Решение Верховного суда Республики Татарстан от 12 апреля 2019 года №3а-210/2019

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

РЕШЕНИЕ

от 12 апреля 2019 года Дело N 3а-210/2019
Верховный Суд Республики Татарстан в составе председательствующего - судьи Верховного Суда Республики Татарстан Каминского Э.С.,
при секретаре судебного заседания Галиуллиной Л.Р.,
с участием прокурора прокуратуры Республики Татарстан Аблиева Т.М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Зотовой Елены Владимировны, Хузасаитова Ильнура Рустемовича, Еременко Виктора Александровича к Совету Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, Совету Лаишевского муниципального района Республики Татарстан о признании не действующим Генерального плана Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района, утвержденного решением Совета Лаишевского муниципального района от 16 февраля 2018 года N 11-РС, в части,
УСТАНОВИЛ:
решением Совета Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 16 февраля 2018 года N 11-РС утвержден Генеральный план Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района.
Данное решение опубликовано в газете "Камская новь" от 21 февраля 2018 года N 13, а также вместе с Генеральным планом - на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://laishevo.tatarstan.ru, на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru, Генеральный план Орловского сельского поселения размещен также в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП).
Зотова Е.В., Хузасаитов И.Р., Еременко В.А. обратились в Верховный Суд Республики Татарстан с административными исковыми заявлениями о признании недействующим Генерального плана Орловского сельского поселения, утвержденного решением Совета Лаишевского муниципального района от 16 февраля 2018 года N 11-РС, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 16:24:140501:45 (собственник Зотова Е.В.) к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий, земельных участков с кадастровыми номерами 16:24:140602:43 (собственник Хузасаитов И.Р.), 16:24:140602:51 (собственник Еременко В.А.) к функциональной зоне - зоне ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках, указания на карте зон с особыми условиями использования территории (существующее положение) санитарно-защитной зоны отстойника - части канализационных очистных сооружений Орловского сельского поселения, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 16:24:140501:27.
В обоснование своих требований административные истцы ссылаются на то, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует нормам земельного, градостроительного законодательства, принят до истечения срока действия предыдущего Генерального плана поселения, без соблюдения процедуры, предусмотренной статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе с нарушением порядка проведения публичных слушаний. Оспариваемые нормы нарушают права и законные интересы административных истцов, так как налагают ограничения при использовании принадлежащих им земельных участков.
В судебном заседании административные истцы Зотова Е.В., Хузасаитов И.Р., Еременко В.А. и их представители Биктагиров Р.Р., адвокат Сафиуллина А.Ф., Сидоров А.В. административные исковые заявления поддержали.
Представители Совета Лаишевского муниципального района Республики Татарстан Каюмова З.Д., Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан Фетилина В.И., Кузнецов М.С. административные иски не признали.
Представитель государственного унитарного предприятия "Татинвестгражданпроект" Якупов Б.М. с административными исками не согласился.
Выслушав представителей административных истцов, административных ответчиков, заинтересованного лица, изучив доказательства, имеющиеся в материалах дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, оценив нормативный правовой акт на его соответствие федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как указано в преамбуле к данному нормативному акту, в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Частью 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установлено, что вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 настоящей статьи, среди которых утверждение генеральных планов поселения, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.
Аналогичная по своему содержанию норма закреплена в части 5 статьи 15 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан".
Градостроительный кодекс Российской Федерации в пункте 1 части 1 статьи 8 предусматривает в числе полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности подготовку и утверждение документов территориального планирования поселений.
Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1).
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).
В соответствии с положениями статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 21 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ в структуру органов местного самоуправления входит представительный орган муниципального образования, которым в Лаишевском муниципальном районе является Совет района.
На основании статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 23 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ Совет Лаишевского муниципального района был вправе принять нормативный акт об утверждении Генерального плана Орловского сельского поселения.
Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, а также внесения в него изменений определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц. Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного кодекса (часть 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Из материалов дела следует, что в рамках взаимодействия органов местного самоуправления Лаишевского муниципального района Исполнительный комитет Лаишевского муниципального района обратился к Руководителю Исполнительного комитета, Главе Орловского сельского поселения с просьбой об оказании содействия в подготовке проекта Генерального плана данного поселения (письмо от 4 августа 2017 года N 2552/исх).
Постановлением Главы Орловского сельского поселения от 8 августа 2017 года N 2 принято решение о подготовке проекта Генерального плана указанного сельского поселения. Данное постановление опубликовано на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru 8 августа 2017 года, а также в газете "Камская новь" от 11 августа 2017 года N 59.
Решением Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района от 22 ноября 2017 года N 65 назначены публичные слушания по проекту генерального плана сельского поселения. Это решение опубликовано на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru 24 ноября 2017 года, а также в газете "Камская новь" от 24 ноября 2017 года N 88. При этом проект генерального плана поселения размещен на официальном портале правовой информации Республики Татарстан вместе с опубликованным решением о назначении публичных слушаний, а также на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://laishevo.tatarstan.ru, в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП).
О согласии с проектом Генерального плана Орловского сельского поселения были представлены сводные заключения Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 декабря 2017 года N 10-53/16311, Министерства экономического развития Российской Федерации от 25 декабря 2017 года N 37306-СШ/Д27и.
Открытые обсуждения в рамках публичных слушаний по проекту были проведены во всех населенных пунктах Орловского сельского поселения 27 декабря 2017 года в назначенное вышеприведенным решением время, о чем представлены протоколы.
Заключение по результатам публичных слушаний от 29 декабря 2017 года составлено Исполнительным комитетом Орловского сельского поселения и доведено до всеобщего сведения путем размещения на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru 9 января 2018 года, а также в газете "Камская новь" от 12 января 2018 года N 2.
Судом установлено, что проект Генерального плана Орловского сельского поселения, включая картографический материал, являлся предметом экспозиции. В связи с несогласием с проектом, а также в целях доработки проекта Главе Орловского сельского поселения Зотовой Е.В. и другими гражданами были направлены предложения и замечания, связанные с определением правового режима принадлежащих им земельных участков; в ходе публичных слушаний административный истец Зотова Е.В. высказала свои замечания непосредственно, реализовав, таким образом, право на участие в публичных слушаниях.
Вопреки доводам административных истцов публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.
Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.
Недостатки, допущенные при проведении отдельных процедур подготовки проекта Генерального плана сельского поселения, по мнению суда, не могут служить безусловным и достаточным основанием для признания незаконным оспариваемого нормативного правового акта, поскольку они не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшему на законность принятия этого нормативного правового акта.
Таким образом, оспариваемый нормативный акт принят Советом Лаишевского муниципального района в пределах, предоставленных ему вышеупомянутыми правовыми актами полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.
Обращаясь к доводам административных истцов о неправомерном отнесении земельного участка с кадастровым номером 16:24:140501:45 (собственник Зотова Е.В.) к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий, земельных участков с кадастровыми номерами 16:24:140602:43 (собственник Хузасаитов И.Р.), 16:24:140602:51 (собственник Еременко В.А.) к функциональной зоне - зоне ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках, суд приходит к следующему.
Все перечисленные земельные участки относятся к категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, при этом сохраняя преемственность документов градостроительного планирования муниципальный законодатель не изменял функциональные зоны, в границах которых расположены земельные участки административных истцов.
При том необходимо также учитывать, что Генеральный план сельского поселения, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории поселения в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы муниципальных образований определяют стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности, в соответствии с Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150.
Обращаясь к доводам административного истца Зотовой Е.В. о неправомерном указании на карте зон с особыми условиями использования территории (существующее положение) санитарно-защитной зоны отстойника - части канализационных очистных сооружений Орловского сельского поселения, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 16:24:140501:27, суд приходит к следующему.
В соответствии со статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения содержит положение о территориальном планировании и картографический материал (часть 3).
Материалы по обоснованию генерального плана городского округа в виде карт отображают зоны с особыми условиями использования территорий (пункт 7 части 8).
Пункт 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет, что к зонам с особыми условиями использования территорий относятся, в том числе, санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В силу статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.
Пункт 2.1 СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", введенные в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74 (далее - СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03) предусматривает, что в соответствии с требованиями названного закона вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования - санитарно-защитная зона, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами.
Согласно пунктам 4.2 и 4.3 СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, а для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.
В соответствии с таблицей 7.1.2 раздела 7.1.13 СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 для канализационных очистных сооружений для механической и биологической очистки с иловыми площадками для сброженных осадков, а также для иловых площадок санитарно-защитную зону следует принимать размером 200 метров.
Вопреки доводам административного истца Зотовой Е.В., при рассмотрении дела установлено, что на земельном участке с кадастровым номером 16:24:140501:27, находящемся в собственности Орловского сельского поселения, переданном в постоянное (бессрочное) пользование Исполнительному комитету Орловского сельского поселения, располагается иловая площадка (отстойник) - часть канализационных очистных сооружений Орловского сельского поселения производительностью 700 кубометров в сутки, которая была введена в эксплуатацию в 1989 году.
Земельный участок с кадастровым номером 16:24:140501:27 на карте функциональных зон Генерального плана отнесен к зоне инженерной инфраструктуры.
На карте границ зон с особыми условиями использования территории поселения Генерального плана отображена санитарно-защитная зона вокруг земельного участка с кадастровым номером 16:24:140501:27, которая, согласно содержанию оспариваемого нормативного акта, принята размером 200 метров.
Суд полагает необоснованными доводы административного истца о незаконном отображении на картографических частях оспариваемых нормативных актов санитарно-защитной зоны вокруг земельного участка с кадастровым номером 16:24:140501:27 в связи с ее неустановлением.
С учетом приведенных выше нормативных предписаний СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в компетенцию соответствующих органов государственной власти в сфере санитарно-эпидемиологического надзора, и установление либо изменение существующих границ санитарно-защитных зон к полномочиям органов местного самоуправления не относится.
Вместе с этим пункт 1.2 СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 предусматривает, что требования настоящих санитарных правил распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.
"Санитарные нормы проектирования промышленных предприятий. СН 245-71", утвержденные Постановлением Госстроя СССР от 5 ноября 1971 года N 179, предусматривающие порядок установления санитарно-защитных зон, действовавшие в период введения в действие канализационных очистных сооружений Орловского сельского поселения, не предусматривали по общему правилу принятие органами государственной власти, такими как Главный государственный санитарный врач Российской Федерации, Главный государственный санитарный врач субъекта Российской Федерации или их заместители, решения или заключения об установлении санитарно-защитной зоны, в том числе, для канализационных очистных сооружений.
Санитарно-защитная зона являлась обязательным элементом любого объекта, который может быть источником химического, биологического или физического воздействия на среду обитания и здоровье человека и устанавливалась исходя из санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов.
Аналогичное правовое регулирование порядка установления санитарно-защитной зоны сохранялось и в последующем в Санитарных правилах "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. Санитарные правила и нормы. СанПиН 2.2.1/2.1.1.567-96", утвержденных Постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 31 октября 1996 года N 41, в Санитарных правилах "Санитарно - защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.984-00", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 31 июля 2000 года, в Санитарных правилах "Санитарно - защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 17 мая 2001 года.
Частью 13 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что с 1 января 2020 года определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют. Собственники зданий, сооружений, в отношении которых были определены ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны, до 1 октября 2019 года обязаны обратиться в органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении санитарно-защитных зон, с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон или о прекращении существования ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон с приложением документов, предусмотренных положением о санитарно-защитной зоне. До дня установления санитарно-защитной зоны возмещение убытков, причиненных ограничением прав правообладателей объектов недвижимости в связи с определением до дня официального опубликования данного Федерального закона ориентировочной, расчетной (предварительной) санитарно-защитной зоны, выкуп объектов недвижимости, возмещение прав за прекращение прав на земельные участки в связи с невозможностью их использования в соответствии с разрешенным использованием не осуществляются.
При системном толковании приведенных положений санитарного законодательства, а также части 13 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ, суд приходит к выводу, что в связи с определением расчетной (предварительной) санитарно-защитной зоны канализационных очистных сооружений Орловского сельского поселения при их введении в действие в 1989 году, отображение на карте границ зон с особыми условиями использования территории поселения Генерального плана такой расчетной (предварительной) санитарно-защитной зоны вокруг земельного участка с кадастровым номером 16:24:140501:27, являющегося иловой площадкой (отстойником) - частью канализационных очистных сооружений Орловского сельского поселения, правомерно. Суд принимает во внимание при этом, что размер указанной санитарно-защитной зоны не противоречит действующим санитарным правилам.
При указанных обстоятельствах суд не усматривает несоответствия Генерального плана Орловского сельского поселения в оспариваемой части нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, а также нарушения прав административных истцов.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 178, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
в удовлетворении административного искового заявления Зотовой Елены Владимировны, Хузасаитова Ильнура Рустемовича, Еременко Виктора Александровича к Совету Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, Совету Лаишевского муниципального района Республики Татарстан о признании не действующим Генерального плана Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района, утвержденного решением Совета Лаишевского муниципального района от 16 февраля 2018 года N 11-РС, в части, - отказать.
Настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежат опубликованию в газете "Камская Новь", а также на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://laishevo.tatarstan.ru.
Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия его судом в окончательной форме через Верховный Суд Республики Татарстан в Верховный Суд Российской Федерации.
Судья Э.С. Каминский
Справка: решение принято судом в окончательной форме 17 апреля 2019 года.
Судья Э.С. Каминский


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка