Решение Алтайского краевого суда от 10 июля 2020 года №3а-233/2020

АЛТАЙСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 10 июля 2020 года Дело N 3а-233/2020
Алтайский краевой суд в составе
председательствующего судьи Запаровой Я.Е.
при секретаре Нечай А.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании с участием прокурора Удачина И.Б., представителя административного истца <данные изъяты> представителя административного ответчика, заинтересованного лица <данные изъяты>
административное дело по административному исковому заявлению <данные изъяты> к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления,
УСТАНОВИЛ:
решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утвержден Генеральный план городского округа - <адрес> Алтайского края (далее также - Генеральный план <адрес>).
Решение представительного органа местного самоуправления опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" ДД.ММ.ГГ *** (5026), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов ДД.ММ.ГГ с присвоением номера государственной регистрации ***.
Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> (далее также - Правила землепользования и застройки).
Решение опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" ДД.ММ.ГГ *** (5088), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов ДД.ММ.ГГ с присвоением номера государственной регистрации ***.
<данные изъяты> обратился в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнения требований) о признании не действующим Генерального плана городского округа - <адрес> в части распространения функциональной зоны озелененных территорий специального назначения на земельный участок по <адрес>, а также не действующими Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> в части распространения территориальной зоны озелененных территорий специального назначения на тот же земельный участок (л.д.72-74, т.2).
В обоснование административных исковых требований <данные изъяты> ссылается на несоответствие нормативных правовых актов в оспариваемой части критерию правовой определенности, понятие которого раскрывается в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации и пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** "О рассмотрении судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснений законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку цель установления оспариваемых функциональной и территориальной зон не ясна.
Барнаульская городская Дума в письменных возражениях и дополнениях к ним полагает административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, ссылаясь на соблюдение процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, установление функциональной зоны вокруг функциональной зоны складирования отходов исходя из планируемого размещения 3 канализационных насосных станций местного значения, а также исходя из нормативной санитарно - защитной зоны согласно пункту 5.1 СанПиН, функциональная зона совпадает с границей санитарно - защитной зоны скотомогильника, установленной в ранее действовавших Правилах землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, утв. решением от ДД.ММ.ГГ *** (л.д.55-57, т.1, л.д.78-81, т.2, л.д.12-17, т.3).
В судебном заседании представитель административного истца <данные изъяты> поддержала административные исковые требования в полном объеме.
Представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы, заинтересованного лица комитета по строительству, архитектуре и развитию <адрес> <данные изъяты> возражала против удовлетворения требований по доводам письменных возражений, дополнительно пояснив, что размер оспариваемой функциональной зоны определен исходя из размера нормативной санитарно - защитной зоны скотомогильника, которая была установлена в ранее действовавших Правилах землепользования и застройки городского округа - <адрес>, утв. решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ; фактическое нахождение скотомогильника в поселке Центральный <адрес> подтверждается неоднократными ответами управления ветеринарии Алтайского края.
Административный истец <данные изъяты> в судебное заседание не явился, извещен надлежаще согласно телефонограмме.
Руководствуясь требованиями статей 150,213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд счел возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.
Выслушав объяснения участников процесса, заключение прокурора, полагавшего административные исковые требования подлежащими удовлетворению, исследовав материалы административного дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующим выводам.
Как установлено судом, <данные изъяты> с ДД.ММ.ГГ является собственником земельного участка по <адрес> (л.д.41, т.1).
Земельный участок согласно документам градостроительного планирования и зонирования находится в функциональной зоне озелененных территорий специального назначения согласно Генеральному плану городского округа - <адрес> и территориальной зоне озелененных территорий специального назначения согласно Правилам землепользования и застройки городского округа - <адрес> (л.д.60-61, т.1).
Письмом администрации Центрального района г. Барнаула от ДД.ММ.ГГ <данные изъяты> уведомлен о том, что планируемое строительство объекта индивидуального жилищного строительства на вышеуказанном земельном участке недопустимо в связи с несоответствием объекта градостроительному регламенту территориальной зоны озелененных территорий специального назначения (СН-3) в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа - <адрес>, утв. решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** (л.д.42, т.1).
Поскольку предусмотренный статьей 73 Правил землепользования и застройки <адрес> регламент территориальной зоны не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов, как и установленная Генеральным планом <адрес> функциональная зона, а вид разрешенного использования земельного участка административного истца (для ведения личного подсобного хозяйства) допускает размещение жилых строений, постольку <данные изъяты> является с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации надлежащим административным истцом по требованиям об оспаривании нормативных правовых актов в области градостроительства.
Процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено, по данным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются. Вступившими в законную силу решениями Алтайского краевого суда по административному делу *** по административному иску <данные изъяты> к Барнаульской городской Думе о признании не действующим в части решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Генерального плана городского округа - <адрес> Алтайского края" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от ДД.ММ.ГГ ***), по административному делу *** по административному иску <данные изъяты> к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Генерального плана городского округа - <адрес>", решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес>"), также не установлено нарушений порядка принятия нормативных правовых актов.
В соответствии с ранее действовавшими Генеральным планом городского округа - <адрес>, утв. решением Барнаульской городской думы от ДД.ММ.ГГ ***, Правилами землепользования и застройки городского округа - <адрес>, утв. решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, земельный участок находился в функциональной и территориальной зонах жилищного строительства (л.д.164-165, т.3).
В оспариваемых нормативных правовых актах функциональное зонирование и, как следствие, территориальное зонирование в <адрес> изменены.
Пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В соответствии с частями 3-5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации содержит:
1) положение о территориальном планировании;
2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;
3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;
4) карту функциональных зон поселения или городского округа.
Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя:
1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;
2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.
На указанных в пунктах 2 - 4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются:
1) планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; б) автомобильные дороги местного значения; в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа;
2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;
3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.
Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 1,2,4 статьи 30, частей 3,9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план городского округа является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях, в том числе создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
Согласно пунктам 2,4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.
В силу части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон могут устанавливаться по: 1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; 2) красным линиям; 3) границам земельных участков; 4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; 5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 6) естественным границам природных объектов; 7) иным границам.
Из приведенных норм следует принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки, которые должны соответствовать генеральному плану.
Согласно Генеральному плану <адрес> функциональная зона озелененных территорий специального назначения отнесена к группе функциональных зон специального назначения наряду с функциональной зоной кладбищ и функциональной зоной складирования и размещения отходов.
Функциональная зона складирования и захоронения отходов совпадает с расположением недействующего скотомогильника, сведения о котором представлены управлением ветеринарии Алтайского края со ссылкой на оформление ветеринарно - санитарной карточки объекта (л.д.153,155,162 т.3). Оспариваемая административным истцом функциональная зона озелененных территорий специального назначения установлена в Генеральном плане <адрес> вокруг функциональной зоны складирования и захоронения отходов в радиусе около 1 000 м на территории поселка Центральный (л.д.60 т.1, л.д.153 т.3). Исходя из объяснений представителя административного ответчика в судебном заседании ДД.ММ.ГГ, в той части, где находятся земли сельскохозяйственного использования, не предполагающие жилищное строительство, установлена функциональная зона сельскохозяйственного использования, в связи с чем оспариваемая административным истцом зона не представляет собой графически полный круг.
Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.
В соответствии с пунктом 9.8 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утв. приказом Минрегиона Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ ***, к функциональным зонам могут быть отнесены общественно - деловые зоны, жилые зоны, рекреационные зоны, производственные и коммунальные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, пригородные и иные функциональные зоны.
Зоны различного функционального назначения могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. Границы зон различного функционального назначения могут определяться с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных обоснованных границ с учетом градостроительных ограничений.
Поскольку виды функциональных зон не ограничены, в качестве таковых могут выделяться и зоны специального назначения, к которым исходя из части 13 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации относятся зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами, используемыми для захоронения твердых коммунальных отходов, и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.
Установление функциональных зон исходя из размещения имеющихся или планируемых объектов не противоречит градостроительному законодательству. Не противоречит действующему законодательству, по мнению суда, и выделение в зонах специального назначения и озелененных территорий.
Вместе с тем, нормы о территориальном планировании и градостроительном зонировании должны отвечать требованиям правовой определенности с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от ДД.ММ.ГГ ***-П, от ДД.ММ.ГГ ***-П, от ДД.ММ.ГГ ***-П и от ДД.ММ.ГГ ***-П, разъяснений пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", предполагающим, что правовая норма, исходя из принципа равенства всех перед законом, должна отвечать критериям ясности, недвусмысленности, не должна влечь ее неоднозначное понимание и возможное произвольное применение.
Применительно к документам территориального планирования соблюдение указанного принципа предполагает обоснование принявшим нормативный правовой акт органом того или иного функционального назначения территории и размера функциональной зоны с целью определенности развития территории исходя из имеющихся или подлежащих размещению объектов федерального, регионального или местного значения.
В текстовой части Генерального плана <адрес> описание назначения, видов использования функциональной зоны озелененных территорий специального назначения не приведено.
В качестве объекта местного значения, планируемого к размещению в данной зоне, в разделе 3 Генерального плана <адрес> "Параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов" указаны 3 канализационно - насосных станции (л.д.138об.-139, т.1), которые не относятся к объектам специального назначения с учетом вышеприведенной части 13 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также подраздела 2.4 "Объекты специального назначения" раздела 2 "Сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения <адрес>, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов" Генерального плана <адрес>, где приведены объекты специального назначения (среди которых канализационно - насосные станции отсутствуют, л.д.126, т.1), подраздела 2.3 раздела 2 "Инженерные сооружения" Генерального плана <адрес> (в котором и приведены КНС в <адрес> в числе планируемых мероприятий по организации водоотведения, л.д.121об.,т.1).
Для размещения объектов инженерного устройства, коммунальных объектов предусмотрены соответствующие функциональные зоны в Генеральном плане <адрес>, из подраздела 2.3 которого также следует размещение канализационно - насосных станций, а равно канализационно - очистных сооружений и в иных функциональных зонах (зоне инженерных сооружений, зоне сельскохозяйственного использования), то есть одно лишь размещение канализационно - насосных станций не определяет вид функциональной зоны.
На фактическое либо планируемое размещение какого - либо иного объекта специального назначения в оспариваемой функциональной зоне либо рядом с ней в Генеральном плане <адрес> (разделе 3) не указано.
Доводы стороны административного ответчика о том, что размер функциональной зоны озелененных территорий специального назначения вокруг функциональной зоны складирования и размещения отходов установлен в размере нормативной санитарно - защитной зоны скотомогильника (радиус 1000 м), суд отклоняет как не подтверждающие обоснованность установленной функциональной зоны в районе земельного участка административного истца по следующим основаниям.
Санитарно - защитные зоны, исходя из своего назначения, являются защитными барьерами и могут устанавливаться на территории любых функциональных зон и могут как совпадать, так и не совпадать с границами функциональных зон; не исключено нахождение одной и той же санитарно - защитной зоны в нескольких функциональных зонах.
Между тем, из положений статей 105,106 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 1, части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ ***, в их совокупности следует отсутствие у органов местного самоуправления полномочий по установлению размеров и границ санитарно - защитных зон. Отображению в документах территориального планирования подлежат санитарно - защитные зоны как зоны с особыми условиями использования, которые установлены с соблюдением требований соответствующего законодательства.
Пункт 5.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно - защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" устанавливает, что санитарно - защитная зона или какая - либо ее часть не может рассматриваться как резервная территория объекта и использоваться для расширения промышленной или жилой территории без соответствующей обоснованной корректировки границ санитарно - защитной зоны.
Следовательно, определение границ функциональных зон по границам санитарно - защитной зоны (если этого требует территориальное планирование) возможно при наличии решения об установлении санитарно - защитной зоны.
По запросу суда Управлением Роспотребнадзора по Алтайскому краю представлены сведения об отсутствии как решения об установлении санитарно - защитной зоны скотомогильника, так и нахождении на рассмотрении соответствующего заявления об установлении санитарно - защитной зоны (л.д.96, т.3).
Определением функциональной зоны размером согласно СанПиН 2.2.1/2.ДД.ММ.ГГ-03 "Санитарно - защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" для скотомогильников I класса опасности, не допускающей жилую застройку согласно ограничениям землепользования в санитарно - защитной зоне, фактически орган местного самоуправление преодолел отсутствие решения об установлении санитарно - защитной зоны скотомогильника, зарезервировав территорию в размере нормативной санитарно - защитной зоны вокруг функциональной зоны складирования и размещения отходов.
В ходе рассмотрения административного дела сторона административного ответчика не ссылалась также на проведение в ходе разработки Генерального плана <адрес> какого - либо исследования вредного влияния недействующего скотомогильника на окружающую среду и определение с учетом этого воздействия размера зоны озеленения вокруг зоны складирования и захоронения отходов.
Более того, как было указано выше, нахождение либо планируемое размещение скотомогильника на территории <адрес> планом <адрес> не предусмотрено, в материалах по обоснованию документа территориального планирования такие сведения также отсутствуют. В подразделе 2.4 "Объекты специального назначения" раздела 2 Генерального плана <адрес> указаны мероприятия по консервации скотомогильника только в <адрес>. В разделе 3 Генерального плана <адрес> в функциональной зоне складирования и размещения отходов какой - либо объект федерального, регионального или местного значения не указан, а согласно представленным ДД.ММ.ГГ стороной административного ответчика фрагментам Генерального плана <адрес> имеющиеся на территории <адрес> скотомогильники (как действующие, так и недействующие) размещены в различных функциональных зонах, преимущественно - сельскохозяйственного использования, без установления озелененнных территорий вокруг скотомогильников.
На основании изложенного нельзя согласиться с обоснованием размера оспариваемой функциональной зоны исходя из размера нормативной санитарно - защитной зоны скотомогильника.
При таких обстоятельствах и учитывая, что градостроительный регламент территориальной зоны озелененных территорий специального назначения в статье 73 Правил землепользования и застройки не предусматривает в качестве основного, условно - разрешенного или вспомогательного использования размещение жилой застройки (что даже при вышеизложенных обстоятельствах не затрагивало бы и не нарушало права административного истца функциональным зонированием территории), не может быть признано соответствующим закону и Приложение 1 Правил землепользования и застройки <адрес> в части распространения территориальной зоны озелененных территорий специального назначения на земельный участок административного истца. Сочетание существующего (исходя из действовавших ранее генерального плана и правил землепользования и застройки функциональной и территориальной зон) и планируемого использования территории поселка Центральный согласно пункту 1 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусмотрено Правилами землепользования и застройки, как и Генеральным планом <адрес>.
Доводы представителя административного ответчика, заинтересованного лица о том, что административный истец не участвовал в публичных слушаниях при общественном обсуждении Генерального плана <адрес> на основании статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не имеют правового значения для настоящего административного дела.
Ссылка того же представителя на то обстоятельство, что генеральный план не всегда учитывает фактическое землепользование, а направлен на устойчивое развитие муниципального образования, хотя и является обоснованной, также не влияет на выводы суда, которые не сводятся к несоответствию оспариваемых нормативных правовых актов фактическому землепользованию поселка Центральный.
С учетом вышеприведенных правовых норм, разъяснений, установленных судом обстоятельств административные исковые требования <данные изъяты> подлежат удовлетворению, приложение 4 Генерального плана <адрес>, приложение 1 Правил землепользования и застройки - недействующими в части распространения функциональной и территориальной зон соответственно на территорию земельного участка по <адрес> недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул".
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
РЕШИЛ:
административные исковые требования <данные изъяты> удовлетворить.
Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу приложение 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана городского округа - <адрес>, утв. решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, в части распространения функциональной зоны озелененных территорий специального назначения на территорию земельного участка по <адрес>, приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес>, утв. решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, в части распространения территориальной зоны озелененных территорий специального назначения (СН-3) на земельный участок по <адрес>.
Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.
Судья Я.Е. Запарова
Мотивированное решение составлено ДД.ММ.ГГ


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка