Решение Воронежского областного суда от 16 июля 2020 года №3а-303/2020

ВОРОНЕЖСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 16 июля 2020 года Дело N 3а-303/2020
Воронежский областной суд в составе
председательствующего судьи Привалова А.А.,
при секретаре Тягнирядно Я.С.,
с участием
представителей
административного истца Сомовой О.А., Кострова А.В.,
представителей
административного ответчика Минаковой О.А., Сотниковой Н.В.,
прокурора Сбитневой Е.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Вега" к департаменту жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области о признании недействующим приказа департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 10.02.2020 N 26 "Об установлении понижающих коэффициентов к нормативам накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Бутурлиновского и Панинского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров",
установил:
приказом департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 10.02.2020 N 26 "Об установлении понижающих коэффициентов к нормативам накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Бутурлиновского и Панинского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров" снижен норматив накопления ТКО до 1,7046 куб. м./год.
Административный истец ООО "Вега" обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим приказ департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 10.02.2020 N 26.
По мнению административного истца, оспариваемый нормативный правовой акт противоречит действующему законодательству, в частности, Правилам определения нормативов накопления ТКО, утвержденным постановлением правительства Российской Федерации от 04.04.2016 N 269, и Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления ТКО, утвержденным Минстроем Российской Федерации от 28.07.2016 N 524/пр, устанавливающим порядок определения нормативов накопления ТКО.
В обоснование заявленных требований указано на то, что установление понижающих коэффициентов к нормативам накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Бутурлиновского и Панинского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров произведено без какого-либо документального подтверждения результатов инструментальных измерений, причин и оснований снижения норматива. Кроме того, оспариваемый приказ не отвечает признакам нормативного правового акта, поскольку п. 2 приказа носит, фактически, рекомендательный характер.
Административный истец указывает, что департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области приказом от 10.02.2020 N 26 провоцирует снижение качества услуги по обращению с ТКО, что может привести к негативным последствиям, ставит под угрозу надлежащее исполнение обязанностей регионального оператора в рамках соглашения об организации деятельности по обращению с ТКО на территории Воронежской области от 22.10.2018, заключенного с тем же департаментом жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области, а также реализацию реформы в сфере обращения с ТКО в Воронежской области.
Таким образом, в противоречие территориальной схеме обращения с отходами на территории Воронежской области, учтенных затрат регионального оператора ООО "Вега" при установлении единого предельного тарифа, нарушая утвержденные Правила определения нормативов накопления и Методические рекомендации их определения, департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области приказом от 10.02.2020 N 26 путем установления понижающих коэффициентов без проведения соответствующих замеров необоснованно снизил норматив накопления до 1,7046 куб. м./год, что нарушает право регионального оператора ООО "Вега" на возмещение затрат и формирует существенные финансовые потери.
В судебном заседании представители административного истца Сомова О.А., Костров А.В., поддержали заявленные требования.
Представители административных ответчиков Минакова О.А., Сотникова Н.В. полагали что оспариваемый приказ принят в пределах полномочий, в предусмотренной законом форме, опубликован в установленном порядке.
Заинтересованное лицо - правительство Воронежской области извещено о месте и времени рассмотрения дела, просило рассмотреть дело в отсутствие представителя.
Выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Сбитневой Е.А., полагавшей административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как следует из материалов дела, ООО "Вега" является региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами на основании соглашений об организации деятельности по обращению с ТКО на территории Воронежской области от 22.10.2018, заключенных с департаментом жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области (л.д. 15-24).
Приказами Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области от 20.12.2019 NN 56/23, 56/24 установлены предельные единые тарифы на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для ООО "Вега" на территории муниципальных образований в зоне деятельности Бутурлиновского и Панинского межмуниципальных кластеров на 2020 год (л.д. 50-53, 75-78).
Таким образом, административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.
Согласно частям 2, 4 статьи 24.10 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).
Частью 2 статьи 16 Закона Воронежской области от 03.11.2015 N 147-ОЗ "Об отходах производства и потребления на территории Воронежской области и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Воронежской области в сфере обращения с отходами производства и потребления" установлено, что в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов устанавливаются уполномоченным органом в сфере твердых коммунальных отходов.
Статьей 2 закона Воронежской области от 17.10.2012 N 111-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области" установлено, что в систему исполнительных органов государственной власти Воронежской области входят:
1) высший исполнительный орган государственной власти Воронежской области - правительство Воронежской области;
2) иные исполнительные органы государственной власти Воронежской области: департаменты, управления, инспекции, представительство Воронежской области.
Согласно части 1 статьи 4 названного закона исполнительные органы государственной власти Воронежской области являются органами специальной компетенции, формируются правительством Воронежской области и осуществляют на всей территории Воронежской области государственное управление в отдельных (подведомственных) сферах в пределах своих полномочий.
Постановлением Правительства Воронежской области от 26.11.2014 N 1056 утверждено Положение о департаменте жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области (далее - департамент).
Департамент является исполнительным органом государственной власти Воронежской области, обеспечивающим на территории Воронежской области разработку и реализацию государственной политики Воронежской области в сферах жилищно-коммунального хозяйства и энергетики (пункт 1.1 Положения).
К функциям департамента отнесено установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов (пункт 3.1.22 Положения).
Закон Воронежской области от 01.02.1995 N 11-з "О нормативных правовых актах Воронежской области" определяет понятия и виды нормативных правовых актов Воронежской области, регулирует иные вопросы, связанные с принятием и действием нормативных правовых актов Воронежской области.
В соответствии со статьей 4 данного закона приказом является нормативный правовой акт функционально-отраслевого характера по общим и специальным вопросам компетенции исполнительных органов государственной власти Воронежской области, издаваемый руководителем соответствующего исполнительного органа государственной власти Воронежской области.
Статья 6 закона Воронежской области от 07.07.2006 N 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации" устанавливает, что официальным опубликованием нормативных правовых актов иных исполнительных органов государственной власти Воронежской области считается первая публикация их полного текста в периодических печатных изданиях, с которыми заключен государственный контракт, предусматривающий официальное опубликование нормативных правовых актов Воронежской области, либо в официальных периодических печатных изданиях, учрежденных органами государственной власти Воронежской области, либо первое размещение (опубликование) в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru) или на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
Приказ от 10.02.2020 N 26 был опубликован 10.02.2020 на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.govvrn.ru, номер опубликования 3606202018176.
Исходя из анализа указанных выше норм, суд приходит к выводу, что принятие нормативного правового акта по утверждению нормативов накопления твердых коммунальных отходов отнесено к компетенции департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области, требования законодательства к его форме и виду, процедуре его принятия и опубликования соблюдены.
Проверяя соответствие оспариваемого приказа федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 N 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, включающие в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений (далее - Правила N 269).
Согласно пункту 4 названных Правил нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении: а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; в) категорий объектов, на которых образуются отходы.
Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил N 269).
Пунктом 7 Правил N 269 установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа.
Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8 - 12 Правил N 269.
Правила N 269 устанавливают последовательность определения нормативов, заключающуюся в том, что первоначально определяются объекты, на которых образуются отходы (пункт 5), в целях определения нормативов выбираются участки для замеров исходя из численности населения (пункт 7), а затем определяются объекты каждой категории для производства замеров (пункт 8).
Согласно пункту 11 Правил N 269 замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов.
Понятие "сезона" определено в пункте 9 Методических рекомендаций, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28.07.2016 г. N 524/пр (далее - Методические рекомендации), которые не содержат положений обязательного характера и разработаны в целях оказания методического содействия органам исполнительно власти субъектов Российской Федерации по проведению замеров отходов, определению расчетных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы.
В данном пункте определены следующие сроки проведения замеров: зима - декабрь, январь; весна - апрель; лето - июнь, июль; осень - сентябрь, октябрь.
Из изложенного следует, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов рассчитываются с учетом всех четырех сезонов года.
Приказом департамента от 08.10.2019 N 184 утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов, в том числе для Бутурлиновского и Панинского межмуницпальных экологических отходоперерабатывающих кластеров (л.д. 25-30).
Предоставляя регулирующему органу право утверждать нормативы накопления твердых коммунальных отходов в отношении территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований), Правила N 269 не устанавливают какого-либо иного порядка их утверждения, в том числе не предоставляют государственному органу право произвольно применять понижающие коэффициенты к установленным нормативам накопления вне процедуры их определения.
Доказательств соблюдения закрепленной в Правилах N 269 процедуры определения нормативов накопления, установленных с понижающим коэффициентом, административным ответчиком не представлено.
Пункт 2 оспариваемого приказа рекомендует региональному оператору ООО "Вега" при начислении платы за услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами на 2020 год применять тарифы на одного проживающего в месяц по каждому из муниципальных образований , входящих в Бутурлиновский и Панинский межмуницпальные экологические отходоперерабатывающие кластеры.
Суд отмечает, что департаменту действующим законодательством не предоставлено право включать в нормативный правовой акт нормы рекомендательного характера, регулирующие применение региональным оператором тарифов при начислении платы физическим лицам.
Утверждение предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами отнесено к полномочиям департамента по государственному регулированию тарифов Воронежской области (пункт 3.1.3.19 Положения о департаменте, утвержденного постановлением правительства Воронежской области от 31.03.2020 N 283).
Плата за услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами рассчитывается региональным оператором исходя из норматива накопления твердых коммунальных отходов и предельного единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами.
Тем самым, содержащиеся в пункте 2 оспариваемого приказа рекомендации по применению тарифов не соответствуют действующему федеральному законодательству и порождают правовую неопределенность в отношении подлежащего применению тарифа.
Приведенные правовые нормы и установленные по делу обстоятельства свидетельствуют о противоречии положений об установлении понижающих коэффициентов к нормативам накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Бутурлиновского и Панинского межмуницпальных экологических отходоперерабатывающих кластеров Правилам определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 N 269, в связи с чем оспариваемый приказ подлежит признанию недействующим, как не соответствующий нормативному акту, имеющему большую юридическую силу.
Судом установлено, что до принятия решения суда приказом департамента от 07.07.2020 N 106 оспариваемый приказ признан утратившим силу, распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 1 июля 2020 г. (л.д. 215).
Из приведенных в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление от 25.12.2018 N 50), разъяснений следует, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.
Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц.
В этой связи, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт непосредственно затрагивает права административного истца, несмотря на прекращение своего действия, принимая во внимание, что право выбора способа защиты нарушенного права является исключительным правом административного истца, у суда отсутствуют основания для прекращения производства по делу.
В соответствии с частью 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
В пункте 38 Постановления от 25.12.2018 N 50 разъяснено, что, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. При удовлетворении требования об оспаривании нормативного правового акта, который до принятия решения суда отменен в установленном законом порядке или действие которого прекратилось, суд может признать данный акт не действующим полностью или в части со дня, когда такой акт (отдельные положения акта) вошел в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, если соответствующая дата предшествует дню отмены оспоренного акта или дню прекращения его действия и если отсутствуют основания для признания такого акта не действующим с иной даты (пункт 1 части 2, пункт 1 части 4 статьи 215 КАС РФ).
По настоящему делу признание акта не действующим с даты вступления решения суда в законную силу не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Административный истец оказывает услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами в объеме принимаемых твердых коммунальных отходов в месяц исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов, установленных приказом от 08.10.2019 N 184.
Следовательно, документально подтвержден факт применения оспариваемого акта в отношении административного истца и нарушение его прав и законных интересов.
То обстоятельство, что оспариваемый приказ признан утратившим силу с 1 июля 2020 г. правового значения не имеет, поскольку в рассматриваемом случае, данный акт следует признать не действующим со дня, когда оспариваемый акт вошел в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, если соответствующая дата предшествует дню отмены оспоренного акта или дню прекращения его действия и если отсутствуют основания для признания такого акта не действующим с иной даты.
Суд приходит к выводу, что с момента издания оспариваемого приказа тот противоречил нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, следовательно, его следует признать не действующим с даты его принятия в целях восстановления нарушенных прав административного истца с учетом имевшего место применения данного акта к ООО "Вега", поскольку определение иной даты признания его недействующим не отвечает имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной обязанности в разрешении спора по существу без необходимости использования иных средств судебной защиты.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
признать недействующим приказ департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 10.02.2020 N 26 "Об установлении понижающих коэффициентов к нормативам накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Бутурлиновского и Панинского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров" со дня его принятия.
Сообщение о принятии настоящего решения подлежит размещению в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Воронежский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья А.А. Привалов
Мотивированное решение составлено 21 июля 2020 г.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка