Решение Костромского областного суда от 21 августа 2020 года №3а-265/2020

КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 21 августа 2020 года Дело N 3а-265/2020
Костромской областной суд в составе
председательствующего судьи Зиновьевой О.Н.,
с участием прокурора Кондратьевой А.Н.,
при секретаре Пономаревой Ю.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кулиша Дениса Васильевича о признании недействующим пункта 4.1 постановления губернатора Костромской области от 04 апреля 2020 года N 43 "Об особом порядке передвижения лиц и транспортных средств в условиях введения режима повышенной готовности с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Костромской области",
УСТАНОВИЛ:
Распоряжением губернатора Костромской области от 17 марта 2020 года N 128-р на территории Костромской области с 18.00 часов 17 марта 2020 года введен режим повышенной готовности с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Костромской области.
04 апреля 2020 года губернатором Костромской области принято постановление "Об особом порядке передвижения лиц и транспортных средств в условиях введения режима повышенной готовности с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Костромской области" N 43 в связи с введением на территории Костромской области режима повышенной готовности с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV).
Данное постановление официально опубликовано 04 апреля 2020 года на Портале государственных органов Костромской области www.adm44.ru, 06 апреля 2020 года - на Официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.
Постановлением губернатора Костромской области от 17 апреля 2020 года в постановление губернатора Костромской области от 04 апреля 2020 года N 43 внесены изменения, в частности, постановление дополнено пунктом 4.1 следующего содержания: "С 20 апреля 2020 года обязать граждан использовать средства индивидуальной защиты органов дыхания (маски, респираторы) при поездках в общественном транспорте, такси, при посещении вокзалов, зданий, строений (помещений в них), иных мест с пребыванием людей.
Граждане, не исполняющие обязанности, установленные настоящим пунктом, не допускаются в транспортные средства, в здания вокзалов, иные здания, строения (помещения в них) с пребыванием людей.".
Данное постановление официально опубликовано 17 апреля 2020 года на Портале государственных органов Костромской области www.adm44.ru, 20 апреля 2020 года - на Официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.
Кулиш Д.В. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим пункт 4.1 постановления губернатора Костромской области от 04 апреля 2020 года N 43 "Об особом порядке передвижения лиц и транспортных средств в условиях введения режима повышенной готовности с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Костромской области".
В обоснование требований указал, что он зарегистрирован по месту жительства и постоянно проживает на территории Костромской области. Оспариваемая норма нарушает его права, закрепленные в Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 22 (право на свободу и личную неприкосновенность), часть 1 статьи 27 (право на свободное передвижение)), противоречит положениям Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (статьи 4.1, 10, 11) и постановлению Правительства Российской Федерации от 02 апреля 2020 года N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации" (пункт 3 Правил).
В ходе судебного разбирательства Кулиш Д.В. дополнил обоснование заявленных требований, указав, что поскольку в настоящее время отсутствуют прямые доказательства эффективности всеобщего и повсеместного применения масок здоровыми людьми в целях профилактики респираторных вирусных инфекций, в том числе COVID-19, он полагает, что обязательное использование маски (в контексте постановления губернатора Костромской области N 43) является медицинским, научным или иным опытом, тем самым нарушаются его права, предусмотренные частью 1 статьи 21 Конституции Российской Федерации (никто не может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным или иным опытам). В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 год N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона. Кроме того, оспариваемый пункт постановления содержит множество терминологических и орфографических ошибок. Термин "маски" не имеет официальной расшифровки. Маска (медицинская) отнесена к средствам индивидуальной защиты органов дыхания. В то же время пунктом 2 Решения Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 г. N 878 "О принятии технического регламента Таможенного союза "О безопасности средств индивидуальной защиты" (вместе с "ТР ТС 019/2011. Технический регламент Таможенного союза. О безопасности средств индивидуальной защиты") средство индивидуальной защиты органов дыхания определяется как носимое на человеке техническое устройство, обеспечивающее защиту организма от ингаляционного воздействия опасных и вредных факторов. Медицинская маска к техническим устройствам, обеспечивающим очистку вдыхаемого воздуха, не относится. Средства индивидуальной защиты органов дыхания не используются, а применяются.
Судом к участию в деле в качестве административных ответчиков привлечены губернатор Костромской области и администрация Костромской области, в качестве заинтересованного лица - Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в Костромской области (далее также - Управление Роспотребнадзора по Костромской области).
В судебном заседании административный истец Кулиш Д.А. заявленные требования поддержал по изложенным в административном исковом заявлении и дополнении к нему основаниям.
Представитель административных ответчиков губернатора Костромской области и администрации Костромской области Сельнихин А.Ю. возражал против удовлетворения требований, суду пояснил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, согласуется с конституционно значимыми целями ограничения прав и свобод человека и гражданина, оправдан необходимостью создания условий для предупреждения возникновения распространения коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Костромской области и не нарушает прав и законных интересов административного истца. Предусмотренные оспариваемым пунктом постановления губернатора Костромской области ограничительные меры установлены в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Костромской области в период действия режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции, направлены на создание необходимых условий для сохранения жизни и здоровья граждан.
Представитель заинтересованного лица Управления Роспотребнадзора по Костромской области Бойкова Н.И., полагая заявленные исковые требования не подлежащими удовлетворению, пояснила, что требование пункта 4.1 постановления губернатора Костромской области от 04 апреля 2020 года N 43 установлено в соответствии с постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 марта 2020 года N 9 и сложившейся эпидемиологической ситуацией на территории Костромской области. Предложение о введении "масочного режима" заявлялось главным санитарным врачом по Костромской области на заседании комиссии при губернаторе Костромской области по организации проведения мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения коронавирусной инфекции, вызванной новым коронавирусом 2019-nCoV.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Кондратьевой А.Н., полагавшей, что заявленные требования удовлетворению не подлежат, исследовав материалы административного дела, суд приходит к следующему.
По смыслу Конституции Российской Федерации жизнь и здоровье человека являются высшим благом, без которого многие другие блага и ценности утрачивают свое значение, и их сохранение и укрепление играют первоочередную роль в жизни общества и государства.
Согласно пунктам "б" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.
В силу статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (часть 5).
Подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.
Согласно статье 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее также - Федеральный закон N 68-ФЗ) чрезвычайной ситуацией признается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (абзац 1); предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения (абзац 2).
В силу статьи 2 указанного Федерального закона правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Статьей 4 Федерального закона N 68-ФЗ предусмотрено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Одной из основных задач единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является разработка и реализация правовых норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Согласно пункту 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подпункт "а"); принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт "м"), устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта (подпункт "у"), с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а2" статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а1" статьи 10 настоящего Федерального закона (подпункт "ф").
В случае установления Правительством Российской Федерации обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения, предусмотренных подпунктом "а2" статьи 10 настоящего Федерального закона, правила поведения, устанавливаемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с подпунктами "у" и "ф" пункта 1 настоящей статьи, не могут им противоречить (пункт 1.1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ).
В соответствии со статьей 4 Закона Костромской области от 22 ноября 2005 года N 339-ЗКО "О системе исполнительных органов государственной власти Костромской области" в Костромской области устанавливается единая система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти области - администрацией области (часть 1). Высший исполнительный орган государственной власти области возглавляет губернатор области, являющийся высшим должностным лицом области (часть 2).
Согласно Уставу Костромской области, принятому Законом Костромской области от 24 апреля 2008 года N 300-4-ЗКО, в Костромской области устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Костромской области - администрацией Костромской области (часть 1 статьи 20). Губернатор Костромской области является высшим должностным лицом Костромской области (часть 1 статьи 21).
Губернатор Костромской области принимает постановления и распоряжения, подписывает постановления и распоряжения администрации Костромской области (пункт 22 части 1 статьи 24 Устава).
В соответствии с частью 4 статьи 3 Закона Костромской области от 11 января 2007 года N 106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области" (далее также - Закон Костромской области N 106-4-ЗКО) постановления нормативного правового характера губернатора Костромской области являются нормативными правовыми актами Костромской области.
В силу статьи 21 Закона Костромской области N 106-4-ЗКО нормативные правовые акты вступают в силу со дня их официального опубликования, если иной порядок вступления их в силу не установлен соответствующим нормативным правовым актом (часть 3). Официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов Костромской области осуществляется в порядке, установленном Уставом Костромской области, законами Костромской области, иными нормативными правовыми актами (часть 6).
Частью 7 вышеназванной статьи предусмотрено, что источниками официального опубликования (размещения) нормативных правовых актов Костромской области являются:
1) газета "Северная правда", специализированный информационно-правовой бюллетень "СП - нормативные документы";
2) официальный сайт администрации Костромской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.adm44.ru);
3) "Официальный интернет-портал правовой информации" (www.pravo.gov.ru);
4) портал Министерства юстиции Российской Федерации "Нормативные правовые акты в Российской Федерации" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст.рф).
Датой официального опубликования (размещения) нормативного правового акта Костромской области считается дата первой публикации (первого размещения) его полного текста в источнике официального опубликования нормативных правовых актов Костромской области.
Из представленных суду представителем административных ответчиков документов усматривается, что процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, установленная в постановлении губернатора Костромской области от 05 декабря 2012 года N 227 "О регламенте администрации Костромской области", соблюдена.
Постановление губернатора Костромской области от 04 апреля 2020 года N 43 официально опубликовано 04 апреля 2020 года на Портале государственных органов Костромской области www.adm44.ru, 06 апреля 2020 года - на Официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru., постановление губернатора Костромской области от 17 апреля 2020 года N 62 - 17 апреля 2020 года и 20 апреля 2020 года соответственно.
С учетом вышеизложенных норм права, принимая во внимание установленные по делу обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что постановление губернатора Костромской области от 04 апреля 2020 года N 43 "Об особом порядке передвижения лиц и транспортных средств в условиях введения режима повышенной готовности с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Костромской области" (в редакции постановления губернатора Костромской области от 17 апреля 2020 года N 62) принято уполномоченным лицом в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме издаваемых им нормативных правовых актов, в соответствии с установленной процедурой, опубликовано в установленном порядке.
Проверяя содержание оспариваемого пункта постановления губернатора Костромской области на предмет его соответствия федеральному и региональному законодательству, суд исходит из следующего.
Как следует из преамбулы постановление губернатора Костромской области от 04 апреля 2020 года N 43 (в редакции постановления от 17 апреля 2020 года N 62) "Об особом порядке передвижения лиц и транспортных средств в условиях введения режима повышенной готовности с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Костромской области" принято в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Указами Президента Российской Федерации от 02 апреля 2020 года N 329 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", от 28 апреля 2020 года N 294 "О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", от 11 мая 2020 года N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", Законом Костромской области от 05 мая 1995 года N 7 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", протоколом заседания комиссии при губернаторе Костромской области по организации проведения мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения коронавирусной инфекции, вызванной новым коронавирусом 2019-nCoV, от 17 апреля 2020 года N 22 в связи с введением на территории Костромской области режима повышенной готовности с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV).
В соответствии с пунктами "г" и "д" статьи 7.1 Закона Костромской области от 05 мая 1995 года N 7 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" губернатор Костромской области принимает решение об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с пунктом "г" настоящей статьи.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2020 года N 285 "О Координационном совете при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации" установлено, что в настоящее время в мире имеет место масштабное распространение новой коронавирусной инфекции (COVID-19). Всемирной организацией здравоохранения объявлена пандемия новой коронавирусной инфекции.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66 "О внесении изменения в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих" коронавирусная инфекция (2019-nCoV) включена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2004 года N 715 "Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих".
Распоряжением Губернатора Костромской области от 17 марта 2020 года N 128-р на территории Костромской области введен режим повышенной готовности с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV).
Согласно положениям Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также - Федеральный закон N 52-ФЗ), Положению о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 322, указанная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Главные государственные санитарные врачи этой службы наделены полномочиями по выдаче органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предписаний о введении мер, необходимых для противодействия распространению инфекции, то есть являются уполномоченными органами по оценке необходимости с эпидемиологической точки зрения введения соответствующих мер.
В статье 31 Федерального закона N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что ограничительные мероприятия (карантин) вводятся, в том числе на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний. Ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением, в том числе органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с положениями статьи 1 указанного Федерального закона ограничительные мероприятия (карантин) - административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных.
Статьей 6 Федерального закона N 52-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относятся, в том числе принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, контроль за их исполнением; введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.
Введению на территории Костромской области режима повышенной готовности и принятию ограничительных мер предшествовали изданные в соответствии с вышеуказанными нормами Федерального закона N 52-ФЗ постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 02 марта 2020 года N 5, от 13 марта 2020 года N 6, от 18 марта 2020 года N 7, от 30 марта 2020 года N 9, которыми высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV); с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия, организовать контроль за соблюдением карантина, принять меры по введению режима повышенной готовности; обеспечить введение ограничительных мероприятий, включая режим самоизоляции.
Указом Президента Российской Федерации от 02 апреля 2020 года N 239 главам субъектов Российской Федерации предоставлены дополнительные полномочия по определению конкретных профилактических мер, оптимальных для территории субъекта или отдельных муниципальных образований, как с точки зрения обеспечения здоровья, безопасности людей, так и устойчивости экономики и ключевой инфраструктуры, в том числе:
- определение границ мероприятий, в том числе в условиях введения повышенной готовности;
- приостановление деятельности отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности и индивидуальных организаций;
- установление особого порядка передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением межрегиональных перевозок.
Как указывалось выше, пунктом 4.1 постановления губернатора Костромской области от 04 апреля 2020 года N 43 с 20 апреля 2020 года на территории Костромской области граждане обязаны использовать средства индивидуальной защиты органов дыхания (маски, респираторы) при поездках в общественном транспорте, такси, при посещении вокзалов, зданий, строений (помещений в них), иных мест с пребыванием людей. Граждане, не исполняющие обязанности, установленные настоящим пунктом, не допускаются в транспортные средства, в здания вокзалов, иные здания, строения (помещения в них) с пребыванием людей.
Доводы административного истца о несоответствии оспариваемого им пункта 4.1 постановления губернатора Костромской области Федеральному закону от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и нарушении его прав, предусмотренных частью 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации, ошибочны.
Действительно, в число прав и свобод человека Конституция Российской Федерации включает право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (части 1 ст. 27).
Вместе с тем из статей 17 (часть 3), 19, 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации следует возможность ограничений прав и свобод человека и гражданина, включая права, закрепленные статье 27 (части 1), исходя из принципов разумности и соразмерности при соблюдении баланса публичных и частных интересов.
Как разъяснено в пункте 3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 02 апреля 1998 года N 4-П "По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года N 713", право гражданина Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации не является абсолютным, поскольку в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации оно может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В соответствии с положениями статьи 8 Федерального закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" предусматривается возможность ограничения указанных прав не только на территории, где введено чрезвычайное положение, но и на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности.
Принимая во внимание, что распоряжением губернатора Костромской области от 17 марта 2020 года N 128-р на территории Костромской области был введен режим повышенной готовности, предусматривающий особые условия проведения массовых мероприятий, передвижения граждан, деятельности организаций, с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Костромской области, суд приходит к выводу о том, что положения пункта 4.1 постановления Губернатора Костромской области от 04 апреля 2020 года N 43 "Об особом порядке передвижения лиц и транспортных средств в условиях введения режима повышенной готовности с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Костромской области" соответствуют требованиям Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".
Довод административного истца о том, что режим повышенной готовности устанавливается для органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, установление ограничений передвижения граждан возможно только в режиме чрезвычайной ситуации, не указывает на противоречие спорного положения (пункта 4.1 постановления губернатора Костромской области) действующему федеральному законодательству, поскольку в силу подпункта "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ режим повышенной готовности характеризуется угрозой возникновения чрезвычайной ситуации, а положениями подпунктов "у" и "ф" пункта 1 статьи 11 названного Федерального закона органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации или угрозы ее возникновения.
С учетом изложенного доводы административного истца о том, что у губернатора Костромской области отсутствовали полномочия на введение ограничения права граждан на передвижение, основаны на неверном толковании положений действующего законодательства, в связи с чем не могут быть признаны обоснованными.
При этом суд отмечает, что статьей 19 Федерального закона 68-ФЗ предусмотрено, что граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные в соответствии с настоящим Федеральным законом правила поведения при введении режима повышенной готовности и чрезвычайной ситуации.
Устав Костромской области, законы Костромской области и иные нормативные правовые акты Костромской области, принятые в пределах полномочий Костромской области, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории Костромской области органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами (часть 4 статьи 12 Устава Костромской области).
При таких обстоятельствах ограничение, приведенное в оспариваемом пункте 4.1 постановления губернатора Костромской области, о недопуске в транспортные средства, в здания вокзалов, иные здания, строения (помещения в них) с пребыванием людей граждан, не исполняющих обязанности, установленные настоящим пунктом, также не противоречат федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Принимая во внимание приведенные выше законоположения и выводы, доводы административного истца о противоречии оспариваемого акта, устанавливающего правила поведения при введении режима повышенной готовности подпункту "д" пункта 10 статьи 4.1, статьям 10 и 11 Федерального закона N 68-ФЗ, отклоняются судом.
Оценивая доводы административного истца о неправомерном возложении оспариваемой нормой на граждан имущественной обязанности по приобретению средств индивидуальной защиты, что противоречит подпункту "в" пункту 3 Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 02 апреля 2020 года N 417 (далее также - Правила), предусматривающему обязанность граждан при получении инструкций (указаний) от уполномоченных должностных лиц, в том числе через средства массовой информации или операторов связи, эвакуироваться с территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или из зоны чрезвычайной ситуации и (или) использовать средства коллективной и индивидуальной защиты и другое имущество (в случае его предоставления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями), предназначенное для защиты населения от чрезвычайных ситуаций, суд учитывает, что пунктом 4.1 постановления губернатора Костромской области вводится правило поведения граждан, направленное на "разрыв" механизма передачи коронавирусной инфекции в виде использования средств индивидуальной защиты, что находится в пределах полномочий, предоставленных органам государственной власти субъектов Российской Федерации подпунктом "у" пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ, а не возлагается имущественная обязанность, не устанавливается способ получения этих средств.
Кроме того, из буквального толкования подпункта "в" пункта 3 Правил следует, что обязанность по использованию средств коллективной и индивидуальной защиты в соответствующей ситуации возложена на граждан безотносительно от источника предоставления этих средств, в то время как в отношении другого имущества, предназначенного для защиты населения от чрезвычайных ситуаций, введена обязанность по использованию имущества, предоставленного соответствующими органами власти и организациями.
Названным правовым положением Правил, принятым Правительством Российской Федерации во исполнение полномочия, предоставленного подпунктом "а2" пункта "а" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ, по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, на органы государственной власти не возложена обязанность по обеспечению граждан средствами индивидуальной защиты, в том числе при введении режима повышенной готовности, и не исключается возможность нормативного закрепления исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации правил, направленных на предотвращение возникновения чрезвычайной ситуации, в том числе по введению требования обязательного использования средств индивидуальной защиты при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации.
Довод административного истца о том, что установленное правило поведения для граждан по использованию средств индивидуальной защиты органов дыхания (масок) не направлено на предотвращение заражения коронавирусной инфекцией, поскольку по заключению Всемирной организации здравоохранения в настоящее время отсутствуют прямые доказательства эффективности всеобщего и повсеместного применения масок здоровыми людьми в целях профилактики респираторных вирусных инфекций, в том числе COVID-19 (Временные рекомендации "Применение масок в контексте COVID-19" от 05 июня 2020 года), не может быть принят судом, так как вопросы целесообразности принятия органом нормативного правого акта относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти.
Кроме того, в приведенных Временных рекомендациях Всемирной организации здравоохранения отражены рекомендации лицам, принимающим решения в отношении использования масок населением в районах с достоверно известным или предполагаемым массовым характером распространения заболевания.
Из представленных заинтересованным лицом сведений следует, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта на территории Костромской области показатели свидетельствовали о высокой степени заболеваемости новой коронавирусной инфекцией (2019-nCoV), в связи с чем на заседании комиссии при губернаторе Костромской области по организации проведения мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения коронавирусной инфекции, вызванной новым коронавирусом 2019-nCoV, руководителем Управления Роспотребнадзора по Костромской области ФИО10 было внесено предложение о введении "масочного режима".
Само по себе то обстоятельство, что в настоящее время отсутствует официально закрепленное научное обоснование использования тех или иных средств в целях борьбы с распространением коронавирусной инфекции (2019-nCoV) не исключает возможности введения органом государственной власти правила о применении таких средств в условиях исключительности ситуации, требующей принятия срочных мер по предотвращению распространения достаточно неизученного заболевания.
В рассматриваемом случае суд полагает, что принятие оспариваемого правила поведения по использованию средств индивидуальной защиты органов дыхании (масок, респираторов) губернатором Костромской области с учетом рекомендаций должностного лица, обладающего необходимой квалификацией и специальными познаниями в области эпидемиологии, санитарии и гигиены, располагающего информацией о санитарно-эпидемиологической ситуации в регионе и возможностью оценки прогноза ее развития, при недостаточной изученности в настоящее время всех аспектов возможности передачи новой коронавирусной инфекции, оправдано, поскольку направлено на реализацию органом государственной власти субъекта Российской Федерации конституционно-правовой обязанности по защите жизни и здоровья граждан в исключительных условиях и не может быть признано необоснованным.
При таких обстоятельствах, давая оценку доводам административного истца относительно нарушения оспариваемым пунктом постановления губернатора Костромской области его прав, предусмотренных частью 1 статьи 21 и частью 1 статьи 22 Конституции Российской Федерации, и отклоняя их, суд принимает во внимание, что в условиях распространения новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации, которое в настоящее время повлекло и может повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, оспариваемая правовая норма, временно возлагающая на граждан обязанность публично-правового характера в пределах территории Костромской области, в частности, ношение масок, не нарушает права граждан, а напротив направлена на противодействие распространению инфекции с целью защиты конституционно значимых прав граждан, прежде всего, на жизнь и здоровье, как высшего блага, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности.
Вопреки утверждениям административного истца выражение "использовать средства индивидуальной защиты органов дыхания (маски)" не является ошибочным, такое требование не противоречит пункту 4.4 Методических рекомендаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 30 марта 2020 года NМР 3.1.0170-20 "3.1. Профилактика инфекционных болезней. Эпидемиология и профилактика COVID-19", которым к мероприятиям, направленным на "разрыв" механизма передачи инфекции, отнесено, в том числе соблюдение всеми гражданами правил личной гигиены (мытье рук, использование антисептиков, медицинских масок, перчаток) и социальной динстанции. Термин "использовать" применен в контексте использования по назначению с целью защиты органов дыхания и не влечет правовой неопределенности, как и понятие "маска", допускающее использование населением как медицинских, так и немедицинских масок, с указанной целью.
Ссылка административного истца на технический регламент Таможенного союза "О безопасности средств индивидуальной защиты", утвержденный решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 года N 878, раздел 2 которого определяет средство индивидуальной защиты органов дыхания (СИЗОД) - носимое на человеке техническое устройство, обеспечивающее защиту организма от ингаляционного воздействия опасных и вредных факторов, отклоняется судом, поскольку названный технический регламент не регулирует спорные правоотношения, что следует из области его применения.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В силу того, что оспариваемый пункт 4.1 постановления губернатора Костромской области от 04 апреля 2020 года N 43 "Об особом порядке передвижения лиц и транспортных средств в условиях введения режима повышенной готовности с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Костромской области" (в редакции постановления губернатора Костромской области от 17 апреля 2020 года N 62) соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, соразмерен конституционно значимым целям и соответствует критериям, определенным Конституцией Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного иска.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд
РЕШИЛ:
В удовлетворении административного искового заявления Кулиша Дениса Васильевича о признании недействующим пункта 4.1 постановления губернатора Костромской области от 04 апреля 2020 года N 43 "Об особом порядке передвижения лиц и транспортных средств в условиях введения режима повышенной готовности с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Костромской области" отказать.
Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Костромской областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Костромского областного суда О.Н. Зиновьева
Мотивированное решение суда составлено 25 августа 2020 года.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка