Решение Вологодского областного суда от 21 мая 2019 года №3а-258/2019

ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 21 мая 2019 года Дело N 3а-258/2019
от 21 мая 2019 г. N 3а-258/19
г.Вологда
Вологодский областной суд в составе:
председательствующего судьи Соколовой М.В.,
с участием прокурора прокуратуры Вологодской области Иволга О.В.,
при секретаре Опрячиной Я.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Департамента лесного комплекса Вологодской области об оспаривании в части нормативного правового акта,
установил:
по материалам государственного лесного реестра лесной участок с местоположением: Вологодская область, Сокольский район, Сокольское лесничество, Кадниковское участковое лесничество, ТОО "Нестеровское" кварталы (выделы) NN 1 (17, 24, 25), 5 (16) относится к землям лесного фонда и входит в состав лесного участка, находящегося в собственности Российской Федерации, общей площадью ... кв.м. и местоположением: Вологодская область, Сокольский район, лесхоз Кадниковский.
Право собственности Российской Федерации на указанный лесной участок зарегистрировано в установленном законом порядке, о чем Управлением Федеральной регистрационной службы по Вологодской области выдано свидетельство о государственной регистрации права собственности от <ДАТА> N... (л.д.39).
Кадастровый номер лесного участка в ГКН N....
Решением Совета сельского поселения Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области от 06 сентября 2013 года N 201 утверждён генеральный план сельского поселения Нестеровское.
В соответствии с генеральным планом сельского поселения Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области в границы д. Истоминское и д. Большой Двор включены лесные участки в кварталах NN 1 (выделы 17ч, 24ч, 25ч), 5 (выдел 16ч) ТОО "Нестеровское" Кадниковского участкового лесничества Сокольского лесничества Сокольского муниципального района Вологодской области (по материалам лесоустройства Сокольского лесничества 1997 года).
На основании статьи 1.1 Положения о Департаменте лесного комплекса Вологодской области (утверждено постановлением Правительства Вологодской области от 24 сентября 2012 года N 1108) Департамент является постоянно действующим органом исполнительной государственной власти области в сфере организации и обеспечения использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов на землях лесного фонда, ведения государственного лесного реестра, осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, обеспечения инвестиционного и инновационного развития лесопромышленного комплекса области и в соответствии со статьёй 83 Лесного кодекса Российской Федерации осуществляет переданные Российской Федерацией полномочия в области лесных отношений.
Департамент лесного комплекса Вологодской области обратился в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим решения Совета сельского поселения Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области от 06 сентября 2013 года N 201 "Об утверждении генерального плана сельского поселения Нестеровское" в части включения в границы населённых пунктов лесных участков, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации.
В обоснование исковых требований административный истец указал, что оспариваемое решение не соответствует Земельному кодексу Российской Федерации, Лесному кодексу Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и принято без соблюдения установленной процедуры перевода земель лесного фонда в земли населённых пунктов. Оспариваемым актом изменено целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, что препятствует осуществлению полномочий органов федеральной власти по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.
Просил суд признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета сельского поселения Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области от 06 сентября 2013 года N 201 "Об утверждении генерального плана сельского поселения Нестеровское" в части включения в границы д. Истоминское и д. Большой Двор лесных участков в кварталах NN 1 (выделы 17ч, 24ч, 25ч); 5 (выдел 16ч) ТОО "Нестеровское" Кадниковского участкового лесничества Сокольского лесничества Сокольского муниципального района Вологодской области.
Представитель административного истца Департамента лесного комплекса Вологодской области по доверенности Солодягин А.В. в судебном заседании исковые требования поддержал.
Представитель административного ответчика Совета сельского поселения Архангельское Сокольского муниципального района Вологодской области, заинтересованного лица администрации сельского поселения Архангельское Сокольского муниципального района Вологодской области (правопреемника Совета сельского поселения Нестеровское, администрации сельского поселения Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области) по доверенностям Шилов Н.А. в судебном заседании исковые требования не признал, поддержал доводы отзыва на административное исковое заявление.
Представитель заинтересованного лица Федерального агентства лесного хозяйства в судебное заседание не явился, о дате, времени и месте судебного заседания извещён надлежащим образом. В письменных пояснениях представитель Рослесхоза по доверенности Алешин В.В. просил удовлетворить исковые требования Департамента, поскольку оспариваемый генеральный план Рослесхозом не согласован и на согласование не поступал (л.д.40-43).
Представители заинтересованных лиц Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Вологодской области, ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Вологодской области, Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Вологодской области в судебное заседание не явились, о дате, времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. Представлены ходатайства о рассмотрении административного дела в отсутствие представителей.
Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Вологодской области Иволга О.В., полагавшей исковые требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.
В соответствии с положениями статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель населённых пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населённых пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путём установления или изменения границ населённых пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).
Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).
В соответствии со статьёй 1 Устава сельского поселения Нестеровское, Законом Вологодской области от 13 апреля 2009 года N 2006-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований Сокольского муниципального района Вологодской области" муниципальное образование Нестеровское являлось сельским поселением (л.д.64).
Согласно положениям статей 21, 22, 24 Устава Совет сельского поселения Нестеровское входил в структуру органов местного самоуправления и к его полномочиям относилось утверждение генерального плана поселения (л.д.86).
Совет сельского поселения по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами области, Уставом поселения принимал решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории сельского поселения (пункт 3 статьи 25.1 Устава) (л.д.87).
Как усматривается из материалов дела, решением Совета сельского поселения Нестеровское от 06 сентября 2013 года N 201 утверждён генеральный план сельского поселения Нестеровское.
Решение опубликовано в "Официальном вестнике" приложении к газете "Сокольская правда" от 13 сентября 2013 года N 122.
Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое в части решение принято уполномоченным органом в пределах его компетенции. Соблюдены форма, в которой Совет сельского поселения Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области вправе был принимать нормативные правовые акты и порядок их опубликования, что не оспаривалось административным истцом.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населённых пунктов.
При этом установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов либо исключение земельных участков из границ населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов (часть 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую").
Подготовка проекта генерального плана поселения предусматривает его обязательное согласование с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24 ГрК РФ), в указанных в статье 25 ГрК РФ случаях.
В частности, такое согласование требуется, если в соответствии с названным проектом предусматривается включение в границы населённых пунктов (в том числе образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда (пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).
На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта об утверждении генерального плана, порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований был утверждён приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 года N 69.
Как следует из раздела 2 названного порядка Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.
Согласно пункту 1 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" в редакции, действующей в тот же период, соответствующим уполномоченным органом являлся Рослесхоз. До 01 января 2015 года в соответствии с пунктом 4 названного постановления Правительства Российской Федерации к полномочиям Рослесхоза относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населённых пунктов. Рассмотрение проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов г.г. Москвы и Санкт-Петербурга, схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции (пункт 5.4.3.Положения).
Кроме того, подпунктом 5.4.3 указанного положения в действующей редакции за Рослесхозом сохранены полномочия на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции.
Следовательно, включение земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населённых пунктов предполагает обязательное согласование со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, что соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации об особом правовом режиме лесного фонда (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 03 февраля 2010 года N 238-О-О).
В соответствии со статьёй 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.
Согласно статье 7 Лесного кодекса Российской Федерации (здесь и далее - в редакции, действовавшей в период подготовки проекта генерального плана сельского поселения Нестеровское) лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69, 92 Лесного кодекса Российской Федерации. Исходя из правил названных статей, местоположение, границы и площадь лесных участков определяются на основании материалов лесоустройства по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади.
Лесным кодексом Российской Федерации предусмотрено внесение сведений о лесных участках в государственный лесной реестр (статья 91), при этом полномочия по ведению государственного лесного реестра переданы субъектам Российской Федерации в отношении лесов, расположенных в их границах (статья 83).
Таким образом, государственный лесной реестр ведётся на основании материалов лесоустройства (топографических карт, фотопланшетов, описаний).
Лесные участки в составе земель лесного фонда, государственный кадастровый учёт которых не осуществлялся, признаются ранее учтёнными объектами недвижимости (пункт 1 статьи 4.2 Вводного закона к Лесному кодексу).
Как усматривается из материалов дела, 01 ноября 2010 года администрацией сельского поселения Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области принято постановление N 108 о подготовке проекта генерального плана сельского поселения Нестеровское (л.д.118).
18 января 2011 года администрацией сельского поселения Нестеровское заключен муниципальный контракт с ЗАО "Проектно-изыскательный институт "Вологдаагропроект" (л.д.123-126).
Предметом договора являлась разработка генерального плана сельского поселения Нестеровское.
Постановлением администрации сельского поселения Нестеровское от 21 января 2013 года N 2 назначено проведение публичных слушаний по проекту генерального плана сельского поселения Нестеровское (л.д.127-128).
Указанное постановление опубликовано в "Официальном вестнике" в приложении к газете "Сокольская правда" в выпуске от 25 января 2013 года N 5 (л.д.129-130).
27 февраля 2013 года администрацией сельского поселения Нестеровское проведены публичные слушания по проекту генерального плана сельского поселения Нестеровское, о чем свидетельствуют представленный протокол (л.д.131).
Заключение о результатах публичных слушаний опубликовано в газете "Сокольская правда" в выпуске от 01 марта 2013 года N 16 (16856) (л.д.135-137).
Вице-губернатор Вологодской области Рябишин В.В. в письме от 26 марта 2013 года N 4802/03-38 указал, что представленный проект генерального плана в соответствии с нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации считается согласованным с Правительством Вологодской области (л.д.140).
Решением Совета сельского поселения Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области от 06 сентября 2013 года N 201 утверждён генеральный план сельского поселения Нестеровское.
Законом Вологодской области от 03 мая 2017 года N 4131-ОЗ преобразованы путём объединения входящие в состав Сокольского муниципального района сельское поселение Архангельское, сельское поселение Нестеровское в сельское поселение Архангельское с административным центром в селе Архангельское, вновь образованное муниципальное образование наделено статусом сельского поселения, сельское поселение Архангельское является правопреемником преобразованных муниципальных образований.
В соответствии с пунктом 5 решения Совета сельского поселения Архангельское Сокольского муниципального района Вологодской области от 05 октября 2017 года N 8 "О правопреемстве" муниципальные правовые акты преобразованных муниципальных образований сельское поселение Нестеровское и сельское поселение Архангельское действуют на территории вновь образованного муниципального образования сельское поселение Архангельское до их отмены и принятия муниципальных правовых актов вновь образованного муниципального образования сельское поселение Архангельское по соответствующим вопросам.
Документированная информация о составе земель лесного фонда, о лесных участках, о количественных, качественных, экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов содержится в государственном лесном реестре (часть 2 статьи 91 Лесного кодекса Российской Федерации). Основанием для внесения документированной информации в государственный лесной реестр являются материалы лесоустройства.
Учитывая изложенное, доказательствами, подтверждающими отнесение спорных земельных участков к землям лесного фонда, помимо свидетельства о государственной регистрации права собственности Российской Федерации, является информация из государственного лесного реестра - выписки из таксационных описаний, копии лесоустроительных планшетов, планов лесных насаждений, карт-схем лесничеств, являющихся первичными источниками информации об отнесении земельного участка к лесному фонду.
По материалам государственного лесного реестра лесной участок с местоположением: Вологодская область, Сокольский район, Сокольское лесничество, Кадниковское участковое лесничество, ТОО "Нестеровское" квартал N 1 целевое назначение - защитные леса, нерестоохранные полосы лесов; квартал N 5 целевое назначение - защитные леса, нерестоохранные полосы лесов.
Указанное подтверждается справкой Департамента лесного комплекса Вологодской области от 11 апреля 2019 года N 95 как органа, уполномоченного на ведение государственного лесного реестра (л.д.34-36).
Генеральным планом сельского поселения Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области в границы сельского поселения включены лесные участки в кварталах NN 1 (выделы 17ч, 24ч, 25ч), 5 (выдел 16ч) ТОО "Нестеровское" Кадниковского участкового лесничества Сокольского лесничества Сокольского муниципального района Вологодской области.
Факт включения в границы сельского поселения Нестеровское указанных лесных участков подтверждён фрагментами графического наложения границ населённых пунктов на материалы лесоустройства Сокольского лесничества 1997года, выполненными специалистом Северного филиала государственной инвентаризации лесов Федерального государственного унитарного предприятия "Рослесинфорг" "Севлеспроект" кадастровым инженером Шамбулиной Н.С. (л.д.11-12).
Суд признаёт указанные фрагменты графического наложения относимым и допустимым доказательством по административному делу.
Работы по наложению границ населённых пунктов сельского поселения на лесоустроительные картографические материалы выполнены в программном обеспечении "AUTOCAD LTD 2013". По способу выполнения работ по наложению границ кадастровым инженером Афанасьевым А.В. предоставлена пояснительная записка (л.д.33).
Исходя из положений части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.
Административным ответчиком относимых и допустимых доказательств в порядке части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, опровергающих вышеуказанные фрагменты картографического наложения границ, представлено не было.
Включение земельных участков из состава земель лесного фонда в границы сельского поселения Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области предполагает обязательное согласование с уполномоченным федеральным органом, которым в период подготовки оспариваемого акта являлось Федеральное агентство лесного хозяйства.
Судом установлено, что проект генерального плана сельского поселения Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области на согласование в Федеральное агентство лесного хозяйства не поступал, заключение на проект указанного генерального плана федеральным органом не давалось.
При отсутствии заключения Рослесхоза по включению земельных участков из состава земель лесного фонда в границы сельского поселения Нестеровское соблюдение органом местного самоуправления процедур согласования само по себе не подтверждает соблюдение порядка принятия генерального плана городского поселения.
Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учётом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 ЛК РФ) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 ГрК РФ), не является обязательным.
Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 03 февраля 2010 года N 238-О-О.
С учётом вышеизложенного, суд приходит к выводу о том, что решение об утверждении генерального плана поселения, принятое представительным органом сельского поселения Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области, без предусмотренного действующим законодательством согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства включения в земли сельского поселения лесных участков является незаконным и не соответствующим Земельному кодексу Российской Федерации, Лесному кодексу Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", что является основанием для удовлетворения исковых требований.
В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.
При определении момента, с которого следует признать в части не действующим оспариваемый нормативный правовой акт, суд учитывает разъяснения пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" о том, что суд может признать нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу, если его положения применялись и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций.
Как установлено в ходе судебного разбирательства по делу, положения решения Совета сельского поселения Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области от 06 сентября 2013 года N 201 "Об утверждении генерального плана сельского поселения Нестеровское" применялись и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, следовательно, оспариваемые положения нормативного правового акта подлежат признанию не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.
В силу пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом судом решении подлежит опубликованию в печатном средстве массовой информации "Сокольская правда" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 175, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
исковые требования Департамента лесного комплекса Вологодской области удовлетворить.
Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета сельского поселения Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области от 06 сентября 2013 года N 201 "Об утверждении генерального плана сельского поселения Нестеровское" в части включения в границы д. Истоминское и д. Большой Двор лесных участков в кварталах NN 1 (выделы 17ч, 24ч, 25ч), 5 (выдел 16ч) ТОО "Нестеровское" Кадниковского участкового лесничества Сокольского лесничества Сокольского муниципального района Вологодской области.
Сообщение о принятии решения опубликовать в печатном средстве массовой информации "Сокольская правда" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Вологодский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья М.В. Соколова
Мотивированное решение изготовлено 24 мая 2019 года.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка