Решение Ленинградского областного суда от 24 января 2020 года №3а-323/2019, 3а-14/2020

ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 24 января 2020 года Дело N 3а-14/2020
Санкт-Петербург 24 января 2020 г.
Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего судьи Астапенко С.А.
при ведении протокола
помощником судьи Михейкиной М.О.
с участием прокурора Чигаркиной Е.Н.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Добрякова О.С., Земскова А.А., Минасиди Н.В. о признании не действующим Устава муниципального образования "Муринское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области,
УСТАНОВИЛ:
19.10.2016 года советом депутатов муниципального образования "Муринское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области принято решение N 55 о принятии Устава муниципального образования "Муринское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее также - Устав).
Частью 1 статьи 1 Устава определены официальное наименование муниципального образования - муниципальное образование "Муринское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, статус административного центра - поселок Мурино Всеволожского муниципального района Ленинградской области.
Частью 1 статьи 3 Устава определены вопросы местного значения муниципального образования "Муринское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее также - МО "Муринское сельское поселение"), к которым отнесены:
составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;
формирование архивных фондов поселения;
утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами;
присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, местного значения муниципального района), наименований элементам планировочной структуры в границах поселения, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре;
содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;
организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении;
оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин.
Пунктом 2 статьи 28 Устава установлено, что администрацией муниципального образования руководит глава МО "Муринское сельское поселение" на принципах единоначалия.
При этом в силу части 2 статьи 25, части 1 статьи 27 Устава глава МО "Муринское сельское поселение" возглавляет совет депутатов муниципального образования и исполняет полномочия председателя совета депутатов.
Глава МО "Муринское сельское поселение" избирается депутатами совета депутатов из состава вновь избранного совета депутатов МО "Муринское сельское поселение" сроком на пять лет открытым голосованием, исполняет свои полномочия на постоянной основе и исполняет полномочия председателя совета депутатов МО "Муринское сельское поселение".
Добряков О.С., Земсков А.А., Минасиди Н.В. обратились в суд с административным иском, в котором с учетом уточненных в порядке статьи 46 КАС РФ требований просили: признать не соответствующим закону, не действующим Устав МО "Муринское сельское поселение" в части статей 1, 3, а также пункта 1 статьи 27 во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 28 Устава; обязать совет депутатов МО "Муринское сельское поселение" привести Устав в соответствие действующему законодательству в течение двух месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.
В обоснование требований административного иска указано, что положения Устава не соответствуют законодательству в связи изменением в 2019 году статуса муниципального образования и категории населенного пункта Мурино. Устав не содержит вопросов местного значения городского поселения, предусмотренных пунктами 4, 4.1, 5, 6, 7, 7.1, 7.2, 8, 11, 13, 22, 23, 24, 26, 27, 13.1, 15, 18, 20, 31, 31, 33.1, 34, 37, 38, 39 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 131-ФЗ).
Пункт 2 статьи 3 Устава противоречит областному закону Ленинградской области от 10.07.2014 N 48-оз, так как данный закон распространяет свое действие на муниципальные образования, имеющие статус сельских поселений.
Положения пункта 2 статьи 28 во взаимосвязи с пунктом 1 статьи 27 Устава противоречат статье 36 Федерального закона N 131-ФЗ, запрещающей одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.
С момента вступления в силу областного закона, изменившего статус муниципального образования, прошло более 5 месяцев.
Отсутствие четкого указания на вопросы местного значения городского поселения, объем полномочий должностных лиц местного самоуправления, не позволяет административным истцам как жителям муниципального образования реализовывать свои права на местное самоуправление. Решения органов местного самоуправления при оказании муниципальных услуг населению в силу правовой неопределенности полномочий главы муниципального образования приводят к несоответствию их принципу правомерности.
Решением совета депутатов муниципального образования от 20.06.2018 N 15 в Устав внесены изменения, зарегистрированные 27.07.2018 г. В части внесенных изменений Устав административными истцами не оспаривается.
Совет депутатов муниципального образования "Муринское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее также - Совет депутатов) в возражениях указал, что административный иск подан ненадлежащими лицами, не представлены доказательства нарушения оспариваемым нормативным правовым актом их прав, свобод и законных интересов. Заявленные истцами требования некорректно сформулированы. Административный иск подан до истечения шестимесячного срока, установленного частью 9 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, для приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации. Указанный в просительной части административного иска срок для исправления нарушений является неразумным и необоснованным.
Определением Ленинградского областного суда от 3.12.2019 г. к участию в деле в качественного заинтересованного лица привлечено Управление Минюста России по Ленинградской области.
В отзыве Управление Минюста России по Ленинградской области вопрос разрешения требований административного иска оставлен на усмотрение суда.
В судебном заседании представитель административных истцов Тихонов Г.И. поддержал требования административного иска и просил их удовлетворить.
Представители Совета депутатов - Баркевич А.В. и глава МО "Муринское городское поселение" Кузьмин Д.В., придерживаясь правовой позиции, изложенной в письменных возражениях, просили в удовлетворении административного иска отказать.
Представитель Управления Минюста России по Ленинградской области просил рассмотреть дело в его отсутствие.
Выслушав объяснения представителей сторон, заключение прокурора Ленинградской областной прокуратуры Чигаркиной Е.Н., полагавшей требования административного иска, подлежащими удовлетворению, суд приходи к следующим выводам.
В соответствии со статьёй 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (Федерального закона N 131-ФЗ).
В пункте 1 части 1, частях 2 и 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что устав муниципального образования, входит в систему муниципальных правовых актов. Устав муниципального образования наравне с оформленными в виде правовых актов решениями, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесённым к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.
Проверяя полномочия административного ответчика на принятия оспариваемого нормативного правового акта и порядок его принятия, суд исходит из того, что Уставом муниципального образования, утверждённым решением Совета депутатов от 19 октября 2010 г. N 116, определено, что Совет депутатов, состоящий из 20 депутатов, является представительным органом поселения (п.1 ст. 18, п. 1 ст. 21).
В соответствии с частью 3 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования.
К исключительной компетенции Совета депутатов относится принятие Устава (подп. 2 пункта 1 статьи 22 Устава).
Процедура принятия устава предусматривает обязательное проведение публичных слушаний по проекту устава муниципального образования (подп. 1 пункта 13 статьи 11, абзац 3 пункта 3 статьи 38 Устава).
Из материалов дела следует, что 31 августа 2016 г. в газете "Муринское сельской поселение" от 31.08.2016 N 16 (30) опубликован проект новой редакции Устава, 30.09.2016 г. проведены публичные слушания по проекту Устава.
Решение Совета депутатов от 19.10.2016 года N 55 о принятии Устава муниципального образования "Муринское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области официально опубликовано в газете "Муринская панорама" от 2.12.2016 N 23 (37).
25.11.2016 г. Устав зарегистрирован Управлением Минюста России по Ленинградской области.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие, что административным истцом не оспаривается.
Добряков О.С., Земсков А.А., Минасиди Н.В. обратились с данным административным иском будучи жителями города Мурино, следовательно, они являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе полагать, что этим актом нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.
В соответствии с положениями частей 1 и 2 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа или статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением (ч.1). Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Областным законом Ленинградской области от 15.04.2019 N 17-оз "Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области" осуществлено административно-территориальные преобразования во Всеволожском муниципальном районе Ленинградской области, заключающиеся в изменении категории населенного пункта Мурино Муринского сельского поселения и преобразовании в форме изменения статуса Муринского сельского поселения Всеволожского муниципального района Ленинградской области.
Статьей 1 областного закона от 15.04.2019 N 17-оз изменена категория "поселок" населенного пункта Мурино Муринского сельского поселения, населенный пункт Мурино отнесен к категории "город".
Статьей 1 областного закона от 15.04.2019 N 17-оз изменен статус Муринского сельского поселения в связи с наделением его статусом городское поселение (Муринское городское поселение).
Областной закон от 15.04.2019 N 17-оз вступил в силу через 10 дней после официального опубликования (опубликован на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru - 15.04.2019). Начало действия областного закона - 26.04.2019.
Со дня вступления в силу указанного закона Ленинградской области органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления приступают к осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения городского поселения, установленных Федеральным законом N 131-ФЗ.
Согласно положениям части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться, среди прочего: наименование муниципального образования; перечень вопросов местного значения; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.
В силу части 1 статьи 9.1. Федерального закона N 131-ФЗ наименование муниципального образования должно содержать указание на его статус и субъект Российской Федерации, в котором расположено данное муниципальное образование.
Таким образом содержащиеся в статье 1 Устава МО "Муринское сельское поселение" категория населенного пункта - "поселок" и статус муниципального образования - "Муринское сельское поселение" не соответствуют требованиям областного закона Ленинградской области от 15.04.2019 N 17-оз "Об административно-территориальных преобразованиях во Всеволожском муниципальном районе Ленинградской области в связи с изменением категории населенного пункта Мурино".
В соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 20 (в части принятия в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).
В ч. 1 статьи 3 Устава содержится перечень вопросов местного значения МО "Муринское сельское поселение", установленный частью 3 статьи 14 Федеральным законом N 131-ФЗ для сельских поселений.
В дополнение к вопросам местного значения, установленным частью 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ, в части 2 статьи 3 Устава Законом Ленинградской области от 10.07.2014 N 48-оз "Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области" закреплены вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ для городских поселений.
Между тем, закон Ленинградской области от 10.07.2014 N 48-оз распространяет свое действие на муниципальные образования сельских поселений, к которым МО "Муринское городское поселение" 26.04.2019 не относится.
Кроме того, закрепление областным законом Ленинградской области в Уставе вопросов местного значения, предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ для городских поселений, судом не может быть принято во внимание, поскольку по смыслу части 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ закрепление таких полномочий ставится в зависимость от усмотрения субъекта Российской Федерации.
Данные вопросы являются вопросами местного значения городских поселений, следовательно, должны быть закреплены в Уставе в перечне вопросов местного значения.
С учетом изложенного, пункт 1 статьи 3 Устава МО "Муринское сельское поселение" противоречит пункту 1 статьи 14 Федерального закона от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ, в той мере, в которой не содержит вопросов местного значения для городского поселения.
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ).
В соответствии со статьей 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1).
Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются;
4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;
5) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.
Установленное пунктом 4 части 2 настоящей статьи ограничение не распространяется на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором в соответствии с уставом данного муниципального образования предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования, за исключением случая избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (абзац 2 часть 3).
Таким образом, Федеральный закон N 131-ФЗ не предусматривает для муниципальных образований городских поселений исполнение полномочий главы местной администрации председателем представительного органа муниципального образования.
Пункт 1 статьи 27 во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 28 Устава муниципального образования "Муринское сельское поселение" в той части, в которой содержащиеся в них нормы допускают возможность одновременного совмещения полномочий должностей председателя совета депутатов и главы администрации муниципального образования "Муринское городское поселение" противоречат приведенным положениям федерального законодательства.
Поскольку оспариваемые нормы Устава до принятия решения суда применялись и на основании данных норм были реализованы права граждан, Устав в части указанных норм подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда об этом в законную силу.
Административные истцы просят обязать административного ответчика привести Устав в соответствие действующему законодательству в течение двух месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.
Суд считает данный срок неразумным и не основанным на законе.
Установленный частью 9 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ шестимесячный срок для приведения устава муниципального образования в соответствие с законодательством истек, поскольку областной закон от 15.04.2019 N 17-оз, которым изменен статус муниципального образования, начал действовать - 26.04.2019.
С учетом положений части 1 статьи 73 Федерального закона N 131-ФЗ суд считает разумным трехмесячный срок со дня вступления решения суда в законную силу для приведения устава муниципального образования в соответствие действующему законодательству.
Руководствуясь статьями ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
РЕШИЛ:
Административный иск Добрякова О.С., Земскова А.А., Минасиди Н.В. удовлетворить.
Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу статью 1 Устава муниципального образования "Муринское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 19.10.2016 в той мере, в которой содержащиеся в этой статье категория населенного пункта и статус муниципального образования не соответствуют требованиям Закона Ленинградской области от 15.04.2019 N 17-оз "Об административно-территориальных преобразованиях во Всеволожском муниципальном районе Ленинградской области в связи с изменением категории населенного пункта Мурино".
Признать не действующим пункт 1 статьи 3 Устава муниципального образования "Муринское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 19.10.2016 в той мере, в которой не содержит вопросов местного значения для городского поселения, предусмотренных пунктом 1 статьи 14 Федерального закона от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Признать не действующими пункт 1 статьи 27 во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 28 Устава муниципального образования "Муринское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 19.10.2016 в той части, в которой содержащиеся в них нормы допускают возможность одновременного совмещения полномочий должностей председателя совета депутатов и главы администрации муниципального образования "Муринское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области.
Обязать совет депутатов муниципального образования "Муринское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области привести устав муниципального образования в соответствие действующему законодательству в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.
Обязать совет депутатов муниципального образования "Муринское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.
Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции путем подачи апелляционной жалобы в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья С.А. Астапенко
Решение суда изготовлено в окончательной форме 21 февраля 2020 года


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка