Решение Верховного Суда Республики Дагестан от 30 декабря 2019 года №3а-197/2019

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

РЕШЕНИЕ

от 30 декабря 2019 года Дело N 3а-197/2019
Верховный Суд Республики Дагестан в составе:
судьи Верховного Суда Республики Дагестан Хавчаева Х.А.,
при секретаре судебного заседания Галимове А.М.,
с участием представителя административного истца ООО "Тепличное" - Шихкаибова М.А., представителя административного ответчика Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" - Салимгереева З.И., прокурора Дибирова Д.М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО "Тепличное" об оспаривании в части нормативных правовых актов,
установил:
решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-4 "Об утверждении Генерального плана развития городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" до 2035 г." (далее также - решение N 9-4) утвержден Генеральный план городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - Генплан города Махачкала).
Решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-5 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее также - решение N 9-5) утверждены Правила землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее также - Правила).
Указанные решения размещены на официальном сайте администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", решение N 9-5 опубликовано в периодическом печатном издании "Махачкалинские известия" от 3 июня 2016 г. N 22, являющемся официальным периодическим изданием Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала".
ООО "Тепличное" (далее - Общество) в лице генерального директора Джамалутдинова А.И. обратилось в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением к Собранию депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" о признании недействующим приложения к Генплану города Махачкала "карта функционального зонирования" в части установления 4 функциональных зон на земельном участке с кадастровым номером N площадью 129419 кв.м., расположенном по адресу г.Махачкала, <адрес>, и признании недействующим приложения к Правилам "карта градостроительного зонирования" в части установления на этом же земельном участке 4 территориальных зон.
В обоснование указало, что Общество является собственником вышеуказанного земельного участка. 15.02.2016 г. Общество обратилось в администрацию ГОсВД "город Махачкала" с заявлением об изменении вида разрешенного использования с "сельскохозяйственного производства" на "среднеэтажную застройку", и на публичных слушаниях 26.03.2016 г. принято решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка на "среднеэтажную застройку", после чего вынесено соответствующее постановление администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 22.04.2016 г. N 423. Однако в последующем приняты оспариваемые нормативные правовые акты, в соответствии с которыми принадлежащий Обществу земельный участок отнесен одновременно к четырем функциональным зонам: зоне крупных торговых комплексов, рынков и культурно-досугового значения (О2), зоне озелененных территорий общего пользования (Р2), зоне детских, дошкольных и общеобразовательных учреждений (О7), зоне объектов транспортной инфраструктуры (ИТ2) и к четырем территориальным зонам: зоне крупных торговых комплексов, рынков и культурно-досугового значения (О2), зоне озелененных территорий общего пользования (Р2), зоне детских, дошкольных и общеобразовательных учреждений (О7), зоне объектов транспортной инфраструктуры (ИТ2). Вышеуказанные нормативные правовые акты в части установления в границах принадлежащего Обществу земельного участка одновременно четырех функциональных и территориальных зон противоречат требованиям ч.4 ст.30, ч.2 ст.34 ГрК РФ и п.2 ст.85 Земельного кодекса РФ, не позволяют установить какую-либо одну зону из предусмотренных Правилами землепользования и застройки г.Махачкалы и определить единый градостроительный регламент в отношении земельного участка, что нарушает права собственника на свободное владение и пользование земельным участком, создает истцу препятствия в осуществлении градостроительной, иной хозяйственной деятельности на земельном участке.
В письменных возражениях представители Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", МКУ Управление архитектуры и градостроительства г.Махачкалы административные исковые требования не признали, указывая, что спорный земельный участок не подпадает под исключительную территорию, на которую не распространяется действие градостроительного регламента, в случае удовлетворения требований истца на данный земельный участок не будет распространяться какой-либо градостроительный регламент, что не приведет к защите прав и законных интересов собственника земельного участка.
Администрация городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и МКУ Управление архитектуры и градостроительства г.Махачкалы, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в том числе посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (ч.8 ст.96 КАС РФ), своих представителей в суд не направили, об отложении дела не просили, в связи с чем административное дело рассмотрено в отсутствие представителей вышеуказанных лиц.
Ранее в судебном заседании представитель администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" Алиев А.Н. и представитель МКУ Управление архитектуры и градостроительства г.Махачкалы Алиев М.Ш. просили отказать в удовлетворении заявленных требований, поддержали доводы, приведенные в письменных возражениях, пояснив, что оспариваемые в части нормативные правовые акты действительно нарушают права истца, однако законодательством предусмотрен механизм внесения изменений в градостроительную документацию по предложениям собственников недвижимого имущества, в связи с чем Общество вправе обратиться к главе администрации города в установленном порядке с заявлением о внесении соответствующих изменений в Генплан и Правила.
В судебном заседании представитель административного истца Шихкаибов М.А. поддержал заявленные требования и просил удовлетворить их по доводам, изложенным в административном исковом заявлении, а также применить положение ч.4 ст.216 КАС РФ о возложении на орган, принявший оспариваемые нормативные правовые акты, обязанности принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим в части.
В судебном заседании представитель Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" Салимгереев З.И. исковые требования не признал, просил отказать в их удовлетворении по доводам, приведенным в письменных возражениях.
Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего административные исковые требования подлежащими удовлетворению, исследовав доказательства, суд приходит к выводу о необходимости удовлетворении административного искового заявления по следующим основаниям.
Оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы, порядка принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.
Кроме того, суд учитывает, что Правила ранее являлись предметом неоднократного оспаривания в суде, в частности, решением Верховного Суда Республики Дагестан от 22.12.2016 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2017 г. N 20-АПГ17-4, по административному делу по административному исковому заявлению Магомедова А.А. о признании недействующими в части Правил установлено, что они приняты в пределах полномочий Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" по вопросам, отнесенным к его ведению, официально опубликованы для всеобщего сведения, порядок подготовки проекта Правил и его утверждения соблюден; указанное в силу ч.2 ст.64 КАС РФ не предусматривает повторное доказывание этих обстоятельств.
Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа.
Исходя из положений частей 1 и 4 статьи 7 этого Федерального закона, по вопросам местного значения принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации генеральный план городского округа является документом территориального планирования (пункт 3 части 1 статьи 18), содержащим в числе прочего положение о территориальном планировании и карту функциональных зон городского округа (часть 3 статьи 23); а правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1), включающий в себя карту градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы территориальных зон (пункт 2 части 2 статьи 30); при этом правила землепользования и застройки должны соответствовать генеральному плану (части 9, 10 статьи 31), при их подготовке границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34).
В силу части 4 статьи 30 названного кодекса границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.
Часть 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также предусматривает, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Как видно из материалов дела, принадлежащий Обществу на праве собственности земельный участок площадью 1299419,43 кв.м. с кадастровым номером N, расположенный по адресу: Республика Дагестан, г.Махачкала, <адрес>, поставлен на кадастровый учет 16.12.2014 г.
По результатам публичных слушаний постановлением администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 22.04.2016 г. N 423 с учетом изменений, внесенных в него постановлением от 06.09.2016 г. N 1852, вид разрешенного использования земельного участка изменен на среднеэтажную жилую застройку, соответствующие сведения внесены в Единый государственный реестр недвижимости.
Между тем согласно карте функциональных зон городского округа, включенным в Генплан города Махачкалы, являющейся приложением к решению N 9-4, данный земельный участок отнесен к четырем функциональным зонам - зоне крупных торговых комплексов, рынков и культурно-досугового значения (О2), зоне озелененных территорий общего пользования (Р2), зоне многоквартирной среднеэтажной жилой застройки (Ж2), зоне объектов транспортной инфраструктуры (ИТ2); а в соответствии с картой градостроительного зонирования территории города Махачкалы, являющейся приложением к решению N 9-5, указанный земельный участок расположен в четырех территориальных зонах - зоне крупных торговых комплексов; рынков и культурно-досугового значения (О2), зоне озелененных территорий общего пользования (Р2), зоне многоквартирной среднеэтажной жилой застройки (Ж2), зоне объектов транспортной инфраструктуры (ИТ2), то есть в четырех одноименных функциональных и территориальных зонах.
Границы указанных функциональных и территориальных зон в пределах указанного земельного участка совпадают. Прохождение этих границ по спорному земельному участку лицами, участвующими в деле, не оспаривается и подтверждается выкипировками из соответствующих карт, представленными в материалы дела представителем административного ответчика.
Согласно ст.34 Правил землепользования и застройки г.Махачкалы основными видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в зоне многоквартирной среднеэтажной жилой застройки (Ж2), являются: среднеэтажная жилая застройка (2.5), коммунальное обслуживание (3.1), дошкольное, начальное среднее общее образование (3.5.1).
Согласно ст.40 Правил основными видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в зоне крупных торговых комплексов, рынков и культурно-досугового назначения (О2), являются: коммунальное обслуживание (3.1), культурное развитие (3.6), объекты торговли (4.2), рынки (4.3), магазины (4.4), банковская и страховая деятельность (4.5), развлечения (4.8), земельные участки общего пользования (12.0).
Согласно ст.56 Правил основными видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в зоне озелененных территорий общего пользования (Р2) являются: причалы для маломерных судов (5.4), деятельность по особой охране и изучению природы (9.0), охрана природных территорий (9.1), историко-культурная деятельность (9.3).
Согласно ст. 65 Правил основными видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в зоне объектов транспортной инфраструктуры (ИТ2) являются: обслуживание автотранспорта (4.9), объекты придорожного сервиса (4.9.1), автомобильный транспорт (7.2), водный транспорт (7.3), воздушный транспорт (7.4), трубопроводный транспорт (7.5).
Таким образом, из вышеприведенных нормативных положений Правил и выкипировок картографической части Генплана и Правил следует, что на значительной территории земельного участка истца одновременно проходят границы различных функциональных и территориальных зон, содержание которых не предусматривает использование данного земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования, установленным до принятия оспариваемых актов и не отвечает требованиям принадлежности земельного участка к одной территориальной зоне, установленным частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, что создает неопределенность его правового режима и ограничивает права административного истца на использование земельного участка по конкретному назначению.
Отнесение данного земельного участка к четырем территориальным зонам явилось следствием установления Генпланом города Махачкала в границах участка четырех функциональных зон, поскольку именно генеральный план является первичным документом территориального планирования, которому должны соответствовать правила землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, части 9, 10 статьи 31, пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). По смыслу пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 ГрК РФ, территориальные зоны, установленные в правилах землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков, без изменения при этом назначения территории, отнесенной к функциональным зонам. Корректировка Правил в части, оспариваемой административным истцом, входит в противоречие с Генпланом в части нахождения того же земельного участка в четырех функциональных зонах. Таким образом, положения генерального плана муниципального образования, как документа, определяющего содержание правил землепользования и застройки, затрагивают права и законные интересы административного истца. В связи с этим, оспариваемые административным истцом положения Генплана города Махачкалы также не могут быть признаны соответствующими приведенным выше предписаниям федерального законодательства.
При принятии оспариваемых нормативных правовых актов и определении границ функциональных и территориальных зон не были учтены местоположение и границы земельного участка с кадастровым номером 05:40:000025:4563, сведения о котором на момент их принятия уже содержались в Едином государственном реестре недвижимости.
Вышеприведенное несоответствие указанных нормативных правовых актов в оспариваемой части иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также факт нарушения этим прав и законных интересов административного истца представители административного ответчика и заинтересованных лиц в суде не оспаривали, однако полагали, что административному истцу следовало обратиться к главе администрации города в установленном порядке с заявлением о внесении соответствующих изменений в Генплан и Правила.
Между тем, данный довод лишь подтверждает обоснованность заявленных административным истцом требований, выбор же способа защиты права принадлежит заинтересованному лицу.
Довод о том, что удовлетворение заявленных требований не приведет к защите нарушенного права Общества, так как в этом случае на земельный участок не будет распространяться действие какого-либо градостроительного регламента, не опровергает вывод суда о противоречии оспариваемых в части нормативных актов нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу; данное суждение не может служить основанием для отказа в удовлетворении административного иска, поскольку сохранение действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности правового режима земельного участка, что ограничивает административного истца в возможности использовать его по назначению в соответствии с видом разрешенного использования.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы административного истца.
На основании изложенного, суд считает необходимым признать не действующими указанные акты органа местного самоуправления в части отнесения спорного земельного участка одновременно к четырем вышеуказанным функциональным и территориальным зонам со дня вступления решения суда в законную силу с учетом ст.215 КАС РФ и разъяснений, содержащихся в п.38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".
С учетом соответствующего заявления административного истца и разъяснений, содержащихся в п.37 вышеприведенного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50, суд считает возможным применить положения ч.4 ст.216 КАС РФ о праве суда в случае если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части, поскольку установленная судом неопределенность правового режима земельного участка должна быть устранена самим органом, принявшим оспариваемые акты.
Согласно ч. 1 ст. 111 КАС РФ с Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" следует взыскать в пользу Общества расходы по уплате государственной пошлины.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление ООО "Тепличное" удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Приложение к Генеральному плану развития городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утвержденному Решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" N 9-4 от 26.05.2016 г., в части установления четырех функциональных зон на земельном участке с кадастровым номером N, расположенном по адресу г.Махачкала, <адрес>.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Приложение к Правилам землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утвержденным Решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" N 9-5 от 26.05.2016 г., в части установления четырех территориальных зон на земельном участке с кадастровым номером N, расположенном по адресу г.Махачкала, <адрес>.
Возложить на Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим в части.
Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в газете "Махачкалинские Известия" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Взыскать с Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" в пользу ООО "Тепличное" расходы по оплате государственной пошлины в сумме 4500 (четыре тысяча пятьсот) рублей каждому.
На решение могут быть поданы апелляционные жалобы, представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Дагестан в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Мотивированное решение составлено 9 января 2020 г.
Судья Верховного Суда
Республики Дагестан Х.А.Хавчаев


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка