Решение Алтайского краевого суда от 29 июня 2020 года №3а-332/2020

АЛТАЙСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 29 июня 2020 года Дело N 3а-332/2020
Алтайский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Гончаровой Ю.В.,
при секретаре Морозовой А.А.,
с участием прокурора Рыковой Ю.В.,
с участием представителя административного истца <данные изъяты> представителя административного ответчика и заинтересованного лица <данные изъяты>
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению <данные изъяты> об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***,
установил:
административный истец <данные изъяты> обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующими Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, в части распространения территориальной зоны ОД-1 (многофункциональная общественно-деловая зона) на территорию земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>.
В обоснование административных исковых требований административный истец ссылается на то, что является владельцем земельного участка и расположенного на нем жилого дома по адресу: <адрес> (далее также - спорный земельный участок). С целью узаконения дома и получения земельного участка в собственность <данные изъяты> неоднократно обращался в комитет по земельным ресурсам и землеустройству <адрес> с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, однако ему было отказано. Решением Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГ удовлетворен административный иск <данные изъяты> признаны недействующими Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, в части установления зон с особыми условиями использования территорий в границах вышеуказанного земельного участка. В процессе проведения истцом работ по подготовке проекта по внесению изменений в проект межевания застроенной территории (микрорайон 16) Барнаульской городской Думой ДД.ММ.ГГ утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края (далее также Правила землепользования и застройки <адрес>), которыми спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне ОД-1 - многофункциональная общественно-деловая зона, где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов. Установление данной территориальной зоны оспариваемым нормативным правовым актом противоречит требованиям п.4 ч.1 ст.34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку при установлении территориальной зоны не учтено существующее землепользование.
Административный истец <данные изъяты> в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом, просил о рассмотрении дела в свое отсутствие.
В судебном заседании представитель административного истца <данные изъяты> административные исковые требования поддержала по изложенным в иске основаниям. Пояснила, что жилой дом, в котором проживает административный истец, являлся плановым, эксплуатировался родственниками истца с ДД.ММ.ГГ, <данные изъяты> перешел во владение в порядке наследования. Сведения о наличии дома имеются в администрации <адрес>, поэтому при утверждении оспариваемых Правил землепользования и застройки <адрес> должно было быть учтено фактическое землепользование. Представитель отметила, что нормативный правовой акт в оспариваемой части нарушает права административного истца, так как препятствует ему оформить право собственности на жилой дом, а также получить во владение и пользование спорный земельный участок на законном основании, в том числе на праве аренды.
Представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы, заинтересованного лица комитета по строительству, архитектуре и развитию <адрес> <данные изъяты> в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных отзывах на иск, в которых указано о соблюдении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, на соответствие Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края Генеральному плану городского округа - <адрес>, которым спорный земельный участок отнесен к функциональной зоне - смешанной общественно-деловой, где не предусмотрена жилищная застройка (л.д.85-88 т.1, л.д.71-75 т.2).
При таких обстоятельствах, руководствуясь требованиями ст.ст.150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.
Выслушав пояснения представителей административного истца, административного ответчика, исследовав письменные материалы дела, заключение прокурора <данные изъяты> об отсутствии оснований для признания недействующими оспариваемой части Правил землепользования и застройки <адрес>, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующему.
Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утвержден Генеральный план городского округа - <адрес> Алтайского края.
Согласно фрагменту Генерального плана <адрес> - Карта функциональных зон, а также информации комитета по строительству, архитектуре и развитию <адрес>, земельный участок по адресу <адрес>, находится в многофункциональной общественно-деловой зоне (л.д.81,82 т.1).
Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края.
Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования - карта с отображением границ территориальных зон и территорий, земельный участок по адресу <адрес>, находится в территориальной зоне - многофункциональной общественно-деловой зоне (ОД-1) (л.д.81,83 т.1).
Также в судебном заседании установлено, что <данные изъяты>. с ДД.ММ.ГГ пользуется жилым домом и земельным участком, расположенными по адресу: <адрес> (л.д.61-62 т.1).
Как указано в административном исковом заявлении и следует из сведений, содержащихся в домовой книге на жилой жом, данный дом возведен в ДД.ММ.ГГ (л.д.16-23 т.1).
Согласно выписке из технического паспорта на жилой дом от ДД.ММ.ГГ жилой дом состоит из Литеров А,А1,А2, на возведение данных строений документов не представлено (л.д.24-26 т.1).
В соответствии с ч.3 ст.222 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка, при одновременном соблюдении следующих условий: если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем данного объекта; если на день обращения в суд постройка соответствует установленным требованиям; если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Из представленных сторонами в материалы административного дела доказательств следует, что установление зоны ОД-1 в границах земельного участка по адресу: <адрес>, в результате принятия Барнаульской городской Думой оспариваемого решения лишает административного истца возможности оформить право собственности на жилой дом и получить земельный участок во владение и пользование на законном основании, в связи с чем на основании ч.1 ст.208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации <данные изъяты> является надлежащим административным истцом по требованиям об оспаривании нормативного правового акта в части отнесения земельного участка к зоне с особыми условиями использования территории.
Так как Правила землепользования и застройки <адрес> являются нормативным правовым актом, так как отвечают признакам нормативности, а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам землепользования и застройки на территории <адрес> Алтайского края, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Согласно ч.ч.7-9 ст.213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в ч.8 ст.213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в полном объеме.
В силу ч.8 ст.213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с ч.1 и ч.4 ст.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
В силу п.1 и п.3 ч.3 ст.8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся: подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов.
В силу ст.132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.
Пунктом 26 ч.1 ст.16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами).
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от ДД.ММ.ГГ N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч.4 ст.7 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 131-ФЗ).
Правила землепользования и застройки <адрес> приняты Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных п.8 ч.2 ст.40 Устава городского округа - <адрес> Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовый акт принят в пределах полномочий Барнаульской городской Думы с соблюдением компетенции.
Проект Правил землепользования <адрес> подготовлен на основании постановления главы <адрес> от ДД.ММ.ГГ ***, опубликованного в газете "Вечерний Барнаул" и на сайте администрации <адрес> ДД.ММ.ГГ, прошел проверку на соответствие Генеральному плану и технических регламентам, прошел общественные обсуждения, доработанный проект Правил землепользования <адрес> был вновь опубликован на сайте администрации <адрес>, на основании постановления главы <адрес> от ДД.ММ.ГГ *** проект Правил землепользования <адрес> направлен в Барнаульскую городскую Думу для принятия решения. Решение об утверждении Правил землепользования <адрес> принято на заседании представительного органа местного самоуправления большинством депутатов (28 депутат) от установленной ст.35 Устава муниципального образования численности депутатов (40 депутатов), опубликовано в установленном порядке (газета "Вечерний Барнаул от ДД.ММ.ГГ, на сайте <адрес>) и включено в регистр нормативных правовых актов ДД.ММ.ГГ с присвоением номера ***.
Из представленных в суд материалов следует, что порядок принятия Правил землепользования и застройки <адрес>, утвержденных Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ, соблюден. Требования Устава муниципального образования - <адрес> Алтайского края, принятого ДД.ММ.ГГ, Регламента Барнаульской городской Думы, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, к составу, численности, кворуму и порядку принятия решения были соблюдены. Решение официально опубликовано (обнародовано) в установленном порядке и внесено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края.
Таким образом, суд приходит к выводу, что отсутствуют существенные нарушения процедуры принятия Правил землепользования и застройки <адрес>.
Кроме того, по данному основанию нормативный правовой акт административным истцом не спаривается.
Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативного правового акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
В соответствии со ст.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (ст.1 указанного кодекса).
Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (ч.2 ст.30 ГрК РФ).
В силу ст.30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Исходя из ч.3 ст.9, ч.1 ст.18, ч.ч.9 и 10 ст.31, ч.1 ст.34 ГрК РФ, генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.
Таким образом, генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения функциональных зон согласно генеральному плану.
При этом, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (п.п.4 и 5 ч.1 ст.34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Как указывалось выше, согласно фрагменту Генерального плана <адрес> - Карта функциональных зон земельный участок по адресу: <адрес>, находится в функциональной зоне - многофункциональная общественно-деловая зона. Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования Правил землепользования <адрес> - вышеуказанный земельный участок находится в территориальной зоне - многофункциональная общественно-деловая зона. При этом границы функциональной и территориальной зон совпадают.
При этом данные зоны не предусматривают жилищного строительства, что следует из Положения о территориальном планировании Генерального плана городского округа - <адрес> Алтайского края (Приложение 1 к Решению Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***) и Научно-исследовательской работе по разработке проекта Генерального плана городского округа - <адрес> Алтайского края "Положение о территориальном планировании", согласно которым в функциональной зоне - многофункциональная общественно-деловая зона, предусматривается размещение дошкольных образовательных организаций, образовательных учреждений дополнительного образования детей, спортивных центров, библиотек, читальных залов, центров культуры и искусств, а также реконструкция трансформаторных подстанций, котельные, в том числе газовые, насосные станции, канализационно-насосные станции, повысительные насосные станции, локальные очистительные сооружения, АТС, пожарные депо (л.д.71-185 т.2).
Согласно градостроительному регламенту территориальной зоны ОД-1 (многофункциональная общественно-деловая зона), определенному в ст.64 Правил землепользования и застройки <адрес>, жилищное строительство также не предусмотрено.
Таким образом, суд приходит к выводу о соответствии в оспариваемой части Правил землепользования и застройки <адрес> плану городского округа - <адрес> Алтайского края.
Действительно, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (п.п.4 и 5 ч.1 ст.34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (ч.11 ст.9 ГрК РФ).
В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.
Генеральный план муниципального образования, как документ территориального планирования, утверждаемый на значительный период времени, определяет назначение территорий для обеспечения их устойчивого развития.
В данном случае оспариваемая территориальная зона (многофункциональная общественно-деловая зона) в границах спорного земельного участка расположена между жилой зоной (Ж-2) и автомобильной дорогой, за которой расположена коммунальная зона (ПК-2), что следует из анализа Приложения 1 к Правилам землепользования и застройки <адрес> - карта градостроительного зонирования. Аналогичная ситуация отражена и на фрагменте карты функциональных зон Генерального плана городского округа - <адрес>.
Как указывалось представителем административного ответчика, при установлении оспариваемой территориальной зоны учитывалось наличие этих зон.
В то же время административным истцом доказательств того, что в момент подготовки и утверждения Правил землепользования и застройки <адрес> земельный участок и жилой дом, по адресу: <адрес>, которыми владеет административный истец, стояли на кадастровом учете, в отношении этого недвижимого имущества были зарегистрированы какие-либо вещные права, не представлено.
Таким образом, суд не находит оснований для признания противоречащим отнесение Правилами землепользования и застройки <адрес> земельного участка по адресу: <адрес>, п. <адрес>, к территориальной зоне - многофункциональная общественно-деловая зона (ОД-1), действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление <данные изъяты> к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, оставить без удовлетворения в полном объеме.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Ю.В.Гончарова
Мотивированное решение составлено ДД.ММ.ГГ.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка