Решение Сахалинского областного суда от 10 июня 2019 года №3а-20/2019

САХАЛИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 10 июня 2019 года Дело N 3а-20/2019
Сахалинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Неволиной Е.В.,
при секретаре Самариной В.Е.,
с участием прокурора Кравченко И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ч о признании недействующими Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска N 744/44-13-4 от 30 января 2013 года, в части установления санитарно-защитной зоны от железной дороги в границах принадлежащих ей земельных участков,
установил:
решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года N 744/44-13-4 утверждены Правила землепользования и застройки на территории городского округа "город Южно-Сахалинск" (далее - Правила землепользования и застройки, Правила), вместе с "Картой градостроительного зонирования территории города Южно-Сахалинска", которые опубликованы в газете "Южно-Сахалинск сегодня" N 14 (960) от 12 марта 2013 года.
Ч, являющаяся собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>, на котором находится принадлежащий ей жилой дом, а также собственником доли жилого дома по адресу: <адрес>, который расположен на арендованном земельном участке с кадастровым номером N, через своего представителя по доверенности Я обратилась в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части установления санитарно-защитной зоны от железной дороги в границах названных земельных участков.
Обосновывая заявленные требования административный истец полагает, что при разработке и утверждении оспариваемого документа территориального планирования органы местного самоуправления вышли за пределы компетенции в части установления санитарно-защитной зоны от железной дороги, определив эту зону без учета требований пунктов 2.2, 2.6 и пунктов 4.1, 4.2, 4.3 раздела VII СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, а также без учета Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03 марта 2018 года N 222.
Указывает, что установление в документах территориального планирования санитарно-защитной зоны без соблюдения предусмотренного порядка нарушает ее права, поскольку она не имеет возможности реконструировать жилой дом, распложенный на принадлежащем ей земельном участке с кадастровым номером N, а также приобрести в собственность земельный участок с кадастровым номером N, находящийся в аренде.
В судебное заседание административный истец Ч не явилась, просила рассмотреть дело в ее отсутствие. Представитель административного истца Я поддержала административный иск по изложенным в нем доводам.
Представитель Городской Думы города Южно-Сахалинска Б административный иск не признала по доводам, изложенным в письменных возражениях (том 1 л.д. 119-124). Также просила учесть, что 29 мая 2019 года Городской Думой принято решение о приостановлении действия санитарно-защитной зоны железной дороги и санитарно-защитных зон объектов производственной инфраструктуры в Правилах землепользования и застройки городского округа "Город Южно-Сахалинск", в связи с чем полагала, что оспариваемый нормативный правовой акт перестал затрагивать права и законные интересы административного истца.
Представитель администрации города Южно-Сахалинска С просил в удовлетворении административного иска отказать по доводам, приведенным Городской Думой.
Представитель ОАО "Российские железные дороги" Ш полагала, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, просила учесть представленный письменный отзыв относительно административного иска (том 2 л.д. 138-140).
Изучив материалы дела, выслушав доводы представителя административного истца, возражения представителя административного ответчика, мнение представителей заинтересованных лиц, проверив оспариваемый нормативный правовой акт органа местного самоуправления на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора К, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
Из материалов дела следует, что Ч является собственником земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 1823 кв. м, расположенного по адресу: <адрес>. Вид разрешенного использования участка - под жилой дом (том 1 л.д. 16,17).
Из градостроительного плана названного земельного участка, подготовленного 24 июня 2015 года отделом градостроительного планирования и образования земельных участков по заявке Ч, следует, что земельный участок расположен в санитарно-защитной зоне железной дороги (том 1 л.д. 18-24).
Кроме того в собственности Ч имеется доля жилого дома по адресу: <адрес>, который расположен на арендованном земельном участке с кадастровым номером N, площадью 1573 кв. м, с видом разрешенного использования - для индивидуального жилого дома (том 1 л.д. 27-28, 29-32, 33, 34, том 2 л.д. 163, 164, 167-173).
Письмом Департамента по управлению муниципальным имуществом от 22 апреля 2019 года N 101-013/04 Ч отказано в предоставлении данного земельного участка в собственность со ссылкой на Правила землепользования и застройки, согласно которым испрашиваемый земельный участок, расположенный в зоне индивидуальной жилой застройки, находится в санитарно-защитной зоне от железной дороги и частично в зоне санитарной охраны источников водоснабжения (том 1 л.д. 37-38).
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт применен в отношении административного истца.
Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из следующего.
Согласно статье 25, пункту 5 части 2 статьи 26 Устава городского округа "Город Южно-Сахалинск" (в редакции решения городского Собрания города Южно-Сахалинска до 15 мая 2013 года) городское Собрание (в настоящее время Городская Дума) является представительным органом муниципального образования, к полномочиям которого относится утверждение правил землепользования и застройки (том 2 л.д. 5-54).
Соблюдение процедуры принятия оспариваемых Правил и полномочия административного ответчика по их изданию ранее были предметом проверки судебных инстанций, что подтверждается решением Сахалинского областного суда от 07 декабря 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2019 года N 64-АПА19-1 по административному делу по административному иску Азьмука З.А. о признании недействующим генерального плана городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденного решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 04 июля 2012 года N 603/38-12-4 и Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска N 744/44-13-4 от 30 января 2013 года в части установления санитарно-защитной зоны от железной дороги (том 2 л.д. 125-134, 135-136).
По данным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.
Из "Карты градостроительного зонирования территории города Южно-Сахалинска" (приложение к Правилам землепользования и застройки) (том 2 л.д. 80-81) следует, что земельные участки с кадастровыми номерами N и N находятся в территориальной зоне малоэтажной жилой застройки (Ж-3) и попадают в санитарно-защитную зону от объектов транспортной инфраструктуры (железной дороги), правомерность установления которой оспаривает административный истец в рамках настоящего дела.
При рассмотрении вопроса о соответствии части оспариваемого нормативного правового акта органа местного самоуправления правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
К вопросам местного значения городского округа пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного акта, относит утверждение правил землепользования и застройки.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) предусмотрено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.
Пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.
Класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству, а также требования к санитарным разрывам опасных коммуникаций (автомобильных, железнодорожных, авиационных, трубопроводных и т.п.) установлены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).
Согласно пункту 2.6 указанных санитарных правил для автомагистралей, линий железнодорожного транспорта, метрополитена, гаражей и автостоянок, а также вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов устанавливается расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов (далее - санитарные разрывы). Величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натурных исследований и измерений.
Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества, выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон. Конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны.
Установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта (пункт 4.1 СанПиН).
Установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).
Для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункт 4.3 СанПиН).
Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).
Характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана, в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).
Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).
Как следует из представленного фрагмента карты функционального зонирования территории из генерального плана городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденного решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 04 июля 2012 года N 603/38-12-4 (далее - генеральный план), вышеназванные земельные участки расположены в функциональной зоне малоэтажной жилой застройки (том 2 л.д. 82, 83). В материал по обоснованию генерального плана, а также в картографический материал, в действующей редакции решения Городской Думы города Южно-Сахалинска от 30 января 2019 года N 1398/72-19-5, зона с особыми условиями использования территории (санитарно-защитная зона от железной дороги) не включена.
При этом как указано выше, в Правилах землепользования и застройки отображена зона с особыми условиями использования территории - санитарно-защитная зона от железной дороги, которая распространяется на территорию земельных участков административного истца (том 2 л.д. 80-81).
Из ответа от 26 марта 2019 года, адресованного Ч на ее запрос следует, что ОАО "РЖД" не представляло в Управление Роспотребнадзора по Сахалинской области материалы расчетов по рассеиванию загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов для установления санитарных разрывов от линии железнодорожного транспорта на территории Сахалинской области (том 1 л.д.36).
В письме от 15 мая 2019 года на запрос суда Управление Роспотребнадзора по Сахалинской области сообщило, что решения об установлении санитарно-защитных зон (санитарных разрывов) от железной дороги, в границах которых находятся земельные участки с вышеназванными кадастровыми номерами, не принимались (том 1 л.д. 116).
Об отсутствии таких решений указано и представителем ОАО "РЖД" в отзыве на административный иск и в судебном заседании.
Таким образом, в порядке, предусмотренном пунктами 2.6, 4.2 и 4.3 СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03, санитарно-защитная зона (санитарный разрыв) от железной дороги на указанной территории не устанавливались.
При этом Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" не относят к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон.
С учетом изложенных выше обстоятельств суд приходит к выводу, что отображение в Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны не установленной порядке, предусмотренном действующим законодательством, противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, в том числе генеральному плану в действующей редакции.
Приведенный Городской Думой в возражениях довод о том, что отображение в Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны не нарушает права административного истца на приобретение в собственность земельного участка с кадастровым номером N, является несостоятельным, опровергается приведенным выше письмом Департамента по управлению муниципальным имуществом от 22 апреля 2019 года N 101-013/04, которым отказано в предоставлении земельного участка в собственность по мотиву нахождения его в санитарно-защитной зоне.
Суд не может согласиться с доводами стороны административного ответчика о том, что орган местного самоуправления наделен правом на установление в Правилах землепользования и застройки санитарно-защитных зон, указанных в строительных нормах и правилах "СНиП 2.07.01-89. Актуализированная редакция. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", но не утвержденных в установленном порядке и в отсутствие разработанного проекта таких зон, поскольку эти доводы противоречат положениям части 5 статьи 30 ГрК РФ, из которой следует, что в Правилах землепользования и застройки необходимо отображать не зону, указанную в строительных нормах, а границы зон с особыми условиями использования территорий (к которой относится и санитарно-защитная зона), установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Доводы административного ответчика и заинтересованного лица о том, что санитарно-защитная зона отображена в Правилах землепользования и застройки Южно-Сахалинска в целях реализации мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания, не могут быть приняты во внимание, поскольку отображение в документах территориального планирования санитарно-защитных зон допускается только после установления их уполномоченным органом.
Приведенные административным ответчиком в обоснование возражений положения статьи 26 Федерального закона от 03 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" о прекращении существования с 01 января 2020 года ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон, не могут быть приняты во внимание, так как не регулируют спорные правоотношения и не подтверждают законность отображения санитарно-защитной зоны в оспариваемых Правилах.
Представленное административным ответчиком решение Городской Думы города Южно-Сахалинска от 29 мая 2019 года N 1474/79-19-5 о приостановлении действия санитарно-защитной зоны железной дороги и санитарно-защитных зон объектов производственной инфраструктуры в Правилах землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", свидетельствует о предпринимаемых органом местного самоуправления мерах, направленных на приведение в соответствие с действующим законодательством оспариваемых Правил, вместе с тем, правового значения для разрешения настоящего спора не имеет.
С учетом изложенных обстоятельств и на основании анализа приведенных выше законоположений, суд приходит к выводу, что отображение в Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны в оспариваемой части, противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, а также нарушает права административного истца на использование земельных участков по назначению, в связи с чем имеются основания для удовлетворения административного искового заявления.
Учитывая, что Правила землепользования и застройки до вынесения настоящего решения суда применялись, и на их основании были реализованы права граждан и организаций, суд признает их недействующим в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 175, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
решил:
административное исковое заявление Ч удовлетворить.
Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденные решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года N 744/44-13-4, в части установления санитарно-защитной зоны от железной дороги в границах земельного участка с кадастровым номером N расположенного по адресу: город Южно-Сахалинск, <адрес> и в границах земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: город Южно-Сахалинск, <адрес>
Сообщение о принятии указанного решения подлежит опубликованию в официальном печатном издании Городской Думы города Южно-Сахалинска - газете "Южно-Сахалинск сегодня" в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Е.В. Неволина
Мотивированное решение составлено 14 июня 2019 года


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка