Решение Белгородского областного суда от 04 октября 2017 года №3а-198/2017

 
БЕЛГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
 
РЕШЕНИЕ
 
от 04 октября 2017 года Дело N 3а-198/2017
 
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
4 октября 2017 г. г. Белгород
Белгородский областной суд в составе
судьи Квасова А.С.
при секретаре Давыдовой М.В.,
с участием прокурора Зубаревой Е.Г., представителя административного истца Денисенко А.П., представителя административного ответчика - Белгородского городского Совета Гундаровой Н.Г., заинтересованного лица Юракова Е.Ф.,
рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Журавлевой Валентины Ивановны о признании не действующим решения Совета депутатов города Белгорода от 26 сентября 2006 г. № 335 «О генеральном плане развития городского округа «Город Белгород» до 2025 года», в части
установил:
решением Совета депутатов города Белгорода от 26 сентября 2006 г. № 335, опубликованном в газете «Наш Белгород» 29 сентября 2006 г. № 38, утвержден Генеральный план развития городского округа «Город Белгород» до 2025 года».
Журавлева В.И. обратилась в Белгородский областной суд с уточненным (в порядке исправления недостатков, послуживших основанием к оставлению административного искового заявления без движения) административным исковым заявлением о признании не действующим решения Совета депутатов города Белгорода от 26 сентября 2006 г. № 335 «О генеральном плане развития городского округа «Город Белгород» до 2025 года» в части включения в графической части карты «Основной чертеж» и в графической части «Схема функционального зонирования территории» Генерального плана развития городского округа «Город Белгород» до 2025 года» земельного участка с кадастровым номером < данные изъяты>, площадью 500 кв. м, расположенного по адресу: < адрес>, в функциональную зону «жилая зона, многоквартирная многоэтажная застройка (5 и более этажей)» и включении указанного земельного участка в функциональную зону «коттеджная».
В обоснование заявленного требования административный истец указал, что на основании договора купли-продажи от 22 сентября 2015 г. является собственником земельного участка с кадастровым номером < данные изъяты>. Согласно кадастровому паспорту указанный земельный участок расположен на землях населенных пунктов и имеет вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства (существующее домовладение). Каких-либо ограничений (обременений), ограничивающих право собственности в отношении земельного участка не зарегистрировано.
Для получения разрешения на строительство индивидуального одноэтажного жилого дома на своем земельном участке Журавлева В.И. обратилась в департамент строительства и архитектуры администрации города Белгорода, однако получила отказ, мотивированный тем, что земельный участок с кадастровым номером < данные изъяты> расположен в территориальной зоне многоэтажной жилой застройки (Ж1), строительство и реконструкция индивидуальных жилых домов в названной зоне не предусмотрены. Обратившись в комиссию по землепользованию и застройке города Белгорода с заявлением об изменении конфигурации территориальной зоны земельного участка с кадастровым номером < данные изъяты> путем исключения его из многоэтажной жилой зоны (Ж1) и включения в зону жилой застройки индивидуальными жилыми домами коттеджного типа с приусадебными участками (Ж4), Журавлева В.И. также получила отказ.
Считает, что установление Генеральным планом городского округа функциональных зон без учета фактического использования территории препятствует ей в реализации права собственности, поскольку фактически лишает возможности использования земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования.
По мнению административного истца, оспариваемое нормативное положение противоречит статьям 8, 35 Конституции Российской Федерации, статьям 209, 263, 280 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 31-34 Градостроительного кодекса Российской Федерации
Административный истец, будучи извещенным надлежащим образом о месте и времени судебного разбирательства, в судебное заседание не явился. Обеспечил явку своего представителя, через которого представил ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.
В судебном заседании представитель Журавлевой В.И. заявленное требование о признании не действующим решения Совета депутатов города Белгорода от 26 сентября 2006 г. № 335 «О генеральном плане развития городского округа «Город Белгород» до 2025 года» в части поддержал по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель административного ответчика - Белгородского городского Совета (решением Совета депутатов города Белгорода от 21.02.2017 № 487 «О внесении изменений в Устав городского округа «Город Белгород» по тексту Устава слова «Совет депутатов города Белгорода» в соответствующем падеже заменены словами «Белгородский городской Совет» в соответствующем падеже) административный иск не признал и просил в удовлетворении заявленного требования отказать, ссылаясь на то, что оспариваемое решение Совета депутатов города Белгорода от 26 сентября 2006 г. № 335 не противоречит иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Представитель заинтересованного лица - управления архитектуры и градостроительства администрации города Белгорода по существу администравного иска поддержал позицию, изложенную представителем Белгородского городского Совета.
Административный ответчик - департамент строительства и архитектуры администрации города Белгорода, будучи извещенным надлежащим образом о месте и времени судебного разбирательства, в судебное заседание явку своего представителя не обеспечил, каких-либо пояснений суду не представил.
Обсудив доводы, приведенные представителем административного истца, возражения представителей административного ответчика и заинтересованного лица, проверив нормативный правовой акт в оспариваемой части на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора прокуратуры Белгородской области Зубаревой Е.Г., полагавшей в удовлетворении заявления отказать, суд не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.
Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации.
В силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений; территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица (статья 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 1 части 3 статьи 8 вышеназванного Кодекса к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Законом Белгородской области от 20 декабря 2004 г. № 159 «Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района» муниципальное образование «Город Белгород» в существующих границах наделено статусом городского округа.
В соответствии с пунктом 25 статьи 9 Устава городского округа «Город Белгород» к вопросам местного значения города Белгорода относится утверждение генеральных планов городского округа.
Основы правового регулирования мероприятий по подготовке и утверждению генерального плана городского округа предусмотрены статей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.
Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 названного Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.
Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана.
Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Советом депутатов города Белгорода 30 мая 2006 г. принято решение № 304 о проведении публичных слушаний по проекту генерального плана города Белгорода на 8 июля 2006 г. Названное решение и проект генерального плана города Белгорода были опубликованы в газете «Наш Белгород» 2 июня 2006 г. № 21 (839).
Как видно из протокола проведения публичных слушаний от 8 июля 2006 г., по итогам принято решение представить в Совет депутатов города Белгорода на рассмотрение очередной сессии проект генерального плана развития города Белгорода для принятия решения по его утверждению. Итоговый документ публичных слушаний опубликован в газете «Наш Белгород» 14 июля 2006 г. № 27 (845).
Статьей 26 Устава городского округа «Город Белгород» в редакции, действующей до 21.02.2017 предусмотрено, что представительным органом местного самоуправления города Белгорода являлся Совет депутатов города Белгорода.
Высшей организационно-правовой формой работы Совета депутатов города Белгорода является сессия, на которой рассматриваются вопросы, отнесенные к ведению Совета депутатов. Сессия Совета депутатов города Белгорода правомочна при участии в ней не менее 50 процентов от числа избранных депутатов (статья 29 Устава).
В силу пункта 1 статьи 43 Устава городского округа «Город Белгород», Совет депутатов города Белгорода по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Белгорода.
Решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов (часть 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, пункт 3 статьи 43 Устава городского округа «Город Белгород»).
Решения Совета депутатов города Белгорода вступают в силу после их официального опубликования, если иное не оговорено в самом акте (пункт 6 статьи 43 Устава городского округа «Город Белгород»).
На тридцать девятой сессии Совета депутатов города Белгорода третьего созыва 26 сентября 2006 г. депутатами единогласно было принято решение об утверждении генерального плана. На указанной сессии присутствовало 18 депутатов из числа избранных - 21, таким образом, сессия Совета была правомочна принимать решение.
Решение Совета депутатов города Белгорода от 26 сентября 2006 г. № 335 «О генеральном плане развития городского округа "Город Белгород» до 2025 года» опубликовано в газете «Наш Белгород» 29 сентября 2006 г. № 38 (856), которая определена как источник опубликования правовых актов Совета депутатов города Белгорода (статья 43 Устава городского округа «Город Белгород» в редакции, действующей на момент принятия нормативного акта).
Изложенное свидетельствует о том, что оспариваемый административным истцом муниципальный нормативный правовой акт принят уполномоченным на то органом в пределах его компетенции. Нормативный правовой акт принят с соблюдением порядка его принятия, опубликования и введения в действие, что административным истцом не оспаривалось.
Градостроительным кодексом Российской Федерации определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Кодекса).
Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Генеральный план городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом, не должен противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 и часть 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
К таким принципам, в частности, относятся обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования; осуществление строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (пункты 1, 4, 8, 9, 10 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, генеральный план муниципального образования, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории.
Как следует из абзаца первого пункта 3.1.5 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. № 150, применяемой в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации, генеральные планы муниципальных образований определяют стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.
Согласно правоустанавливающему и правоподтверждающему документам, земельный участок с кадастровым номером < данные изъяты>, принадлежащий Журавлевой В.И., относится к землям населенных пунктов - для индивидуального жилищного строительства (существующее домовладение).
Как видно из Генерального плана развития городского округа «Город Белгород» до 2025 года», утвержденного решением Совета депутатов города Белгорода от 26 сентября 2006 г. № 335, была поставлена задача в период до 2010 года - создание композиционно завершенных территорий жилой и общественной застройки в различных районах города. Касательно жилой застройки предлагается строительство, в основном, средне- и многоэтажных зданий (5 эт.) и выше (в градостроительных узлах), кроме того, необходимых учреждений культурно-бытового обслуживания.
Для осуществления жилищного строительства в период до 2010 года предлагаются помимо прочих, микрорайон «Магистральный», квартал, западнее «Магистрального» (Южный планировочный район).
Согласно карте (схеме) функционального зонирования территории, карте «Основной чертеж» Генерального плана земельный участок, принадлежащий административному истцу, находится в функциональной зоне - жилая зона, многоквартирная многоэтажная застройка (5 этажей и более).
Как видно из Плана современного использования территории на 1 июля 2003 г., земельный участок, принадлежащий административному истцу, находился в зоне малоэтажной застройки коттеджного типа.
Учитывая вышеизложенное и принимая во внимание, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В связи с чем, довод административного истца о том, что при утверждении Генерального плана не было учтено фактическое землепользование, является несостоятельным и отвергается судом.
Вопреки доводам административного истца, решение Совета депутатов города Белгорода от 26 сентября 2006 № 335 «О генеральном плане развития городского округа «Город Белгород» до 2025 года не противоречит статьям 8, 35 Конституции Российской Федерации, статьям 209, 263 и 280 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку не содержит положений, ограничивающих права администравного истца как правообладателя земельного участка.
Не противоречит оспариваемое решение статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку оно не устанавливает каких-либо ограничений прав административного истца на земельный участок.
В силу части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.
Суд учитывает позиции Европейского Суда по правам человека, согласно которым политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.
Действительно, как на то ссылается административный истец, в силу пункта 5 части 1 статьи 34 градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования, однако Правила землепользования и застройки в городе Белгороде в рамках настоящего дела не оспариваются административным истцом.
Что касается решений департамента строительства и архитектуры администрации города Белгорода об отказе в выдаче Журавлевой В.И. разрешения на строительство индивидуального одноэтажного жилого дома, а также управления архитектуры и градостроительства администрации города Белгорода по вопросу установления применительно к земельному участку с кадастровым номером < данные изъяты>, расположенного по адресу: < адрес>, территориальной зоны жилой застройки индивидуальными домами коттеджного типа с приусадебными участками, то проверка их законности не входит в предмет исследования и оценки суда по данному делу, рассматриваемому в порядке нормоконтроля, и может быть осуществлена в установленных процессуальным законодательством процедурах обжалования.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного искового заявления Журавлевой Валентины Ивановны о признании не действующим решения Совета депутатов города Белгорода от 26 сентября 2006 г. № 335 «О генеральном плане развития городского округа «Город Белгород» до 2025 года» в части включения в графической части карты «Основной чертеж» и графической части «Схема функционального зонирования территории» Генерального плана развития городского округа «Город Белгород» до 2025 года» земельного участка с кадастровым номером < данные изъяты>, площадью 500 кв. м, расположенного по адресу: < адрес>, в функциональную зону: «жилая зона многоквартирная многоэтажная застройка (5 и более этажей) и включении данного земельного участка в функциональную зону «коттеджная», отказать.
Сообщение о принятии решения суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.
Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Белгородский областной суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.
Судья А.С. Квасов
В окончательной форме решение принято 09.10.2017



Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка