Дата принятия: 08 ноября 2019г.
Номер документа: 3а-334/2019
СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 8 ноября 2019 года Дело N 3а-334/2019
Свердловский областной суд в составе:
председательствующего судьи Старкова М.В.,
при секретаре Заболотских А.А.,
с участием представителей:
административного истца - Горшковой Ксении Анатольевны,
административного ответчика - Курченко Оксаны Эльфатовны и Скляминой Натальи Николаевны, которые одновременно представляют интересы территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области и Министерства здравоохранения Свердловской области,
прокурора Васильевой Марии Александровны,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению федерального государственного бюджетного учреждения "Уральский научно-исследовательский институт охраны материнства и младенчества" Министерства здравоохранения Свердловской области (далее - ФГБУ "НИИ ОММ") о признании нормативного правового акта недействующим в части,
УСТАНОВИЛ:
27 декабря 2018 года на заседании Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Свердловской области (т. 1 л.д. 176) заключено Тарифное соглашение по обязательному медицинскому страхованию на территории Свердловской области на 2019 год (т. 2 л.д. 38-236; далее - Тарифное соглашение).
Приложением N 3 к Тарифному соглашению является таблица "Перечень медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях" (далее - Перечень). Перечень содержит графу, устанавливающую уровни отделений медицинских организаций (т. 2 л.д. 83).
В Тарифное соглашение в течение 2019 года неоднократно вносились изменения и дополнения, путём принятия Соглашений о внесении изменений в Тарифное соглашение (далее - Соглашение); всего на момент вынесения решения по данному административному делу заключено двенадцать Соглашений, копии которых представлены в материалы дела.
Соглашением от 30 января 2019 года N 1 в Тарифное соглашение внесены изменения и дополнения; в том числе, изменения в приложение N 3 (в Перечень), касающиеся административного истца - ФГБУ "НИИ ОММ"; снижен уровень послеродового отделения - "акушерское физиологическое отделение". Вместо первоначального уровня 3_1, которое установлено Тарифным соглашением 27 декабря 2018 года, Соглашением от 30 января 2019 года N 1 для этого же отделения уровень понижен, и установлен равным 2.
Понижение уровня, произошедшее 30 января 2019 года, как следует из объяснений представителей административного истца и административного ответчика, фактически было применено при расчётах с 01 января 2019 года.
Все Соглашения размещены на интернет-сайте (www.tfoms.e-burg.ru/) Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области (далее - ТФОМС Свердловской области).
ФГБУ "НИИ ОММ", осуществляющее медицинскую деятельность на основании лицензии (т. 1 л.д. 29-39), утверждая о нарушении своих прав и законных интересов, обратилось в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением, подлежащим рассмотрению в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Уточнив при рассмотрении административного дела свои требования, административный истец просит признать недействующими со дня их принятий:
- пункт 7.2.4.2 Тарифного соглашения в части слов "В подуровень 3_1 выделяются отделения федеральных медицинских организаций, оказывающие высокотехнологичную медицинскую помощь в пределах нескольких субъектов Российской Федерации)" (т. 2 л.д. 52);
- в Соглашении от 30 января 2019 года N 1 - строку таблицы Перечня (приложение N 3 к Соглашению N 1) в части установления для "акушерского физиологического отделения" уровня 2 (т. 2 л.д. 244).
Помимо этого, административный истец просит возложить на административного ответчика обязанность принять новый нормативный правовой акт, в той части, которая признана недействующей; распространив действие нового нормативного правового акта на прошедшие правоотношения.
В судебном заседании представитель административного истца заявленные требования поддержала, настаивала на удовлетворении административного искового заявления; просила признать недействующими оспариваемые положения нормативных правовых актов, настаивая на их несоответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования (административный ответчик), возражая против обоснованности суждений административного истца, заявленные требования не признала по доводам, которые изложены в представленных письменных возражениях. Представители административного ответчика, представляя одновременно заинтересованных лиц - территориальный фонд обязательного медицинского страхования Свердловской области и Министерство здравоохранения Свердловской области, в судебном заседании также просили отказать в удовлетворении заявленных требований.
Заинтересованное лицо - страховая медицинская компания "Астрамед-МС" (акционерное общество) направило заявление с просьбой рассмотреть дело в отсутствие своего представителя; относительно существа рассматриваемого дела правовую позицию заинтересованное лицо не сообщило.
Заинтересованные лица - некоммерческое партнёрство "Медицинская палата Свердловской области", Свердловская областная организация профсоюзов работников здравоохранения Российской Федерации, Уральский научно-исследовательский институт фтизиопульмонологии - филиал федерального государственного бюджетного учреждения "Национальный медицинский исследовательский центр фтизиопульмонологии и инфекционных заболеваний" о месте и времени судебного заседания извещались; об отношении к рассматриваемому административному иску ничего не сообщили.
Исходя из положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, учитывая надлежащее извещение, а также отсутствие возражений от лиц, участвующих в судебном заседании, суд рассматривает административное дело при имеющейся явке.
Заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей, что требования административного иска не подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.
Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;
б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счёт средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 41 и часть 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с частью 2 статьи 19 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объёме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года N 1506 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов. В разделе IV Программы предусмотрено, что порядок формирования и структура тарифа на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".
Из содержания части 2 статьи 30 и части 9 статьи 36 обозначенного Федерального закона вытекает, что в каждом субъекте Российской Федерации создаётся комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - Комиссия). Между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями, и профессиональными союзами медицинских работников или их объединениями, включёнными в состав Комиссии, заключается тарифное соглашение. Тарифы на оплату медицинской помощи устанавливаются тарифным соглашением; требования к структуре и содержанию тарифного соглашения устанавливаются Федеральным фондом обязательного медицинского страхования.
Правила обязательного медицинского страхования (утверждены приказом Минздрава России от 28 февраля 2019 года N 108н взамен ранее действовавших Правил) устанавливают, помимо прочего, положение о деятельности Комиссии. В свою очередь, пункты с 13 по 21 этого Положения содержат нормы о форме и процедуре принятия Комиссией тарифного соглашения, устанавливая также периодичность заседания Комиссии, её правомочность, а также порядок принятия, оформления, опубликования принимаемых решений.
Приказами Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 18 ноября 2014 года N 200 (утратили силу с 06 января 2019 года) и от 21 ноября 2018 года N 247 (действуют с 06 января 2019 года) устанавливались Требования к структуре и содержанию тарифного соглашения.
Действующие Требования к структуре и содержанию тарифного соглашения (утверждённые приказом от 21 ноября 2018 года N 247) в пунктах 5_1, 5_2, 5_3 устанавливают, что структура тарифного соглашения должна включать в себя раздел "размер и структура тарифов на оплату медицинской помощи". Тарифы на оплату медицинской помощи определяются в зависимости от форм, видов и условий оказания медицинской помощи, а рассчитываются в соответствии с методикой расчёта тарифов на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию. При этом, размер и структура тарифов на оплату медицинской помощи должны определяться дифференцированно с учётом коэффициента уровня оказания медицинской помощи для групп медицинских организаций и (или) структурных подразделений медицинских организаций.
Для медицинских организаций и (или) структурных подразделений медицинских организаций, которые оказывают населению высокотехнологичную медицинскую помощь, предусмотрено установление коэффициента третьего уровня оказания медицинской помощи (следует отметить, что действовавшие до 06 января 2019 года Требования к структуре и содержанию тарифного соглашения аналогично и тождественно регулировали вопрос установления названного коэффициента третьего уровня).
Значение коэффициента уровня оказания медицинской помощи для федеральных медицинских организаций и (или) структурных подразделений федеральных медицинских организаций, оказывающих высокотехнологичную медицинскую помощь, должно быть установлено в диапазоне от 1,4 до 1,7.
Проанализировав изложенное, суд приходит к выводу, что федеральный законодатель предоставил Комиссиям право и возможность при заключении тарифного соглашения самостоятельно на региональном уровне для каждого субъекта Российской Федерации определять в пределах предусмотренного диапазона непосредственное значение коэффициента, а также вводить дифференциацию для групп медицинских организаций и (или) структурных подразделений медицинских организаций. Иными словами, при заключении тарифного соглашения для регионального законодателя допускается возможность установить разделение (дифференциацию) не только по столь укрупнённому признаку как "медицинская организация", но и по такому наиболее детализирующему критерию как "структурное подразделение медицинской организации".
В Свердловской области распоряжением Правительства Свердловской области от 14 июня 2011 года N 1072-РП утверждён состав Комиссии; в состав Комиссии по необходимости вносились изменения (т. 1 л.д. 200-206).
Из собранных доказательств видно, что оспариваемые Тарифное соглашение и Соглашение, точно также как и все последующие Соглашения, заключались уполномоченным органом - созданной в Свердловской области Комиссией. Названные нормативные правовые акты, опубликованные в установленном порядке и введённые в действие, заключались в ходе заседаний (что подтверждается представленными протоколами заседаний Комиссии), при наличии кворума, необходимым большинством голосов.
Проанализировав нормы, установленные в положении о деятельности Комиссии, сопоставив их содержание с представленными по рассматриваемому административному делу доказательствами, суд приходит к выводу, что оспариваемые административным истцом в части Тарифное соглашение, также как и Соглашение от 30 января 2019 года N 1, приняты уполномоченным органом в соответствующих формах. Процедуры принятия соблюдены; порядок введения в действие и опубликований в целом не нарушен; оснований для иных, противоположенных суждений, суд не усматривает; ФГБУ "НИИ ОММ" на такие обстоятельства также не ссылается. Что же касается ситуации, связанной с периодом начала применения оспариваемой нормы Соглашения от 30 января 2019 года N 1, то это, по мнению суда, не влечёт возможности признавать нормативный правовой акт недействующим. Это обстоятельство связано не с пороком введения нормативного правового акта в действие, а касается исключительно вопроса о том, когда со стороны непосредственных субъектов, использующих для расчётов Тарифное соглашение, фактически последовало применение нормативного правового акта, а это, само по себе, никоим образом не свидетельствует о порочности введения в действие, влекущей недействительность.
Положение оспариваемой нормы Соглашения от 30 января 2019 года N 1 о снижении административному истцу для "акушерского физиологического отделения" первоначального уровня "3_1" и установление его равным значению "2", применялось к прошедшему периоду времени. То есть, стороны при рассмотрении данного дела не оспаривают, что норма, которая принята только 30 января 2019 года, применялась непосредственно для расчётов к правоотношениям с 01 января 2019 года.
При этом, сам нормативный правовой акт (Соглашение от 30 января 2019 года N 1) конкретно для этого изменения не предусматривает, не содержит и не устанавливает такой возможности (например, в отличие от иных изменений, соответствующие предписания о чём, содержит пункт 29 рассматриваемого Соглашения от 30 января 2019 года N 1).
Факт применения оспариваемой нормы (о снижении уровня отделения) относительно прошедшего и более раннего периода времени, что возможно и повлекло для административного истца экономические последствия, не лишает ФГБУ "НИИ ОММ" возможности обратиться в ином порядке, за защитой своих прав. С учётом разъяснений, содержащихся в пункте 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50, не исключена ситуация, если ФГБУ "НИИ ОММ" поставит вопрос о неприменении к нему в период времени до момента вступления в силу спорного нормативного положения Соглашения от 30 января 2019 года N 1.
Пункт 7.2.4.2 Тарифного соглашения (раздел 7 "размер тарифов на медицинскую помощь") устанавливает в табличной форме в зависимости от уровней/подуровней коэффициенты оказания медицинской помощи.
При этом, первоначальная редакция Тарифного соглашения содержала в пункте 7.2.4.2 абзац со следующим нормативным положением:
"В подуровень 3_1 выделяются отделения федеральных медицинских организаций, оказывающие высокотехнологичную медицинскую помощь в пределах нескольких субъектов Российской Федерации:
ФГБУ "Уральский научно-исследовательский институт охраны материнства и младенчества" (339);
ФГБУ "Национальный медицинский исследовательский центр фтизиопульмонологии и инфекционных заболеваний" (717)".
Впоследствии, вышеназванное Соглашение от 30 января 2019 года N 1 пунктом 26 (т. 2 л.д. 239) исключило в пункте 7.2.4.2 Тарифного соглашения слова "в пределах нескольких субъектов Российской Федерации".
В результате спорная норма, признания которой недействующей требует административный истец, на текущий момент действует в редакции:
"В подуровень 3_1 выделяются отделения федеральных медицинских организаций, оказывающие высокотехнологичную медицинскую помощь:
ФГБУ "Уральский научно-исследовательский институт охраны материнства и младенчества" (339);
ФГБУ "Национальный медицинский исследовательский центр фтизиопульмонологии и инфекционных заболеваний" (717)".
Суть несогласия административного истца с обозначенной нормой сводится к тому, что Тарифное соглашение установило для двух федеральных государственных бюджетных учреждений, оказывающих высокотехнологичную медицинскую помощь, выделение в подуровне 3_1 (дифференциацию) по критерию "отделение" федеральной медицинской организации, оказывающее высокотехнологичную медицинскую помощь.
В свою очередь, такое правовое регулирование повлекло и позволило отнести в подуровень 3_1, (который позволяет применять повышенное значение коэффициента равное 1,4) не полностью всё ФГБУ "НИИ ОММ", а установить такое отнесение в подуровень 3_1 только части отделений ФГБУ "НИИ ОММ" (ориентируясь на второй критерий этой нормы - оказание высокотехнологичной медицинской помощи).
Между тем, вопреки мнению административного истца, утверждающего о нарушении своих прав таким нормативным правовым регулированием, суд не усматривает несоответствия спорной нормы иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Наоборот, вышеназванные нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу (Требования к структуре и содержанию тарифного соглашения, утверждавшиеся Федеральным фондом обязательного медицинского страхования) прямо устанавливают, что размеры тарифов должны определяться дифференцированно и с учётом коэффициента уровня оказания медицинской помощи для групп медицинских организаций и (или) структурных подразделений медицинских организаций.
Поэтому никаких оснований согласится с административным истцом и признать оспариваемое положение пункта 7.2.4.2 Тарифного соглашения не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не имеется; следовательно, в этой части требования ФГБУ "НИИ ОММ" не могут быть удовлетворены.
В отношении требования административного истца о признании недействующим в Соглашении от 30 января 2019 года N 1 строки таблицы Перечня (приложение N 3 к Соглашению N 1) - в части установления (снижения) для "акушерского физиологического отделения" уровня 2.
Такое понижение повлекло при расчётах применение в отношении послеродового отделения ФГБУ "НИИ ОММ" - "акушерское физиологическое отделение" коэффициента равного 1 вместо коэффициента 1,4, а это в цифровом выражении меньше на 40 %; в итоге, размер денежных средств, получаемых административным истцом по программе обязательного медицинского страхования, стал меньше. Однако, само по себе такое снижение размера получаемых денежных средств, по мнению суда, нельзя считать безусловным нарушением прав административного истца.
Прежде всего, суд, придерживаясь вышеизложенного, также последовательно исходит из того, что региональный законодатель (то есть, Комиссия; коллегиальный орган) была вправе устанавливать и вводить дифференциацию по критерию "отделение" федеральной медицинской организации, оказывающее высокотехнологичную медицинскую помощь.
Далее следует учесть, что приложение N 13 к Тарифному соглашению устанавливает фиксированные по видам и методам тарифы на высокотехнологичную медицинскую помощь, в том числе и в отношении акушерства и гинекологии (т. 2 л.д. 172). Тарифным соглашением предусмотрено (и стороны с этим не спорят), что каждый случай оказания высокотехнологичной медицинской помощи по программе обязательного медицинского страхования подлежит отдельной оплате ТФОМС Свердловской области.
Между тем, поскольку, рассматриваемое административное дело не содержит никаких доказательств того, что послеродовое отделение ФГБУ "НИИ ОММ" - "акушерское физиологическое отделение" оказывает именно в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования высокотехнологичную медицинскую помощь, то и никаких оснований утверждать о необоснованности снижения Комиссией уровня этого отделения с 3_1 до 2 не имеется. Сама по себе возможность оказания в этом отделении такого вида помощи (точно также как и её оказание, например, на платной основе) ещё не означает того, что Комиссия (устанавливая правовое регулирование в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования) обязана была установить для "акушерского физиологического отделения" повышенный уровень 3_1.
Комиссия (как уполномоченный и коллегиальный региональный законодатель в данной сфере правоотношений и в переделах своей компетенции) была вправе, заключая Соглашение, основываясь на имеющихся документах, принять коллегиальное решение - снизить и установить уровень для отдельно взятого отделения равным не повышенному значению 3_1, а равным значению 2. Никакого запрета для такого снижения не установлено; подобная нормотворческая деятельность Комиссии не противоречит предписаниям, которые установлены в действующих Требованиях к структуре и содержанию тарифного соглашения, а потому и оснований признавать оспариваемую норму недействующей не имеется.
Несмотря на то, что суд не усматривает оснований для того чтобы признавать оспариваемые административным истцом нормы недействующими, и полагает необходимым оставить рассматриваемые требования без удовлетворения, необходимо отметить, что никаких поводов для применения в рассматриваемом деле положений части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вообще не имеется.
Названная норма содержит два условия для её применения: в результате признания оспариваемой нормы недействующей должна быть выявлена (то есть, должна усматриваться) недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц. В данном случае, даже если допустить, что требования административного истца являются обоснованными, то и в этом случае, правовая неурегулированность при этом не возникает.
Более того, следует помнить, что полномочия суда при рассмотрении дел в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ограничены лишь проверкой законности соответствующих актов. В отличие от иных видов судопроизводства, суд, не вторгаясь в законотворческую компетенцию уполномоченных лиц, вправе возлагать подобные обязанности лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность соответствующего органа, организации или лица принять нормативный правовой акт или соответствующие положения нормативного правового акта.
Исходя из положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта, судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. В том случае, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Суд не усматривает нарушенных прав административного истца. Вопреки утверждениям ФГБУ "НИИ ОММ", не нашедшим своего должного подтверждения, суд приходит к выводу, что в действительности оспариваемые и проверенные судом нормативные положения Тарифного соглашения и Соглашения, не противоречат требованиям и положениям федерального законодательства в сфере тарифов на оплату медицинской помощи, устанавливаемых тарифным соглашением. Поэтому и заявленные требования административного истца не могут быть удовлетворены.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление федерального государственного бюджетного учреждения "Уральский научно-исследовательский институт охраны материнства и младенчества" Министерства здравоохранения Свердловской области о признании нормативного правового акта недействующим в части - оставить без удовлетворения.
Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия.
Мотивированное решение изготовлено 21 ноября 2019 года.
Судья
М.В. Старков
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
