Решение Самарского областного суда от 18 апреля 2019 года №3а-2158/2018, 3а-277/2019

САМАРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 18 апреля 2019 года Дело N 3а-277/2019
Самарский областной суд в составе:
председательствующего судьи Родиной Т.А.,
при секретаре Матвеевой О.Ю.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-277/2019 по административному исковому заявлению Балиевой А.А. о признании частично недействующими Генерального плана городского округа Самары, утверждённого решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 года N 539, и Правил застройки и землепользования в городе Самаре, утверждённых постановлением Самарской Городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61,
с участием прокурора Сапруновой А.С.,
представителя Балиевой А.С. по доверенности Долговой С.М.,
представителя Думы городского округа Самары Плотникова А.Ю.,
Департамента градостроительства г.о. Самары Мулловой А.А.,
представителя главы г.о. Самары и Администрации г.о. Самары Евдокимовой М.В.,
установил:
Балиева А.А. обратилась в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения просила признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план г.о. Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 года N 539, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к двум функциональным зонам: "планируемые парки, скверы, бульвары, набережные" и "существующая и планируемая транспортная инфраструктура", в части установления на указанных земельных участках красных линий и территории общего пользования. Также просила признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила застройки и землепользования в городе Самаре, утверждённые постановлением Самарской Городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61, в части установления красных линий, территории общего пользования и установления двух территориальных зон в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N, N, установления территориальной зоны Р-1 (Зона центра рекреационных территорий) на земельном участке с кадастровым номером N.
Требования мотивированы тем, что по сведениям Департамента градостроительства г.о. Самары принадлежащие административному истцу земельные участки с кадастровыми номерами N, N расположены в двух территориальных зонах: зоне Р-1 (Зона центра рекреационных территорий) и зоне Р-2 (Зона парков, бульваров, набережных) и в двух функциональных зонах: "планируемые парки, скверы, бульвары, набережные" и "существующая и планируемая транспортная инфраструктура", что противоречит требованиям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации. По мнению административного истца, земельные участки с кадастровыми номерами N, N в соответствии с Генеральным планом и Правилами застройки и землепользования в городе Самаре частично отнесены к территории общего пользования и обозначены красными линиями, что противоречит статье 23, пунктам 11, 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 12 статьи 85, пункту 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации. Полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты нарушают права и законные интересы административного истца, препятствуют объединению земельных участков, использованию по их целевому назначению и создают неопределенность их правого режима.
В судебном заседании представитель административного истца по доверенности Долгова С.М. поддержала заявленные требования в соответствии с доводами, изложенными в административном исковом заявлении с учетом уточнений.
Представитель Думы г.о. Самары по доверенности Плотников А.Ю., представитель Департамента градостроительства г.о. Самары МулловаА.А.,
представитель главы г.о. Самары и Администрации г.о. Самары Евдокимова М.В. просили отказать в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением установленной законом процедуры; территориальное зонирование земельных участков осуществлено ранее их формирования и постановки на кадастровый учет, нахождение участков в двух территориальных зонах не нарушает права административного истца. Генеральным планом земельные участки отнесены только к одной функциональной зоне: планируемые скверы, парки, бульвары и набережные; красные линии перенесены из ранее действовавшего Генплана 1987 года; Правилами застройки и землепользования в городе Самаре территории общего пользования и красные линии на земельных участках не обозначены.
Департамент управления имуществом г.о. Самары не направил в суд своего представителя, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом.
Относительно заявленных требований Дума г.о. Самары, Администрация г.о. Самары представили письменные возражения. Департамент градостроительства г.о. Самары - письменные пояснения.
Заслушав стороны, исследовав материалы дела, заключение прокурора, полагавшего, что заявленные требования подлежат частичному удовлетворению, суд приходит к выводу о том, что заявленные Балиевой А.А. требования следует удовлетворить частично.
В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131- ФЗ, пунктом 1 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальное образование город Самара является городским округом с внутригородским делением (статья 1 Закона Самарской области от 30 марта 2015 года N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области").
Установлено, что решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 года N 539 утверждён Генеральный план городского округа Самары.
Документ официально опубликован в издании "Самарская Газета", N 59(3852), 03 апреля 2008 (карты и схемы), N 64(3857), 10 апреля 2008 года.
Постановлением Самарской Городской Думы от 26 апреля 2001 года N
61 утверждены Правила застройки и землепользования в городе Самаре. Указанный нормативный правовой акт был опубликован в издании "Самарская неделя", N 24, 16 июня 2001 года.
Оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах своей компетенции и по процедуре их принятия не оспариваются.
Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования ( пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).
Правила землепользования и застройки являются документов градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений ( пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Из материалов дела следует, что Балиевой А.А. на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами N, N, расположенные по адресу: <адрес>, земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: <адрес>.
Земельный участок с кадастровым номером N поставлен на государственный кадастровый учет 14 марта 2003 года; земельный участок с кадастровым номером N поставлен на кадастровый учет 6 апреля 2005 года. Оба земельных участка имеют вид разрешенного использования: под садоводство.
Земельный участок с кадастровым номером N имеет вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, поставлен на кадастровый учет 6 апреля 2005 года.
На земельных участках с кадастровыми номерами N и N располагается жилой дом с кадастровым номером N, принадлежащий Балиевой А.А. на праве собственности.
Согласно сведениям из информационной системы градостроительной деятельности городского округа Самары земельные участки с кадастровыми номерами N, N по карте правового зонирования действующих Правил застройки и землепользования в городе Самаре частично располагаются в двух территориальных зонах: в зоне центра рекреационных территорий (Р-1) и в зоне парков, бульваров, набережных (Р-2).
В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации ( далее - ЗК РФ) в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; ) иным территориальным зонам.
Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.
Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.
В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.
Расположение земельных участков с кадастровыми номерами N, N по карте правового зонирования действующих Правил застройки и землепользования в городе Самаре в двух территориальных зонах: зоне центра рекреационных территорий (Р-1) и зоне парков, бульваров, набережных (Р-2) противоречит требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы административного истца на использование земельных участков в соответствии с их назначением, а также приводит к правовой неопределенности режима этих земельных участков.
В связи с этим следует признать недействующими со дня вступления в законную силу решения суда Правила застройки и землепользования в городе Самаре в части установления в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N, N двух территориальных зон: зоны центра рекреационных территорий (Р-1) и зоны парков, бульваров, набережных (Р-2).
Доводы административного ответчика, заинтересованных лиц о том, что территориальное зонирование было установлено ранее, чем были сформированы и постановлены на кадастровый учет земельные участки, не могут быть приняты во внимание.
Согласно пункту 4 статьи 69 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ технический учет или государственный учет объектов недвижимости, в том числе осуществленные в установленном законодательством Российской Федерации порядке до дня вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", признается юридически действительным, и такие объекты считаются ранее учтенными объектами недвижимого имущества. При этом объекты недвижимости, государственный кадастровый учет или государственный учет, в том числе технический учет, которых не осуществлен, но права на которые зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости и не прекращены и которым присвоены органом регистрации прав условные номера в порядке, установленном в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", также считаются ранее учтенными объектами недвижимости.
Земельные участки с кадастровыми номерами N, N имеют статус ранее учтенных объектов недвижимости, государственный учет которых был осуществлен в рамках действовавшего ранее законодательства, что подтверждается кадастровыми выписками земельных участков, планом границ земельного участка, выполненным акционерным обществом закрытого типа фирмой "Горжилпроект" от 22 мая 1995 года.
При утверждении Правил застройки и землепользования в городе Самаре вышеуказанные обстоятельства не были учтены.
Согласно служебной записке Департамента градостроительства г.о. Самара от 13 февраля 2019 года земельные участки с кадастровыми номерами N, N в соответствии со схемой N 5 /схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктур) Генерального плана городского округа Самары, утверждённого решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, расположены в границах красной линии, расположенной вдоль Девятой просеки, и частично находятся в границах территории общего пользования.
Для целей градостроительной деятельности под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, обладая правом свободного на них доступа и использования имеющихся на этих участках природных объектов в пределах допускаемых законом и иными правовыми актами. К таким территориям относятся площади, улицы, автомобильные дороги и проезды ( пункт 12 статьи 1 ГрК РФ). Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие, планируемые ( изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.
Земельные участки в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания ( пункт 12 статьи 85 ЗК РФ, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2016 года N 1963-0).
Красные линии утверждаются в составе проекта планировки территории, проекта межевания территории ( подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42, пункт 2 части 6 статьи 43 ГрК РФ), подготовка которых осуществляется, в частности, для установления границ территорий общего пользования ( часть 1 статьи 42 ГрК РФ), установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности, по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования ( пункт 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ).
Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения на момент принятия оспариваемого решения Думы г.о. Самары, которым красные линии земельных участков были включены в Схему N 5, регламентировался Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утверждённой постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150, и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации", которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Как следует из системного толкования приведенных положений ГрК РФ и названных инструкций, проект красных линий утверждается отдельными документами ( план красных линий, разбивочный чертеж красных линий) в составе документации по планировке территории ( пункт 4 раздела 3.2.1 Инструкции по разработке градостроительной документации, пункт 4.4 Инструкции РДС 30-201-98).
При этом из статьи 23 ГрК РФ не следует, что красные линии могли обозначаться на документах генерального плана. Такое толкование учитывает и позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года N 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проект на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.
Действующий с 9 июня 2017 года порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и ( или) предназначенных для размещения линейных объектов, утвержденный приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 года N 742/пр, также предусматривает, что красные линии считаются установленными или отмененными со дня утверждения проекта планировки территории или в случае, предусмотренном пунктом 1.9 Порядка, со дня утверждения проекта межевания территории.
Учитывая, что статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территории, требования административного истца о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генерального плана в части установления красных линий в границах земельных участков с кадастровыми номерами N, N следует признать обоснованными.
То обстоятельство, что изначально красные линии были определены в составе Генплана г. Куйбышева ( Самары), утверждённого постановлением Совета Министров РСФСР от 1 июля 1987 года N 226, правового значения в рассматриваемом споре не имеет.
Поскольку установлено, что территория общего пользования на принадлежащих административному истцу на праве собственности земельных участках с кадастровыми номерами N, N отсутствует, требования административного истца о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генерального плана в части установления территории общего пользования в границах земельных участков с кадастровыми номерами N, N также подлежат удовлетворению.
Административным истцом заявлены требования о признании недействующими Правил застройки и землепользования в городе Самаре в части установления красных линий и территории общего пользования в границах земельных участков с кадастровыми номерами N, N.
Положениями пунктов 2, 3 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.
Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения: о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления; об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами; о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления; о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; о внесении изменений в правила землепользования и застройки; о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.
В соответствии с частями 1, 2 статьи 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Таким образом, действующее законодательство не устанавливает возможности установления в Правилах застройки и землепользования красных линий и территории общего пользования.
Поскольку действующие Правила застройки и землепользования в городе Самаре не содержат сведения о красных линиях и территориях общего пользования, оснований для удовлетворения требований административного истца о признании недействующими Правил застройки и землепользования в городе Самаре в части установления красных линий и территорий общего пользования на земельных участках не имеется.
Требования административного истца о признании недействующим Генплана г.о. Самары в части установления двух функциональных зон в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N, N являются необоснованными и удовлетворению не подлежат.
Согласно сведений, предоставленных Департаментом градостроительства г.о. Самары от 20 марта 2019 года, земельные участки с кадастровыми номерами N, N находятся в одной функциональной зоне: "планируемые парки, скверы, бульвары, набережные", на часть земельного участка функциональная зона не установлена.
Из пояснений специалистов Департамента градостроительства г.о. Самары Куркина Е.А. и Гниломедова А.С. следует, что ранее предоставленные Департаментом сведения о расположении вышеуказанных земельных участков в двух функциональных зонах: ""планируемые парки, скверы, бульвары, набережные" и "существующая и планируемая транспортная инфраструктура", являлись ошибочными.
Административным истцом заявлено требование о признании недействующими Правил застройки и землепользования в городе Самаре в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N зоны центра рекреационных территорий (Р-1) в связи с ее не соответствием функциональной зоне, установленной Генпланом.
Как следует из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером N по карте правового зонирования Правил застройки и землепользования в городе Самаре расположен в зоне центра рекреационных территорий (Р-1). В соответствии с Генеральным планом г.о. Самары данный земельный участок расположен в функциональной зоне "планируемые парки, скверы, бульвары, набережные".
Несоответствия территориальной зоны указанного земельного участка его функциональной зоне, установленной Генпланом г.о. Самары, а также нарушений прав административного истца не установлено, поэтому суд не усматривает для оснований для удовлетворения требований Балиевой А.А. в указанной части.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 208 - 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
Требования Балиевой А.А. удовлетворить частично.
Признать недействующим Генеральный план городского округа Самары, утверждённый решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 года N 539, в части установления красных линий и территории общего пользования в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N, N, со дня вступления решения суда в законную силу.
Признать недействующими Правила застройки и землепользования в городе Самаре, утверждённые постановлением Самарской Городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к двум территориальным зонам: зоне центра рекреационных территорий (Р1) и зоне парков, скверов, бульваров, набережных (Р-2), со дня вступления решения суда в законную силу.
В остальной части административного искового заявления отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме.
Судья Т.А.Родина


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка