Решение Волгоградского областного суда от 31 мая 2019 года №3а-237/2019

ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 31 мая 2019 года Дело N 3а-237/2019
Волгоградский областной суд в составе
председательствующего Ждановой С.В.,
при секретаре Булдаковой С.В.,
с участием прокурора Волгоградской областной
прокуратуры Скуратовой И.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Белоножкина Андрея Юрьевича о признании недействующими в части Закона Волгоградской области от 31 декабря 2015 года N 246-ОД "Социальный кодекс Волгоградской области" и в части Порядка предоставления мер социальной поддержки семьям, имеющим третьего ребёнка и последующих детей, рождённых после 31 декабря 2012 года, нуждающимися в поддержке, утверждённого приказом комитета социальной защиты населения Волгоградской области от 18 апреля 2016 года N 374,
установил:
статьёй 16 Закона Волгоградской области от 31 декабря 2015 года N 246-ОД "Социальный кодекс Волгоградской области" (далее также - Закон N 246-ОД), опубликованного на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 4 января 2016 года и газете "Волгоградская правда", N 6, 19 января 2016 года (действующим в редакции Закона Волгоградской области от 26 апреля 2019 года N 32-ОД), на территории Волгоградской области установлены меры социальной поддержки, предоставляемые семьям, имеющим третьего ребёнка и последующих детей, рождённых после 31 декабря 2012 года, нуждающимся в поддержке, до достижения ребенком возраста трёх лет. Денежная выплата установлена в размере величины прожиточного минимума для детей в Волгоградской области, установленного Администрацией Волгоградской области.
Абзацем первым части 3 статьи 16 поименованного Закона установлено, что при определении права на ежемесячную денежную выплату учитываются дети, рождённые (усыновлённые) матерью этого ребенка.
Приказом комитета социальной защиты населения Волгоградской области от 18 апреля 2016 года N 374 утверждён Порядок предоставления мер социальной поддержки семьям, имеющим третьего ребенка и последующих детей, рождённых после 31 декабря 2012 года, нуждающимся в поддержке (далее также - Порядок).
Поименованный Порядок разработан в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики в Российской Федерации" (далее также - Указ Президента РФ N 606) и Закона N 246-ОД и регламентирует предоставление мер социальной поддержки, что следует из пункта 1.1 Порядка.
Первоначальный текст документа опубликован в издании "Волгоградская правда", N 74, 26 апреля 2016 года и действует в редакции приказа комитета социальной защиты населения Волгоградской области от 15 мая 2017 года N 755.
Абзацем первым пункта 2.2 Порядка установлено, что при определении права на ежемесячную денежную выплату учитываются дети, рождённые (усыновлённые) матерью этого ребенка.
Белоножкин А.Ю. обратился в суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующими со дня их принятия абзаца первого части 3 статьи 16 Закона N 246-ОД и абзаца первого пункта 2.2 Порядка, ссылаясь в обоснование заявленных требований на то, что является отцом троих детей, из которых первый ребёнок Михаил, 2005 года рождения, рождён в предыдущем браке, а две дочери Дарья и Софья, 2015 и 2018 гг. рождения, рождены в настоящем браке. Все дети всегда проживали и проживают вместе с ним и находятся на его иждивении. 26 декабря 2018 года он обратился в ГКУ "ЦСЗН по Центральному району Волгограда" с заявлением о назначении ежемесячной денежной выплаты на свою дочь Софью, 30 ноября 2018 года рождения. Однако в назначении указанной выплаты ему было отказано со ссылкой на несоответствие представленных документов условию, предусмотренному оспариваемой нормой.
Белоножкин А.Ю. полагал, что оспариваемые нормы противоречат Указу Президента РФ N 606, так как ущемляют право на социальную выплату отдельной категории многодетных семей, к которой относится и его семья.
Определением Волгоградского областного суда от 11 апреля 2019 года дела по указанным заявлениям объединены в одно производство.
В судебном заседании административный истец заявленные требования поддержал.
Представитель административного ответчика Волгоградской областной Думы Бугаев В.Г. возражал против удовлетворения требований, ссылаясь на то, что правовое регулирование, установленное частью 1 и частью 3 статьи 16 Закона N 246-ОД направлено на увеличение рождаемости, установление адресной социальной помощи дифференцированной категории получателей - семьям, в которых женщина родила трёх и более детей, и по своей природе является дополнительной мерой социальной поддержки, предоставление которой, в соответствии с частью 1 статьи 4 Закона N 246-ОД, является расходным обязательством Волгоградской области, финансирование которого производится за счёт средств областного бюджета. Данное правовое регулирование установлено Волгоградской областной Думой на основании полномочий, предоставленных Федеральным законом N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 31 Бюджетного кодекса РФ. Закон 246-ОД не содержит норм, указывающих на то, что статья 16 принята во исполнение Указа Президента РФ N 606.
Представитель Волгоградской областной Думы Акимова Ж.В. также возражала против удовлетворения заявленных требований.
Представитель комитета социальной защиты населения Волгоградской области Каменев Р.А. и представитель комитета финансов Волгоградской области Пименов М.Ю. требования административного иска не признали в связи с его необоснованностью.
Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области Бобрик А.Ю. полагал заявленные требования обоснованными, подлежащими удовлетворению.
Представители Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, Государственного казённого учреждения "Центр социальной защиты населения по Центральному району Волгограда", Уполномоченный по правам ребёнка в Волгоградской области, надлежащим образом извещённые о месте и времени судебного заседания, в судебное заседание своих представителей не направили, об отложении судебного заседания не ходатайствовали.
В направленном суду отзыве на иск представитель Минтруда России просил рассмотреть дело в своё отсутствие, а также указал, что введение пунктом 2 Указа Президента РФ N 606 мер социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты, назначаемой в случае рождения после 31 декабря 2012 года третьего ребёнка или последующих детей до достижения ребёнком возраста трёх лет, носит для субъектов РФ рекомендательный характер. При этом нормативные правовые акты, устанавливающие основания для возникновения права на получение ежемесячной денежной выплаты и регламентирующие порядок предоставления и условия её выплаты принимаются субъектом РФ самостоятельно.
Учитывая, что явка заинтересованных лиц в судебное заседание обязательной судом не признавалась, суд, на основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.
Выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшей требование административного истца обоснованным и подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему выводу.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации", имеющий нормативный характер, принят в целях совершенствования демографической политики Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 Указа Правительство Российской Федерации обязано осуществлять начиная с 2013 года софинансирование за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при назначении выплаты, предусмотренной пунктом 2 настоящего Указа, в тех субъектах Российской Федерации, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости не превышает 2.
Пунктом 2 Указа высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации рекомендовано установить до 1 июля 2012 года нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату в размере определённого в субъекте Российской Федерации прожиточного минимума для детей, назначаемую в случае рождения после 31 декабря 2012 года третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трёх лет.
В соответствии с Законом Волгоградской области N 246-ОД семьям, имеющим третьего ребенка и последующих детей, рождённых после 31 декабря 2012 года, нуждающимся в поддержке, предоставляется ежемесячная денежная выплата на третьего и каждого последующего ребёнка в размере величины прожиточного минимума для детей в Волгоградской области, установленного Администрацией Волгоградской области (в ред. Законов Волгоградской области от 28 ноября 2016 года N 116-ОД, от 25 декабря 2017 года N 127-ОД).
Ежемесячная денежная выплата осуществляется до достижения третьим ребёнком и последующими детьми, рожденными после 31 декабря 2012 года, возраста трёх лет (части 1, 2 статьи 16).
Оспариваемым абзацем первым части 3 статьи 16 Закона N 246-ОД установлено, что при определении права на ежемесячную денежную выплату учитываются дети, рождённые (усыновлённые) матерью этого ребенка.
Оспариваемым абзацем первым пункта 2.2 Порядка также установлено, что при определении права на ежемесячную денежную выплату учитываются дети, рождённые (усыновлённые) матерью этого ребенка.
По смыслу указанных норм Закона и Порядка, право на ежемесячную денежную выплату имеет один из родителей (усыновителей) только в случае рождения (усыновления) одной матерью всех детей.
Между тем Указ Президента РФ N 606 таких условий не содержит.
Пунктом 2 Указа предусмотрено право нуждающихся в поддержке семей на ежемесячную денежную выплату в размере определённого в субъекте Российской Федерации прожиточного минимума для детей в случае рождения после 31 декабря 2012 года третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трёх лет.
Таким образом, на установленную меру социальной поддержки имеет право семья, в которой после 31 декабря 2012 года родился (усыновлен) третий либо последующий ребенок. Видом такой социальной поддержки является ежемесячная денежная выплата, размер которой ограничен величиной прожиточного минимума для детей в субъекте Российской Федерации, и условием получения такой выплаты являются рождение (усыновление) после 31 декабря 2012 года третьего и последующего ребенка, а также нуждаемость семьи в социальной поддержке, определяемая в соответствии с принятыми нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
При этом Указ Президента РФ N 606 не закрепляет за органами государственной власти субъектов Российской Федерации право определять иную категорию граждан, имеющих право на получение этой меры поддержки, её вид и размер, а также условия её получения.
Однако в нарушение названных выше предписаний абзац первый части 3 статьи 16 Закона N 246-ОД и абзац первый пункта 2.2 Порядка устанавливают не предусмотренное Указом Президента РФ N 606 условие предоставления ежемесячной денежной выплаты, при котором право на получение ежемесячной денежной выплаты устанавливается лишь в случае, если предыдущие дети рождены либо усыновлены матерью ребёнка, в связи с рождением (усыновлением) которого возникло право на ежемесячную денежную выплату.
Таким образом, условие приобретения права на получение ежемесячной денежной выплаты в оспариваемых нормах изложено в иной редакции по сравнению с условием, определённым в Указе Президента РФ. В данном случае учитываются дети, не воспитываемые в семье, а только рождённые (усыновлённые) матерью третьего или последующего ребенка.
Поскольку пунктом 1 Указа Президента РФ N 606 установлено, что реализация положений Указа осуществляется на принципах софинансирования за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при назначении выплаты, предусмотренной пунктом 2 настоящего Указа, в тех субъектах Российской Федерации, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости не превышает 2, Правительству Российской Федерации предписано определить перечень субъектов Российской Федерации, в отношении которых будет осуществляться софинансирование расходных обязательств, предусмотренных подпунктом "в" настоящего пункта.
Так, в соответствии с распоряжениями Правительства Российской Федерации от 5 октября 2016 года N 2090-р, от 18 ноября 2017 года N 2565-р Волгоградская область включена в перечень субъектов Российской Федерации, где рождаемость ниже указанных значений, и в отношении которых в 2017 и в 2018 годах за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета будет осуществляться софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при установлении нуждающимся в поддержке семьям ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа Президента РФ N 606.
Таким образом, на основании Указа Президента РФ N 606 и названных выше Распоряжений Правительства Российской Федерации предоставление ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа, осуществляется на принципах софинансирования, в том числе за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета расходных обязательств Волгоградской области, возникающих при назначении выплаты, а не только за счёт бюджета Волгоградской области.
В соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 2015 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов" бюджетные ассигнования в виде субсидий на ежемесячную денежную выплату, назначаемую в случае рождения третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трёх лет в рамках подпрограммы "Совершенствование социальной поддержки семьи и детей" государственной программы Российской Федерации "Социальная поддержка граждан" были включены в состав расходов федерального бюджета.
Федеральным законом от 5 декабря 2017 года N 362-ФЗ "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" также предусмотрены расходы на эти цели, Волгоградская область включена в перечень субъектов Российской Федерации, в отношении которых за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета будет осуществляться софинансирование указанных расходных обязательств.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемые истцом абзац первый части 3 статьи 16 Закона N 246-ОД и абзац первый пункта 2.2 Порядка противоречат Указу Президента РФ N 606 и нарушают права истца.
Судом установлено, что, несмотря на указание в части 1 статьи 4 Закона 246-ОД на то, что предоставление мер социальной поддержки и социальной помощи, предусмотренных настоящим Кодексом, является расходным обязательством Волгоградской области, финансирование которого производится за счёт средств областного бюджета, а также на то, что поименованный Закон принят законодательным (представительным) органом субъекта РФ - Волгоградской областной Думой, а не высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) Волгоградской области, как это рекомендовано в части 2 Указа Президента РФ N 606, статья 16 Закона N 246-ОД принята во исполнение Указа Президента РФ N 606, изданного в целях улучшения демографической ситуации в стране и которым введён новый вид социальной помощи многодетным семьям демографической направленности в виде ежемесячной денежной выплаты в случае рождения третьего ребёнка или последующих детей до достижения ребёнком возраста трёх лет.
К такому выводу суд пришёл исходя из следующего.
Как установлено судом, в целях реализации Указа Президента РФ N 606, Губернатором Волгоградской области 29 июня 2012 года принято постановление N 541 "О порядке предоставления ежемесячной денежной выплаты нуждающимся в поддержке семьям при рождении (усыновлении) третьего и последующих детей до достижения ребёнком возраста трёх лет" (далее - постановление N 541).
Постановлением Губернатора Волгоградской области от 10 мая 2016 года N 307 указанное выше постановление N 541, в соответствии с Законом Волгоградской области N 246-ОД, признано утратившим силу.
В ходе судебного заседания представитель комитета финансов Волгоградской области пояснил, что Указ Президента РФ N 606 реализован в Волгоградской области путём принятия статьи 16 Закона N 246-ОД.
Как следует из пояснений представителя комитета социальной защиты населения Волгоградской области Каменева Р.А. и пункта 1.1 Порядка, оспариваемый в части Порядок разработан во исполнение Указа Президента РФ N 606 и Закона N 246-ОД, предоставление ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной оспариваемой нормой Закона N 246-ОД, осуществляется на принципах софинансирования, в том числе за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета расходных обязательств Волгоградской области, возникающих при назначении выплаты и частично за счёт бюджета Волгоградской области.
Из представленного в материалы дела Соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации (далее - соглашение) следует, что предметом соглашения является предоставление из федерального бюджета в 2019 году бюджету Волгоградской области субсидии на софинансирование расходных обязательств субъекта, возникающих при назначении ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа Президента РФ N 606 (пункт 1.1).
Пунктом 1.2 соглашения установлено, что предоставление Субсидии осуществляется в целях достижения результата федерального проекта по субъекту согласно приложениям 1 и 2 к соглашению, являющимися его неотъемлемыми частями, утверждённым Законом N 246-ОД.
Из пункта 2.2 соглашения и приложения к нему N 2 следует, что общий размер субсидии, предоставляемой из федерального бюджета бюджету Волгоградской области в соответствии с соглашением, составляет в 2019 году 86,00 % - 1383540500 рублей.
При указанных выше обстоятельствах, учитывая, что на реализацию статьи 16 Закона N 246-ОД предусмотрено софинансирование за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета, доводы представителя Волгоградской областной Думы о том, что оспариваемая в части норма Закона N 246-ОД принята не во исполнение Указа Президента РФ N 606, а является дополнительной мерой социальной поддержки, являются несостоятельными и подлежащими отклонению.
Таким образом, заявленные требования являются обоснованными и подлежат удовлетворению.
Вместе с тем, учитывая, что оспариваемые в части нормативные правовые акты применялись длительное время, на их основании реализовывались права граждан, суд с учётом положений пункта 1 части 4 статьи 215 КАС РФ и разъяснений, содержащихся в 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", полагает необходимым признать оспариваемую норму недействующей со дня вступления в законную силу решения суда.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление Белоножкина Андрея Юрьевича о признании недействующими в части Закона Волгоградской области от 31 декабря 2015 года N 246-ОД "Социальный кодекс Волгоградской области" и в части Порядка предоставления мер социальной поддержки семьям, имеющим третьего ребёнка и последующих детей, рождённых после 31 декабря 2012 года, нуждающимися в поддержке, утверждённого приказом комитета социальной защиты населения Волгоградской области от 18 апреля 2016 года N 374 удовлетворить.
Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзац первый части 3 статьи 16 Закона Волгоградской области от 31 декабря 2015 года N 246-ОД "Социальный кодекс Волгоградской области" и абзац первый пункта 2.2 Порядка предоставления мер социальной поддержки семьям, имеющим третьего ребёнка и последующих детей, рождённых после 31 декабря 2012 года, нуждающимися в поддержке, утверждённого приказом комитета социальной защиты населения Волгоградской области от 18 апреля 2016 года N 374.
В удовлетворении требований о признании оспариваемых нормативных правовых актов недействующими со дня их принятия (вступления в силу), отказать.
Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в печатном издании "Волгоградская правда".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Волгоградский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья /подпись/ Жданова С.В.
решение в окончательной
форме принято 3 июня 2019 года
Судья /подпись/ Жданова С.В.
Копия верна:
Судья
Волгоградского областного суда Жданова С.В.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка