных слушаний отсутствовало указание на принесение вышеприведенных предложений на проект Климовым Б.С.
23 апреля 2018 года организационным комитетом утверждено заключение о результатах публичных слушаний, в котором содержалось указание на принесение предложений Климовым Б.С., отдельные из которых поддержаны организационным комитетом, в том числе в части дополнения подпункта 2.6.4.2 пункта 2.6 запретом на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства.
Заключение размещено в издании Городское новости 28 апреля 2018 года.
На основании анализа приведенных установленных судом обстоятельств, а также действующего на территории города Ярославля нормативного регулирования организации и проведения публичных слушаний, суд приходит к выводу о том, что процедура принятия оспариваемого нормативного акты в части проведения публичных слушаний органом местного самоуправления соблюдена.
Так, вышеприведенными нормами Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в городе Ярославле, утвержденного решением муниципалитета города Ярославля от 24.10.2005 года N 135, возможность принесения замечаний на проект заинтересованными лицами в письменном виде в день публичных слушаний не исключена.
При этом, обсуждение непосредственно на слушаниях данных предложений Положением не предусмотрено.
Согласно абзацу десятому раздела 4 Положения данные предложения подлежали изложению в протоколе публичных слушаний и в заключении по результатам публичных слушаний.
Как указывалось выше, в протоколе публичных слушаний письменные предложения Климова Б.С. не были отражены.
Вместе с тем, суд не находит оснований для оценки данного обстоятельства как нарушения процедуры принятия нормативного акта, влекущего признание его недействующим.
Приходя к такому выводу, суд принимает во внимание разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (пункт 29), согласно которым при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.
Таким образом, не любое, а только существенное нарушение процедуры принятия нормативного акта может явиться основанием для признания такого акта недействующим.
По данному делу установлено, что предложения по проекту решения муниципалитета были Климовым Б.С. принесены в день публичных слушаний 17 апреля 2018 года, что следует из его пояснений, данных в судебном заседании. Доказательств, опровергающих указанное утверждение в материалах дела нет. Оснований сомневаться в достоверности данных сведений у суда не имеется.
Предложения Климова Б.С. нашли отражение и оценку в заключении по результатам публичных слушаний.
При таких обстоятельствах, суд расценивает отсутствие указания на предложения Климова Б.С. в протоколе публичных слушаний как формальный недостаток ведения протокола организационным комитетом, который не мог быть устранен после размещения данного документа в сети Интернет.
Данное нарушение процедуры публичных слушаний нельзя признать существенным. Основанием для признания недействующими оспариваемых положений Правил в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации данный факт не является.
Также суд не находит оснований согласится с доводами административных истцов о том, что поскольку предложение Климова Б.С., которое затем было включено в Правила и в настоящее время оспаривается административными истцами, не было оглашено на публичных слушаниях, не обсуждалось его участниками, то публичные слушания по дополнениям Правил в указанной части фактически не проводились.
Приходя к такому выводу, суд принимает во внимание, что как федеральное законодательство, в том числе статья 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подробно регламентирующая процедуру проведения публичных слушаний, так и нормативные акты органов местного самоуправления города Ярославля, регулирующие данные правоотношения, не исключают возможности внесения заинтересованными лицами предложений не только относительно содержания предлагаемых изменений в Правила благоустройства, но и предложений по дополнению этих Правил положениями, которые отсутствуют в проекте.
При этом, поступление таких предложений до окончания публичных слушаний допускается.
При таких обстоятельствах, анализ законодательства, регламентирующего процедуру публичных слушаний, не исключает того, что по результатам публичных слушаний будут установлены предложения, которые не были обнародованы ни в предварительно размещенном проекте нормативного акта, ни в ходе публичных слушаний.
Данный вывод согласуется с анализом положений статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ, из которых следует, что публичные слушаний как одна из форм участия населения в местном самоуправления призвана к выявлению мнения населения, помимо прочего, по вопросам благоустройства территории муниципального образования, и доведения данного мнения до представительного органа местного самоуправления.
В данном случае цели проведения публичных слушаний были достигнуты: по итогам их проведения было составлено заключение, которое оценивалось депутатами муниципалитета при принятии оспариваемых норм.
Указанные обстоятельства также являются основанием для вывода о несущественности нарушения процедуры публичных слушаний в части неуказания в протоколе предложений, внесенных Климовым Б.С.
По делу установлено, что Климов Б.С. является членом организационного комитета по проведению публичных слушаний 17 апреля 2018 года, что не ограничивает его права на внесение предложений по обсуждаемому проекту.
Таким образом, суд полагает, что доводы административных истцов о наличии оснований для признания недействующими оспариваемых положений Правил в связи с нарушением процедуры проведения публичных слушаний являются необоснованными.
Суд обращает внимание также, что срок проведения публичных слушаний, установленный в абзаце втором раздела 4 Положения составил менее одного месяца. Вместе с тем, нарушение данного срока на два дня нельзя признать существенным нарушением процедуры их проведения.
Далее по делу установлено, что 26 апреля 2018 года проект решения муниципалитета о внесении изменений в Решение муниципалитета от 30 января 2004 года N 306 рассмотрен на заседании постоянной комиссии муниципалитета по вопросам жилищно - коммунального хозяйства и благоустройства, принято решение о внесении данного проекта в муниципалитет.
16 мая 2018 года проект рассмотрен и принят муниципалитетом города Ярославля, в том числе пункт 2.6.4.2 дополнен словами "на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства".
24 мая 2018 года решение подписано мэром города Ярославля.
26 мая 2018 - опубликовано в издании "Городские новости", N 41.
Таким образом, процедура принятия нормативного акта представительным органом местного самоуправлении, установленная статьями 70 - 76 Устава города Ярославля, соблюдена.
При этом, суд полагает, что оснований для проведения оценки регулирующего воздействия оспариваемых положений Правил у муниципалитета не имелось.
В соответствии с частью 3 статьи 46 Федерального закона N 131-ФЗ проекты муниципальных нормативных правовых актов городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 6 настоящей статьи, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой органами местного самоуправления городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 6 настоящей статьи, в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, за исключением:
1) проектов нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих местные налоги и сборы;
2) проектов нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.
Предметом регулирования Правил благоустройства территории муниципального образования в силу статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ являются требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.
Таким образом, оспариваемый в данном деле нормативный акт не регулирует правоотношения в сфере предпринимательской или инвестиционной деятельности, являясь нормативным актом, который регулирует общественные отношения в сфере обеспечения, помимо прочего, эстетического состояния территорий муниципального образования и благоприятных условий проживания.
Кроме того, часть 5 статьи 46 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает, что оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов.
Однако оспариваемые положения Правил каких-либо запретов и ограничений для ведения предпринимательской деятельности не содержат, владельцы нестационарных торговых объектов, размещенных на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства, не лишены права осуществлять законную предпринимательскую деятельность в иных местах.
При таких обстоятельствах, суд не соглашается с доводами административных истцов о нарушении процедуры принятия оспариваемых положений Правил в связи с отсутствием оценки регулирующего воздействия данного нормативного акта, проведенной в порядке подготовки его к рассмотрению муниципалитетом города Ярославля.
По изложенным основаниям, суд считает, что процедура принятия оспариваемых положений Правил органом местного самоуправления не нарушена. Нормативный акт принят компетентным органом местного самоуправления, порядок принятия нормативного акта и введения его в действие соблюдены.
Проверяя содержание нормативного акта на соответствие его законодательству, имеющему большую юридическую силу по существу осуществляемого им правового регулирования, суд приходит к следующему:
Пунктом 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ.
Согласно пункту 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации элементы благоустройства - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.
Оспариваемыми положениями Правил установлен запрет на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства.
Как следует из приведенных положений статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации нестационарные строения и сооружения, к которым относятся и нестационарные торговые объекты, являются элементами благоустройства.
Следовательно, вопросы размещения нестационарных торговых объектов, как элементов благоустройства, подлежат регулированию правилами благоустройства территории муниципального образования.
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения Правил содержат правовое регулирование тех правоотношений, которые в силу вышеприведенных положений Федерального закона N 131-ФЗ являются предметом регулирования правил благоустройства.
Следовательно, оспариваемые положения приняты в соответствии с полномочиями органа местного самоуправления.
Данное правовое регулирование, содержащее запрет на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства, согласуется с положениями земельного законодательства, предусматривающего возможность использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением (статьи 40, 42 Земельного кодекса Российской Федерации), а также жилищного законодательства, предполагающего, что на принадлежащем на праве общей долевой собственности собственникам помещений многоквартирного дома земельном участке расположены данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты (статья 36 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Более того, федеральное законодательство в области санитарно - эпидемиологического благополучия населения также содержит запрет на размещение объектов торговли во дворах жилых домов.
Так, пунктом 2.10 СанПиН 2.1.2.2645-10. Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы, утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10.06.2010 года N 64, установлено, что на территории дворов жилых зданий запрещается размещать любые предприятия торговли и общественного питания, включая палатки, киоски, ларьки, мини-рынки, павильоны, летние кафе, производственные объекты, предприятия по мелкому ремонту автомобилей, бытовой техники, обуви, а также автостоянок кроме гостевых.
В административном иске заявители, ссылаясь на письмо Роспотребнадзора от 07.12.2011 года "Об организации надзора за условиями проживания населения Российской Федерации", содержащее разъяснения по вопросам применения СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях", указывали на то, что приведенный в пункте 2.10 запрет не касается временно размещаемых объектов, а также регулирует вопросы размещения данных объектов на придомовой территории, но не на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства.
Суд полагает, что данные доводы административных истцов основаны на неверном толковании вышеприведенных положений пункта 2.10 СанПиН 2.1.2.2645-10, а также тексте письма от 7 декабря 2011 года.
Вышеприведенными положениями СанПиН 2.1.2.2645-10 прямо исключается возможность размещения таких объектов торговли как палатки, киоски, ларьки, мини-рынки, павильоны, то есть нестационарных торговых объектов.
При этом, содержащиеся в письме от 7 декабря 2011 года разъяснения понятия "нестационарный торговый объект" не содержат. Указание в нем на возможность временного размещения объектов следует понимать как краткосрочность его размещения, а не как вод торгового объекта.
В свою очередь, описание придомовой (или дворовой) территории, содержащееся в письме, соответствует понятию земельного участка под многоквартирным домом, содержащемуся в статье 36 Жилищного кодекса Российской Федерации.
Суд принимает во внимание также, что законодательство не содержит понятия "придомовая территория", "территория двора жилого дома". Применение данного понятия влечет неопределенность правового регулирования с его использованием.
В то время как понятие земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, земельный участок, предоставленный для индивидуального жилищного строительства, четко определено земельным и жилищным законодательством. Такой земельный участок является объектом гражданских прав и со всей определенностью идентифицируется как такой объект.
Суд обращает внимание также, что собственники помещений многоквартирного дома наделены правом владения, пользования и распоряжения земельным участком, на котором расположен многоквартирный дом, но не придомовой территорией.
По изложенным основаниям, суд приходит к выводу о том, что установление в оспариваемых положениях Правил запрета на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства, охватывается предметом регулирования Правил благоустройства и законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит.
Оспаривая законность данных положений Правил, административные истцы ссылались также на Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 05.12.2019 N 3274-О и N 3273-О, в которых Конституционным Судом Российской Федерации при проверке конституционности положений абзаца двадцать второго части 1 статьи 2, пункта 19 части 1 статьи 14, пункта 25 части 1 статьи 16, пункта 10 части 1 статьи 16.2, пункта 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ приведена позиция о том, что отсутствуют основания полагать, что указанные нормы федерального законодательства нарушают конституционные права и свободы заявителей, поскольку они не наделяют органы местного самоуправления полномочиями по установлению в правилах благоустройства территории муниципального образования абсолютного (недифференцированного) запрета на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, относящихся к придомовой территории многоквартирного дома, при условии, что собственниками этих участков выражено их согласие на размещение таких объектов и соблюдены обязательные требования, определенные законодательством Российской Федерации.
Вместе с тем, суд не находит оснований для признания недействующими оспариваемые положения Правил, исходя из приведенной правовой позиции.
При этом, суд принимает во внимание, что указанными актами Конституционного суда Российской Федерации соответствующие жалобы граждан и юридических лиц не были признаны допустимыми и не разрешались по существу.
Как следует из текста Определений, Конституционным Судом Российской Федерации принято во внимание, что Правительством Российской Федерации внесен на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации проект федерального закона N 601732-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и статью 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части совершенствования правового регулирования организации нестационарной и развозной торговли)", которым предлагается непосредственно в Федеральном законе "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" ограничить перечень оснований, по которым органом местного самоуправления может быть отказано в размещении нестационарного торгового объекта в конкретном месте.
При таких обстоятельствах, учитывая, что нормативные акты, ограничивающие полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования вопросов размещения нестационарных торговых объектов, в настоящее время не приняты, суд не находит оснований для вывода о том, что оспариваемые положения Правил противоречат действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.
На основании изложенного, суд оснований для удовлетворения требований административного иска и признания недействующими положений Правил благоустройства в оспариваемой их части не находит.
Руководствуясь статьями 175 - 181, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
В удовлетворении административного искового заявления индивидуальных предпринимателей Алексанян Мелани Размиковны, Галстяна Арама Сергеевича, Дадашова Галиба Сиджареддина оглы, Пасынкова Владимира Викторовича о признании недействующими в части Правил благоустройства территории города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета города Ярославля от 30.01.2004 года N 306, отказать.
Опубликовать в издании "Городские новости" сообщение о принятии настоящего решения судом в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором может быть принесено апелляционное представление в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Ярославский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Ярославского
областного суда Е.Ю. Щеголькова
Решение в окончательной форме изготовлено 15 января 2020 года


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка