Решение Верховного Суда Республики Карелия от 16 декабря 2019 года №3а-222/2019

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

РЕШЕНИЕ

от 16 декабря 2019 года Дело N 3а-222/2019
Верховный Суд Республики Карелия в составе
председательствующего судьи Соляникова Р.В.
при секретаре Макаршиной А.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Ларионовой Анны Юрьевны к Управлению по охране объектов культурного наследия Республики Карелия о признании не действующим приказа от 07 июня 2019 г. N 134 "Об установлении границ территории выявленного объекта культурного наследия "Стоянка Шуя XXII, Республика Карелия, Прионежский муниципальный район, пос.Шуя",
установил:
Приказом Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия (далее - Управление) от 07 июня 2019 г. N 134 (далее - Приказ) установлены границы и требования к осуществлению деятельности в границах территории выявленного объекта культурного наследия "Стоянка Шуя XXII, Республика Карелия, Прионежский муниципальный район, пос.Шуя".
Административный истец на основании договора безвозмездного пользования является владельцем земельного участка с видом разрешенного использования "индивидуальные жилые дома", в границах которого выявлен объект культурного наследия "Стоянка Шуя XXII", что влечет невозможность использования участка по назначению.
Полагая, что границы территории объекта культурного наследия не совпадают с описанием его местоположения, а при определении границ не проводилась государственная историко-культурная экспертиза, административный истец просила признать оспариваемый Приказ не действующим.
В судебном заседании представитель административного истца Буракевич А.П. поддержал заявленные требования.
Представители административного ответчика Марков К.А., Житков Е.В. возражали против удовлетворения иска.
Иные лица, участвующие в деле, в суд не явились, извещены о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом.
Заслушав объяснения явившихся лиц, заключение прокурора Иовлева Д.С., полагавшего требования не подлежащими удовлетворению, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему выводу.
Административный истец на основании договора безвозмездного пользования является владельцем земельного участка с кадастровым номером 10:20:0010126:286 с видом разрешенного использования "индивидуальные жилые дома", границы которого пересекаются с границами территории объекта культурного наследия, определенными оспариваемым Приказом.
Поскольку принятие Приказа влечет для владельца обозначенного земельного участка запрет на возведение объектов капитального строительства и производство земляных работ, она имеет право на его оспаривание в порядке абстрактного нормоконтроля.
В соответствии с п. 5 ст. 3.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" границы территории выявленного объекта культурного наследия утверждаются актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.
Таким органом государственной власти на территории Республики Карелия в силу п.2 ст. 4 Закона Республики Карелия от 06 июня 2005 г. N 883-ЗРК "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в Республике Карелия" и Положения об Управлении по охране объектов культурного наследия Республики Карелия, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 14 апреля 2017 г. N 123-П, является административный ответчик.
В этой связи оспариваемый нормативный правовой акт принят Управлением в пределах его компетенции.
Приказ опубликован посредством его размещения на официальном интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru 10 июня 2019 г. в соответствии с Указом Главы Республики Карелия от 29 июля 2014 г. N 64 "О порядке издания нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Карелия и требованиях, предъявляемых к их проектам" в объеме, предусмотренном ч. 10 ст. 20 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ и п. 3 Перечня отдельных сведений об объектах археологического наследия, которые не подлежат опубликованию, утвержденного приказом Минкультуры России от 01 сентября 2015 г. N 2328.
Согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Под объектом археологического наследия понимаются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека в прошлых эпохах (включая все связанные с такими следами археологические предметы и культурные слои), основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки.
Объект археологического наследия "Стоянка Шуя XXII" включен в Список вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, приказом Министерства культуры Республики Карелия от 26 февраля 2013 г. N 99, что соотносится с действовавшей в период принятия данного приказа редакцией п. 6 ст. 18 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ, согласно которому объекты археологического наследия считаются выявленными объектами культурного наследия со дня их обнаружения.
Государственная историко-культурная экспертиза в отношении обозначенного объекта, как пояснили представители административного ответчика, на данной стадии не проводилась, однако проводится в настоящее время (в том числе на предмет обоснованности установленных проектом границ территории данного объекта) в связи с намерением включения объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, что подтверждается договором от 25 ноября 2019 г. N ОИ-11/19-53.
В соответствии с ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 22.10.2014 N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" объекты, являющиеся на день вступления в силу настоящего Федерального закона выявленными объектами культурного наследия, отнесены к выявленным объектам культурного наследия, включенным в перечень выявленных объектов культурного наследия.
Следовательно, объект археологического наследия "Стоянка Шуя XXII" в настоящее время является выявленным объектом культурного наследия и в силу положений п. 5 ст.16.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ подлежит государственной охране в соответствии с указанным Федеральным законом до принятия решения о включении его в реестр либо об отказе во включении его в реестр.
Согласно пп. 10 п. 2 ст. 33 названного Федерального закона установление границ территории объекта культурного наследия является одной из форм государственной охраны объектов культурного наследия.
Пунктом 1 ст. 3.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ предусмотрено, что территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей.
Требования к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия утверждены приказом Минкультуры России от 04 июня 2015 г. N 1745 (далее - Требования).
В силу п. 3 Требований разработка проекта границ территории объекта культурного наследия осуществляется физическими и/или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований.
Проект границ территории объекта культурного наследия представляет собой документацию в графической в виде карт (схем) и текстовой форме, а также включает материалы по их обоснованию и утверждению (п. 5 Требований).
Текстовое описание границ территории объекта культурного наследия, карта (схема) границ территории объекта культурного наследия, включая схему разбивки листов и перечень координат поворотных (характерных) точек границ территории объекта культурного наследия в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости, и режим использования территории объекта культурного наследия являются обязательными составляющими материалов для утверждения проектов границ территорий объектов культурного наследия (п. 5.2 Требований).
В свою очередь определение границ осуществляется в соответствии с Методикой определения границы территории объекта археологического наследия, рекомендованной к применению письмом Минкультуры России от 27 января 2012 г. N 12-01-39/05-АБ (далее - Методика).
Соответствие материалов по обоснованию границ объекта культурного наследия положениям приведенных выше актов является обязательным условием для принятия на их основании нормативного правового акта, в связи с чем соблюдение данных положений, как составляющая процедуры принятия оспариваемого акта, в силу пп."в" п. 2 ч. 8 ст. 213 КАС РФ является предметом судебной проверки по настоящему делу.
Пунктом 3 ст. 3.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ предусмотрено, что границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ.
В соответствии с п. 1 ст. 45.1 того же закона работы по выявлению и изучению объектов археологического наследия, включая работы, имеющие целью поиск и изъятие археологических предметов, проводятся на основании выдаваемого сроком не более чем на один год разрешения (открытого листа).
Согласно п. 1.9 Методики археологические полевые работы по определению границ объектов археологического наследия проводятся исключительно на основании разрешения (открытого листа), выданного в порядке, определенном законодательством Российской Федерации.
Разрешение (открытый лист) - документ, выдаваемый федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании заключения Российской академии наук и подтверждающий право на проведение одного из видов археологических полевых работ, указанных в п. 7 настоящей статьи (п. 2 ст. 45.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).
Как усматривается из представленного в материалы дела открытого листа от 18 апреля 2019 г. N 0282-2019 на имя Жульникова А.М., на основании которого проводились работы по определению границ спорного объекта, названному лицу предоставлено право на археологическую разведку с осуществлением локальных земляных работ на территории, в том числе, Прионежского района в целях выявления объектов археологического наследия, уточнения сведений о них и планирования мероприятий по обеспечению их сохранности, сроком действия с 18 апреля по 30 ноября 2019г.
В силу предписаний п. 6 ст. 45.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ физическое лицо, получившее разрешение (открытый лист), обязано не позднее чем за пять рабочих дней до начала проведения археологических полевых работ представить в региональный орган охраны объектов культурного наследия, орган местного самоуправления муниципального образования, на территориях которых планируется проведение археологических полевых работ, уведомление в письменной форме о проведении археологических полевых работ с указанием срока и места их проведения, а также копию разрешения (открытого листа).
На безусловную обязательность исполнения данного требования указано в письме Минкультуры России от 11 января 2017 г. N 2-01.1-39-ВА "Об обязательности исполнения норм федерального законодательства держателями разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия". Невыполнение этого требования влечет административную ответственность, предусмотренную ч. 1 ст. 7.15 КоАП РФ (проведение археологических полевых работ с нарушением условий, предусмотренных разрешением (открытым листом)).
Из дела следует, что такое уведомление было направлено Жульниковым А.М. в адрес Управления 25 апреля 2019 г.
Доказательств направления уведомления в установленном законом порядке в орган местного самоуправления в дело не представлено.
Соответственно, при условии надлежащего уведомления органа местного самоуправления к полевым археологическим работам в целях определения границ объекта культурного наследия Жульников А.М. мог приступить не раньше 08 мая 2019г., что в целом соотносится с его свидетельскими показаниями, согласно которым, скорее всего, данные работы проводились ближе к середине мая.
Отчетная документация по результатам проведенных работ по определению границы объекта археологического наследия состоит из научного отчета и краткой формы отчета согласно Приложению N 2 (п. 9.2 Методики).
Из первоначально представленной по запросу суда копии отчета по результатам проведения работ по определению границ территории объекта археологического наследия "Стоянка Шуя XXII" (л.д. 122) следовало, что топографическая съемка и построение планово-высотного обоснования выполнялась штатным сотрудником ГКУ РК "Республиканский центр по государственной охране объектов культурного наследия" (далее - ГКУ РК) БондаревымО.В. с использованием электронного тахеометра и спутникового приемника, свидетельство о поверке которых было действительно до 03 мая 2019 г.
Поскольку копия отчета, представленная Управлением в обоснование принятого им решения об определении границ объекта культурного наследия, не содержала ни дату его утверждения директором ГКУ РК, ни дату производства самих археологических работ, ни дату осуществления съемки геодезистом Бондаревым О.В. на ситуационном плане и масштабной схеме спорного объекта, ни дату подписания таблицы координат поворотных точек объекта, ни дату исполнения иллюстративного материала, что исключало возможность проверки достоверности результатов геодезических и топографических работ с точки зрения наличия у используемых приборов действительной поверки, определением суда от 11 декабря 2019 г. в порядке ст. 63 КАС РФ у административного ответчика и ГКУ РК были истребованы оригиналы соответствующих документов.
Во исполнение данного определения суду был представлен оригинал отчета, первая страница которого (дата его утверждения директором) и страницы 2, 3 (ситуационный план и масштабная схема) уже содержали дату 29 апреля 2019 г.
Однако указанные выше страницы 2 и 3 представлены суду не в оригиналах, а в цветном исполнении на принтере посредством распечатки файлов формата pdf. При этом обозначенные картографические материалы в нарушение правил заполнения Формы 2 Приложения N 2 к Методике не содержат ссылок на название специализированного программного продукта (в том случае если они изготовлены с его использованием). Не имеется также и данных о наличии на них электронной цифровой подписи (если данная подпись на них проставлена). Кроме того, в нарушение того же Приложения к названной Методике данные документы не имеют сплошной порядковой нумерации, следующей за нумерацией страниц формы.
В соответствии с ч.ч. 1.1, 3 ст. 70 КАС РФ документы, подписанные электронной подписью в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, допускаются в качестве письменных доказательств в случаях и порядке, которые предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами. Если копии документов представлены в суд в электронном виде, суд может потребовать представления подлинников этих документов. Подлинники документов представляются в суд в случае, если в соответствии с федеральным законом или иным нормативным правовым актом обстоятельства административного дела подлежат подтверждению только такими документами, а также по требованию суда, если невозможно разрешить административное дело без подлинников документов или представленные копии одного и того же документа различны по своему содержанию.
Суд не может считать доказанными обстоятельства, подтверждаемые только копией документа или иного письменного доказательства, если утрачен или не передан в суд подлинник документа, а представленные лицами, участвующими в деле, копии этого документа не тождественны между собой и невозможно установить содержание подлинника документа с помощью других доказательств (ч. 7 ст. 84 КАС РФ).
В силу ч. 3 ст. 59 КАС РФ доказательства, полученные с нарушением федерального закона, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу решения суда.
Принимая во внимание положения приведенных выше норм, непредставление подлинника отчета в полном объеме, равно как доказательств его изготовления с помощью программного продукта с использованием цифровой подписи, противоречивые показания свидетеля ЖульниковаА.М. о дате фактического производства археологических полевых работ, отсутствия какого-либо объяснения причинам существования двух отчетов с датами исполнения геодезических работ и без них, а также дат их утверждения, суд приходит к выводу, что административным ответчиком не представлено допустимых доказательств факта осуществления геодезических работ при составлении материалов по обоснованию границ объекта культурного наследия с использованием аппаратуры, имеющей действительную поверку, а также производства археологических полевых работ в соответствии с требованиями, предъявляемыми к срокам и порядку их выполнения п. 6 ст. 45.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ.
Довод представителей административного ответчика о том, что при подготовке проекта оспариваемого нормативного правового акта с полной версией отчета, содержащей недостающую информацию, знакомился их сотрудник в архиве ГКУ РК, опровергается Приложением 1 к оспариваемому Приказу, на странице 4 которого приведена масштабная схема/топографический план границ объекта из упомянутого отчета также без обозначения даты (л.д. 119).
Суд относится критически к представленному отчету и письменным объяснениям ГКУ РК о том, что выезд Жульникова А.М. и Бондарева О.В. состоялся 26 апреля 2019 г. на личном транспорте последнего, поскольку, во-первых, это противоречит приведенным выше положениям действующего законодательства о времени начала полевых археологических работ, а во-вторых, не подтверждается какими-либо объективными доказательствами, в частности, компенсационными выплатами Бондареву О.В. за использование личного автотранспорта при исполнении трудовых обязанностей.
Вопреки требованиям ч. 2 ст. 62 КАС РФ представление письменных объяснений Бондаревым О.В. в период рассмотрения дела в суде Управление не обеспечило, несмотря на разъяснение судом такого права.
Более того, в нарушение п. 5.4 Методики археологом Жульниковым А.М. при производстве археологических работ не велся полевой дневник, являющийся неотъемлемой частью полевой документации, который также мог бы служить подтверждением даты и качества выполнения топографических и геодезических работ.
Дает основания для критического отношения к материалам по обоснованию границ и указание в ситуационном плане и масштабной схеме спорного объекта номера кадастрового квартала, в котором проводились работы, 10:21:0081401, расположенного в Пряжинском, а не Прионежском районе - месте, где выявлен исследуемый объект.
В соответствии с п. 3.8.2 Методики при описании местоположения выявленного объекта археологического наследия необходимо привести все данные, отражающие его местоположение, содержащиеся как в тексте источника, так и на топографических материалах.
В Приложении N 1 к Приказу местоположение территории выявленного объекта культурного наследия в соответствии с современным административным и кадастровым делением обозначено как: Республика Карелия, Прионежский муниципальный район, п.Шуя, кадастровый квартал 10:20:0010126, частично в границах земельного участка с кадастровым номером 10:20:0010126:286, у восточной окраины п. Шуя, примыкает с востока к автодороге Санкт-Петербург - Мурманск, располагается в 35м восточнее здания школы.
Однако сопоставление фактически описанных границ с Публичной кадастровой картой свидетельствует о том, что данный объект от здания школы находится на расстоянии 80 м на юго-восток. Несмотря на то, что уточнение местоположения спорного объекта было произведено Жульниковым А.М. в 2012 г., данное местоположение приведено в оспариваемом акте исходя из сведений, установленных при его первоначальном выявлении (схема на л.д. 110), которые существенно отличаются от действительного местоположения объекта.
Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (п. 35).
Противоречие текстовой части оспариваемого акта графической вызывает неоднозначное толкование и может привести к произвольному правоприменению, в связи с чем данная редакция Приказа не может быть признана определенной.
Суд полагает, что рекомендательный характер приведенной выше Методики не означает, что нарушение ее положений не влияет на обоснованность и действительность результатов проведенных работ.
Согласно п. 1.3 Методики методические подходы, разработанные в данных рекомендациях, учитываются и используются при составлении и изменении государственной учетной документации на объекты археологического наследия, в том числе и как объектов недвижимости, определении их технического состояния, определении ограничений и особых условий использования территорий в их границах, разработке и составлении градостроительной, землеустроительной, лесоустроительной документации, документации по планированию и проектированию хозяйственной деятельности.
Территориальные органы охраны объектов культурного наследия Министерства культуры Российской Федерации, органы охраны объектов культурного наследия субъектов Российской Федерации вправе дополнять положения настоящей Методики с учетом археологической, ландшафтно-топографической и хозяйственной специфики отдельного региона (п. 1.4 Методики).
Административным ответчиком не мотивировано наличием иных научно обоснованных рекомендаций отступление при производстве спорных работ от установленных названной Методикой правил.
При таком положении суд приходит к выводу о том, что представленный административным ответчиком отчет по результатам проведения работ по определению границ территории объекта археологического наследия является недопустимым доказательством, свидетельствующим о нарушении нормотворческим органом процедуры принятия оспариваемого акта, который, помимо прочего, содержит противоречивые положения, влекущие неопределенность при его правоприменении.
В этой связи оспариваемый акт следует признать не действующим.
Исходя из ограниченного круга лиц, права которых непосредственно затрагиваются положениями Приказа, и отсутствия сведений о том, что его применение повлекло возникновение каких-либо прав и обязанностей у третьих лиц, суд полагает необходимым признать его не действующим со дня принятия.
С административного ответчика в пользу административного истца в порядке ч. 1 ст. 111 КАС РФ подлежат взысканию судебные расходы в сумме 300 руб.
Руководствуясь ст.ст. 175 - 180, 215 КАС РФ, суд
решил:
Административный иск удовлетворить.
Признать не действующим со дня принятия приказ Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия от 07.06.2019 N 134 "Об установлении границ территории выявленного объекта культурного наследия "Стоянка Шуя XXII, Республика Карелия, Прионежский муниципальный район, пос.Шуя".
Сообщение о принятии судом настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании Республики Карелия.
Взыскать с Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия в пользу Ларионовой Анны Юрьевны судебные расходы в сумме 300 руб.
На решение может быть подана апелляционная жалоба во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Верховный Суд Республики Карелия.
Судья Р.В.Соляников
Мотивированное решение в порядке части 2 статьи 177
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации
изготовлено 19 декабря 2019 г.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка