Решение Ленинградского областного суда от 13 декабря 2019 года №3а-308/2019

ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 13 декабря 2019 года Дело N 3а-308/2019
Санкт-Петербург 13 декабря 2019 года
Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего судьи Ночевника С.Г.,
при секретаре Потеминой А.В.,
с участием прокурора Кичаевой О.А.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по адми­нистративному исковому заявлению Авояна Вагаршак Робертовича о признании не­действующими в части решения совета депутатов муниципального образования Большеколпанское сельское поселение Гатчинского муниципального района Ленин­градской области от 20 февраля 2014 года N 06 "Об утверждении генерального плана муниципального образования Большеколпанское сельское поселение Гатчин­ского муниципального района Ленинградской области" и N 07 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Большеколпанское сельское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской обла­сти",
установил:
20.02.2014 советом депутатов муниципального образования " Большеколпанское сельское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской обла­сти (далее - Совет депутатов) принято решение N 06 "Об утверждении генерально­го плана муниципального образования" (далее - Генеральный план).
Генеральный план утвержден в составе: положение о территориальном плани­ровании и материалы в картографической форме.
На карте функциональных зон отображены границы зон специального назна­чения, в том числе зоны озеленения специального назначения, и границы зон с осо­быми условиями использования территории, в том числе санитарно-защитные зоны предприятий, сооружений и иных объектов.
Решением Совета депутатов от 21.11.2014 N 66 утверждены изменения в Ге­неральный план в части с.Никольское.
Постановлением Правительства Ленинградской области от 29.12.2018 N 552 "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования Большеколпанское сельское поселение Гатчинского муниципального района Ленинград­ской области" положение о территориальном планировании дополнено разделом "Параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения", наименование карты функциональных зон изложено в следую­щей редакции "Карта функциональных зон поселения" и установлены границы функциональной зоны производственных объектов 4-5 класса опасности в отноше­нии отдельной территории поселения.
20.02.2014 Советом депутатов принято решение N 07 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования" (далее - ПЗЗ).
В ст.31.1 ПЗЗ приведен перечень территориальных зон. К зонам специального назначения отнесена зона озеленения специального назначения - С-2.
Согласно ст.31.2 ПЗЗ зона С-2 предназначена для организации и благоустрой­ства санитарно-защитных зон в соответствии с действующими нормативами. Ос­новные виды разрешенного использования для зоны С-2: озеленение специального назначения (озеленение санитарно-защитных зон и др.), антенны сотовой, радиоре­лейной и сотовой связи. Условно-разрешенные виды использования зоны С-2: про­изводственные и коммунально-складские объекты без увеличения установленной санитарно-защитной зоны. Вспомогательные виды разрешенного использования зо­ны С-2: площадки для выгула собак, гаражи и стоянки индивидуальных легковых автомобилей, гаражи и стоянки грузового и ведомственного транспорта.
Границы территориальной зоны С-2 отображены на карте градостроительного зонирования
В ст.32.1 ПЗЗ приведен перечень зон с особыми условиями использования зе­мельных участков и объектов капитального строительства по экологическим усло­виям и нормативному режиму хозяйственной деятельности, среди которых указана зона Н-1 - санитарно-защитная зона предприятий, сооружений и иных объектов.
Согласно ст.32.2 ПЗЗ "Ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства по экологическим условиям и нормативному режиму хозяйственной деятельности для различных зон" применительно к зоне Н-1 для объектов, являющихся источником воздействия на среду обитания, разрабаты­вается проект обоснования размера санитарно-защитной зоны. Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. В са­нитарно-защитной зоне не допускается размещать жилую застройку, включая от­дельные жилые дома.
Границы зоны Н-1 отображены на карте зон с особыми условиями использо­вания территории ПЗЗ.
Решением Совета депутатов от 21.11.2014 N 67 утверждены изменения в ПЗЗ в части ст.31.1 "Перечень территориальных зон" и ст.31.2 части 3 "Градостроитель­ные регламенты".
Приказом комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской об­ласти от 06.05.2016 N 23 "О внесении изменений в Правила землепользования и за­стройки муниципального образования Большеколпанское сельское поселение Гат­чинского муниципального района Ленинградской области" дополнены статьи 32.1 "Перечень зон с особыми условиями использования земельных участков и объектов капительного строительства по экологическим условиям и нормативному режиму хозяйственной деятельности" и 31.2 "Градостроительные регламенты территори­альных зон".
Авоян В.Р. обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня вступления решения су­да в законную силу Генерального плана и ПЗЗ в части отнесения земельного участ­ка с кадастровым номером N по адресу: <адрес> к санитарно-защитным зонам С- 2, Н-1 указав, что является собственником вышеуказанного земельного участка.
Рассмотрев уведомление о планируемом строительстве на земельном участке, ад­министрация МО "Гатчинский муниципальный район" Ленинградской области со­общила ему о недопустимости размещения объекта ИЖС или садового дома на зе­мельном участке, так как земельный участок находится полностью в границах тер­риториальной зоны С-2, основными видами разрешенного использования которой не предусмотрено ИЖС. В удовлетворения заявления о внесении изменений в Гене­ральный план и ПЗЗ было отказано, в связи с тем, что земельный участок находится в зоне Н-1, что также не позволяет размещать жилую застройку. Однако, земельный участок находится в самой деревне, вокруг расположены жилые дома. Распростра­нение на земельный участок санитарно-защитной зоны делает невозможным ис­пользование земельного участка.
В письменном отзыве административного ответчика Совета депутатов указа­но, что со стороны земельного участка административного истца расположен жи­вотноводческий комплекс, относящийся к 3 классу опасности. Санитарно-защитная зона для указанных объектов составляет 300 м. На момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов земли, непосредственно расположенные под животно­водческим комплексом, на учет поставлены не были и находились в составе земель­ного участка с кадастровым номером N. Указанный участок непо­средственно примыкает к границе населенного пункта д.Вопша и земельный уча­сток административного истца попадал в 300 метровую санитарно-защитную зону животноводческого комплекса. Земельный участок, на котором непосредственно расположен животноводческий комплекс, был поставлен на кадастровый учет 15.09.2017.
В письменном отзыве административного ответчика комитета градострои­тельной политики Ленинградской области указано, что оспариваемый приказ издан в соответствии с Генеральным планом. При этом, каких-либо изменений в части из­менения территориальных зон в границах земельного участка с кадастровым номе­ром N приказом в ПЗЗ не вносилось. Генеральный план и ПЗЗ не являются документами, которыми устанавливают границы санитарно-защитных зон. В случае если санитарно-защитная зона не устанавливалась решением уполномо­ченного органа, то установленные в ПЗЗ санитарно-защитные зоны не подлежат применению.
В письменном отзыве административного ответчика Правительства Ленин­градской области указано, что в обжалуемой административным истцом части Гене­ральный план и ПЗЗ действует в первоначальной редакции, какие-либо изменения в обжалуемые административным истцом положения не вносились. Является необос­нованным довод административного истца об отнесении земельного участка к более чем одной территориальной зоне. Согласно текстовой части Генерального плана в районе д.Вопша расположены предприятия, в отношении которых требуется уста­новление санитарно-защитных зон. В составе графических материалов Генерального плана и ПЗЗ представлено описание границы санитарно-защитной зоны предприя­тий, сооружений и иных объектов в районе д.Вопша. В удовлетворении заявленных административным истцом требованиях следует отказать.
В судебное заседание административный истец Авоян В.Р., представители ад­министративных ответчиков комитета градостроительной политики Ленинградской области, администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской обла­сти, будучи надлежащим образом извещенными о месте и времени судебного засе­дания, не явились, в связи с чем, суд определилрассмотреть дело в их отсутствие.
Присутствующий в судебном заседании представитель административного истца Смирнова О.В. настаивала на удовлетворении заявленных требований по ос­нованиям, изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель административного ответчика Совета депутатов Дреслер B.C. в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований. Ука­зал, что решение об установлении санитарно-защитной зоны для животноводческо­го комплекса у д.Вопша главным санитарным врачом Ленинградской области не принималось. Проект санитарно-защитной зоны разрабатывается. Санитарно­защитная зона установлена в соответствии с действующим на тот момент законода­тельством от границ земельного участка, на котором расположен комплекс. После принятия Г енерального плана и ПЗЗ, под животноводческим комплексом сформиро­ван земельный участок. В границы 300 метровой санитарно-защитной, рассчитанной от границы вышеуказанного земельного участка, земельный участок администра­тивного истца не входит. Вместе с тем, с заявлением об уменьшении размера сани­тарно-защитной зоны организация не обращается.
Представитель административного ответчика Правительства Ленинградской области Вилаева М.В. в судебном заседании поддержала доводы, изложенные в письменном отзыве. Указала на необходимость учета того обстоятельства, что дей­ствие санитарно-защитных зон сохраняется до 01.01.2020.
Выслушав объяснения представителей административного истца и админи­стративных ответчиков, заслушав заключение прокурора прокуратуры Ленинград­ской области Кичаевой О.А., полагавшей заявленные требования подлежащими удовлетворению, исследовав и оценив представленные доказательства, суд прихо­дит к следующему.
В ст.1 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) дано определение правил землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирова­ния, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного са­моуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градострои­тельные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Согласно ст.9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на опреде­ление в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в це­лях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транс­портной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муници­пальных образований.
Статьей 18 ГрК РФ к документам территориального планирования муници­пальных образований отнесены генеральные планы поселений.
Исходя из положений ст.32 ГрК РФ физические лица вправе оспорить реше­ние об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.
В ст.24 ГрК РФ указано, что правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспо­рить генеральный план в судебном порядке.
Судом установлено, что 16.02.2018 за Авояном В.Р. зарегистрировано право собственности на земельный участок с кадастровым номером N по адресу: <адрес>. Категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для ве­дения личного подсобного хозяйства.
Кадастровый номер присвоен земельному участку 14.09.2017.
В градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером N указано, что весь земельный участок расположен в границах зон с особыми условиями использования территории - санитарно-защитная зона пред­приятий, сооружений иных объектов.
06.03.2019 администрация Гатчинского муниципального района Ленинград­ской области направила Авояну В.Р. уведомление о недопустимости размещения объекта ИЖС или садового дома на земельном участке в связи с тем, что земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах террито­риальной зоны С-2 "зона озеленения специального назначения" - основными вида­ми разрешенного использования которой не предусмотрено строительство индиви­дуального жилого дома.
Следовательно, административный истец является субъектом отношений, ре­гулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами, и вправе полагать, что этим актом нарушаются его права, свободы и законные интересы.
Статьей 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселе­ний в области градостроительной деятельности отнесена подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, а также, утверждение пра­вил землепользования и застройки поселений.
Статьей 1 областного закона Ленинградской области от 07.07.2014 N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного са­моуправления Ленинградской области" к полномочиям Правительства Ленинград­ской области отнесено утверждение генеральных планов поселений, городских округов, внесение в них изменений. Утверждение правил землепользования и за­стройки поселения, утверждение изменений в правила землепользования и застрой­ки поселения отнесено к полномочиям органов исполнительной власти Ленинград­ской области, уполномоченных Правительством Ленинградской области на осу­ществление полномочий органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности.
Согласно п.2.1 Положения о комитете по архитектуре и градостроительству Ленинградской области, утвержденного постановлением Правительства Ленинград­ской области от 10.02.2014 N 16, Комитет по архитектуре утверждает правила зем­лепользования и застройки поселений, внесение в них изменений.
Из представленных административными ответчиками документов следует, что процедура принятия Генерального плана и ПЗЗ соблюдена, а именно, публичные слушания по проектам Генерального плана и ПЗЗ проведены, что подтверждается заключениями о результатах публичных слушаний.
Имеющиеся замечания к проектам Генерального плана и ПЗЗ были сняты в результате работы согласительных комиссий.
Генеральный план и ПЗЗ официально опубликованы непосредственно после принятия в сетевом издании "ЛЕНОБЛИНФОРМ", что не противоречит Уставу МО "Болыпеколпанское сельское поселение".
Вопросы связанные с принятием, официальным опубликованием и вступле­нием в силу правовых актов Ленинградской области урегулированы областным за­коном Ленинградской области от 11.12.2007 N 174-оз "О правовых актах Ленин­градской области",
Согласно ст.8 областного закона Ленинградской области от 11.12.2007 N 174- оз "О правовых актах Ленинградской области" правовой акт Ленинградской области считается официально опубликованным, если он был размещен (опубликован) в полном объеме на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет") (www.lenobl.ru).
С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемые в части нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий административных ответчиков с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие, что административным истцом не оспаривается.
Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части нормативного пра­вового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из того, что в части, не урегулированной законодательством о градо­строительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется земель­ное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых при­родных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурно­го наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (ст.4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.
Статьей 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного бла­гоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупре­ждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территори­ального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, реше­нии вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяй­ственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблю­даться санитарные правила.
Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование тер­ритории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Россий­ской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация пред­приятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).
Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количе­ства, выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматрива­емых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоро­вье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон. Конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в про­екте санитарно-защитной зоны.
Установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федера­ции; для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности раз­меры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункты 4.2 и 4.3 СанПиН).
Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использо­вания земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" на правообладателей объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу указанного постановления, в отношении которых подле­жат установлению санитарно-защитные зоны, возлагается обязанность в срок не бо­лее одного года со дня вступления в силу данного постановления проведения иссле­дований (измерений) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологи­ческого воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и предоставления в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополу­чия человека (ее территориальные органы) заявления об установлении санитарно­защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 утвержденных указанным постановлением Правил установления санитарно­защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах са­нитарно-защитных зон.
Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодатель­ством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использова­ния территорий (ст.1 ГрК РФ).
Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в со­став правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдель­ных картах (ст.ЗО ГрК РФ).
Согласно ст.23 ГрК РФ генеральный план содержит карту функциональных зон поселения или городского округа. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают зоны с особыми условиями использования террито­рий.
Таким образом, вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, установленные с соблюдением требований законодательства в названной сфере.
Судом установлено, что в разделе 3.5 "Зоны с особыми условиями использо­вания территории" материалов по обоснованию проекта Генерального плана содер­жится таблица 4 "Размеры санитарно-защитных зон по проекту" согласно, которой размер существующей санитарно-защитной зоны для животноводческого комплекса в д.Вопша составляет 300 м.
Согласно выкопировки из карты функциональных зон Генерального плана зе­мельный участок административного истца находится в границах функциональной зоны "зона озеленения специального назначения" и зоны с особыми условиями ис­пользования территории "санитарно-защитные зоны предприятий, сооружения и иных объектов".
На карте градостроительного зонирования ПЗЗ земельный участок админи­стративного истца отнесен к территориальной зоне С-2, а на карте зон с особыми условиями использования территории ПЗЗ к зоне с особыми условиями использова­ния территории Н-1 "Санитарно-защитные зоны предприятий, сооружения и иных объектов".
Согласно информации предоставленной Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ленин­градской области для объектов АО "Гатчинское" у д.Вопша Болынеколпанского сельского поселения Гатчинского муниципального района санитарно-защитные зо­ны по состоянию на 31.10.2019 не устанавливались.
Следовательно, отображение санитарно-защитной зоны для животноводче­ской фермы АО "Гатчинское" у д.Вопша на карте функционального зонирования Генерального плана и на картах градостроительного зонирования и зон с особыми условиями использования территории ПЗЗ произведено с нарушением порядка ее установления в отсутствие заключения Главного государственного санитарного врача Российской Федерации или Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации.
При этом, отображение в Генеральном плане и ПЗЗ санитарно-защитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридиче­ской силы.
Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт дол­жен быть признан недействующим, суд, руководствуясь ст.215 КАС РФ и разъяс­нениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в п.38 Постановления от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспа­ривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законода­тельства и обладающих нормативными свойствами", приходит к выводу о призна­нии недействующими Генерального плана и ПЗЗ в оспариваемой части со дня вступления решения в законную силу.
Руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизвод­ства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление Авояна Вагаршак Робертовича удовле­творить.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение совета депутатов муниципального образования Большеколпанское сель­ское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области от 20 февраля 2014 года N 06 "Об утверждении генерального плана муниципального об­разования Большеколпанское сельское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области" в части отнесения земельного участка с кадастро­вым номером N по адресу: <адрес> к санитарно-защитной зоне предприятий, сооружения и иных объектов.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение совета депутатов муниципального образования Большеколпанское сель­ское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области от 20 февраля 2014 года N 07 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Большеколпанское сельское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N по адресу: <адрес> к территориальной зоне С-2 "зоны озеленения специального назначения" и зоне с особыми условиями ис­пользования территории Н-1 "санитарно-защитные зоны предприятий, сооружений и иных объектов".
Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы в те­чение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.
Судья С.Г. Ночевник
Решение в окончательной форме изготовлено 23 декабря 2019 года.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка