Решение Воронежского областного суда от 26 мая 2021 года №3а-272/2021

ВОРОНЕЖСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 26 мая 2021 года Дело N 3а-272/2021
Воронежский областной суд в составе
председательствующего Привалова А.А.,
при секретаре Стороженко Е.В.,
с участием
представителя административного ответчика Пахмелкиной М.В.,
представителя заинтересованного лица Сальковой Е.Е.,
прокурора Сергеевой О.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Берга О.В. к Воронежской городской Думе о признании недействующей в части статьи 19 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 25.12.2009 384-II,
установил:
статья 19 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы 25.12.2009 N 384-II, в редакции, действующей на дату рассмотрения дела, содержит для территориальных зон требование о том, что, в случаях, установленных решением Воронежской городской Думы, регулирующим порядок согласования архитектурно-градостроительного облика объекта, строительство, реконструкция объектов капитального строительства должны осуществляться в соответствии с решением о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта.
Административный истец Берг О.В. обратился в суд с названным выше административным иском, указывая, что является арендатором земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>.
Обратившись в администрацию городского округа город Воронеж с заявлением о выдаче разрешения на строительство, 15.10.2020 получил отказ со ссылкой на ч. 13 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, положения административного регламента администрации городского округа город Воронеж по предоставлению муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство" ввиду отсутствия решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, что предусмотрено Правилами землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы 25.12.2009 N 384-II.
По мнению административного истца, статья 19 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж в части требования осуществления строительства и реконструкции в случаях, установленных решением Воронежской городской Думы, только в соответствии с решением о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, нарушает его право на получение разрешения на строительство и на осуществление строительства без необходимости выполнения не установленного законом требования ввиду противоречия его положениям ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая не содержит требования по представлению для получения решения на строительство решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта.
Административный истец Берг О.В. извещен о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явился.
Представитель административного ответчика Пахмелкина М.В. возражала против удовлетворения административного искового заявления по основаниям, изложенным в письменных возражениях.
Представитель заинтересованного лица - Управления главного архитектора городского округа город Воронеж Салькова Е.Е. просила отказать в удовлетворении административного искового заявления.
Исследовав материалы дела, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора Сергеевой О.А., полагавшей административное исковое заявление подлежащим удовлетворению в части, суд приходит к следующему.
В пользовании Берга О.В. по договору аренды от 23.05.2018 N 1210-18-09/лс находится земельный участок с кадастровым номером N, площадью 872 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: малоэтажная многоквартирная жилая застройка, расположенный по адресу: <адрес> (том 1 л.д. 9-10).
Как следует из содержания градостроительного плана, названный земельный участок расположен в территориальной зоне "Ж 3" - зона индивидуальной застройки под развитие многоэтажного строительства. Для данной зоны установлены архитектурно-строительные требования - в случаях, установленных решением Воронежской городской Думы, регулирующим порядок согласования архитектурно-строительного облика объекта, строительство, реконструкция объектов капитального строительства должны осуществляться в соответствии с решением о согласовании архитектурно-строительного облика объекта (том 3 л.д. 149-154).
15.10.2020 Бергу О.В. отказано в выдаче разрешения на строительство в связи с не предоставлением решения о согласовании архитектурно-строительного облика объекта (том 1 л.д. 12).
С учетом установленных судом обстоятельств Берг О.В. является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом в части характеристик, установленных статьей 19 Правил землепользования и застройки, в отношении территориальной зоны "Ж 3".
Производство по делу в части требования осуществления строительства и реконструкции в случаях, установленных решением Воронежской городской Думы, только в соответствии с решением о согласовании архитектурно-строительного облика в отношении архитектурно-строительных требований к иным территориальным зонам, перечисленным в статье 19 Правил землепользования и застройки, за исключением зоны "Ж 3", прекращено в связи с отсутствием оснований для их проверки судом в порядке нормоконтроля.
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Утверждение правил землепользования и застройки городских округов пунктом 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ отнесено к полномочиям представительных органов местного самоуправления городских округов.
В соответствии со статьями 28, 29, 55, 56 Устава городского округа город Воронеж (далее - Устав), утвержденного постановлением Воронежской городской Думы от 27.10.2004 N 150-I, Воронежская городская Дума является представительным органом местного самоуправления, к полномочиям которого относится, в том числе, принятие нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к его компетенции. Нормативные правовые акты принимаются Воронежской городской Думой в форме решений.
Согласно части 11 статьи 55, а также части 5 и части 8 статьи 56 Устава нормативные правовые акты городской Думы подписываются главой городского округа и должны быть опубликованы в средствах массовой информации городского округа. После опубликования они вступают в законную силу.
Решение Воронежской городской Думы от 25.12.2009 N 384-II "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж" было подписано главой городского округа и опубликовано в газете "Воронежский курьер" N 2, от 12 января 2010 года; в оспариваемой части нормативный правовой акт действует в редакции решения от 22.11.2017 N 691-IV, которое также было подписано и опубликовано в газете "Берег" N 90, от 05.12.2017 (том 3 л.д. 11-19, 53-68, 81-83).
Обязательное требование о проведении предварительных публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки, а также по внесению в названный документ изменений, предусмотренное статьями 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, было соблюдено.
При принятии решения представительный орган местного самоуправления учитывал заключение комиссии по землепользованию и застройке городского округа город Воронеж по результатам публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж от 02.11.2017, назначенных постановлением главы городского округа город Воронеж от 11.10.2017 N 25 "О проведении публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж".
Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение принято Воронежской городской Думой в соответствии с порядком, установленным действующим законодательством, и пределах ее компетенции.
Нарушений порядка принятия и утверждения оспариваемого нормативного правового акта, которые могли бы повлечь признание недействующими оспариваемых административным истцом положений, судом не выявлено, и по этим основаниям не оспаривается.
Проверяя соответствие оспариваемого нормативного акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Согласно статье 2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.
Правила землепользования и застройки относятся к документам градостроительного зонирования, разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований и включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты, предусматривающие нормативные ограничения градостроительной деятельности в зависимости от целей использования земельных участков, их размеров, а также предельных параметров разрешенного строительства, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 ГрК РФ).
Как установлено частью 1 статьи 57.3 Градостроительного кодекса РФ, в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка выдается градостроительный план земельного участка.
Федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, которым, согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ, определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством Правилами землепользования и застройки.
Согласно пункту 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
В соответствии с частью 1 статьи 38 ГрК РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают: 1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; 2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; 3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; 4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.
Согласно части 1.2 статьи 38 ГрК РФ наряду с указанными в пунктах 2 - 4 части 1 данной статьи предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в градостроительном регламенте могут быть установлены иные предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства могут включать требования к цветовому решению внешнего облика объекта капитального строительства, к строительным материалам, определяющим внешний облик объекта капитального строительства, требования к объемно-пространственным, архитектурно-стилистическим и иным характеристикам объекта капитального строительства, влияющим на его внешний облик и (или) на композицию и силуэт застройки исторического поселения (часть 2.1 статьи 38 ГрК РФ). Однако в силу указанной нормы такие требования подлежат включению только в предельные параметры разрешенного строительства или реконструкции объектов капитального строительства в составе градостроительного регламента, установленного применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.
Согласно пункту 4 части 9 статьи 51 ГрК РФ требование об описании внешнего облика объекта при получении разрешения на строительство необходимо только в отношении объектов индивидуального жилищного строительства и лишь в случае, если их строительство или реконструкция планируются в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.
Перечень исторических поселений утвержден совместным Приказом Минкультуры Российской Федерации и Минрегионразвития Российской Федерации от 29.07.2010. Муниципальное образование "город Воронеж" в данный перечень не включено.
Исчерпывающий перечень документов, необходимых к представлению в уполномоченный орган при обращении с заявлением о выдаче разрешения на строительство, установленный статьей 51 ГрК РФ, такого документа как решение уполномоченного органа о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта не предусматривает.
Оспариваемая административным истцом норма в указанной части противоречит статье 51 Градостроительного кодекса РФ и возлагает на административного истца не предусмотренные названным кодексом обязанности по разработке и согласованию материала по описанию архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства.
Пунктом 7.4 части 1 статьи 6 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что утверждение исчерпывающих перечней процедур, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями, организациями в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее - исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства), а также порядка ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях относятся к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности.
В данные перечни с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) могут быть включены процедуры, предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
В соответствии с частью 2 статьи 6 ГрК РФ Правительством Российской Федерации принято Постановление от 28.03.2017 N 346 "Об утверждении Исчерпывающего перечня процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения". Раздел II названного нормативного правового акта к числу процедур, связанных с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, относит предоставление решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта (пункт 123).
Однако из содержания названных правовых норм следует, что утвержденный перечень процедур связан с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований.
Для территории городского округа город Воронеж на федеральном уровне не установлены какие-либо особенности осуществления градостроительной деятельности, следовательно, реализация административной процедуры, предусмотренной в названном выше перечне, не может быть осуществлена в отсутствие конкретного механизма, определенного федеральным законодательством, что с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", является самостоятельным основанием для признания ее не действующей.
Поскольку при рассмотрении дела административным истцом не заявлено иного, суд рассматривает требования о признании нормативного правового акта в редакции, действующей на дату рассмотрения дела.
В соответствии со статьей 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, Правила землепользования и застройки подлежат признанию не действующими в оспариваемой части с момента их принятия, поскольку в целях восстановления нарушенных прав административного истца, определение иной даты признания его недействующим не отвечает имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной обязанности в разрешении спора по существу без необходимости использования иных средств судебной защиты.
Руководствуясь ст. ст. 175 - 180, 215 КАС РФ, суд
решил:
признать недействующей с даты принятия 22 ноября 2017 года статью 19 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 25.12.2009 384-II (в редакции решения Воронежской городской Думы от 22.11.2017 N 691-IV), в части установления для зоны индивидуальной застройки под развитие многоэтажного строительства с индексом "Ж 3" в графе "Архитектурно-строительные требования" требование о том, что, в случаях, установленных решением Воронежской городской Думы, регулирующим порядок согласования архитектурно-градостроительного облика объекта, строительство, реконструкция объектов капитального строительства должны осуществляться в соответствии с решением о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта.
Сообщение о принятии настоящего решения подлежит размещению в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Воронежский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья А.А. Привалов
Мотивированное решение составлено 31 мая 2021 г.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка