Дата принятия: 04 июня 2019г.
Номер документа: 3а-19/2019
САХАЛИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 4 июня 2019 года Дело N 3а-19/2019
Сахалинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Неволиной Е.В.,
при секретаре Столяровой Я.К.,
с участием прокурора Кравченко И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Н о признании недействующими Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска N 744/44-13-4 от 30 января 2013 года, в части установления санитарно-защитной зоны от железной дороги, от объектов производственной инфраструктуры и в части установления территориальной зоны Р-2 в границах земельного участка с кадастровым номером N
установил:
решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года N 744/44-13-4 утверждены Правила землепользования и застройки на территории городского округа "город Южно-Сахалинск" (далее - Правила землепользования и застройки, Правила), вместе с "Картой градостроительного зонирования территории города Южно-Сахалинска", которые опубликованы в газете "Южно-Сахалинск сегодня" N 14 (960) от 12 марта 2013 года.
Н, являющаяся собственником земельного участка с кадастровым номером N расположенного по адресу: город Южно-Сахалинск, <адрес>, через своего представителя по доверенности Я, обратилась в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" в части установления санитарно-защитной зоны от железной дороги и от объектов производственной инфраструктуры, а также в части установления территориальной зоны Р-2 в границах принадлежащего ей земельного участка.
Обосновывая заявленные требования, административный истец полагает, что при разработке и утверждении оспариваемого документа территориального планирования органы местного самоуправления вышли за пределы компетенции в части установления санитарно-защитной зоны от железной дороги и от объектов производственной инфраструктуры, определив эту зону без учета требований пунктов 2.2, 2.6 и пунктов 4.1, 4.2, 4.3 раздела VII СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, а также без учета Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03 марта 2018 года N 222.
Кроме того заявитель указывает, что согласно генеральному плану городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденному решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 04 июля 2012 года N 603/38-12-4, с учетом внесенных в него изменений от 30 января 2019 года, принадлежащий ей земельный участок находится в функциональной зоне - "зона существующей жилой застройки, попадающая в санитарно-защитную зону (без развития)". Вместе с тем Правилами землепользования и застройки участок отнесен к зоне озелененных территорий общего пользования - Р-2 и частично к территории, для которой градостроительный регламент не установлен, что не соответствует генеральному плану.
Указывает, что установление в документах территориального планирования санитарно-защитной зоны без соблюдения предусмотренного порядка, а также установление территориальной зоны Р-2, приводит к нарушению ее прав, поскольку она не имеет возможности реконструировать жилой дом, распложенный на принадлежащем ей земельном участке и построить новый дом.
В судебное заседание административный истец Н не явилась, просила рассмотреть дело в ее отсутствие. Представитель административного истца Я поддержала административный иск по изложенным в нем доводам.
Представитель Городской Думы города Южно-Сахалинска Т административный иск не признала по доводам, изложенным в письменных возражениях (том 1 л.д. 136-141). Также просила учесть, что 29 мая 2019 года Городской Думой принято решение о приостановлении действия санитарно-защитной зоны железной дороги и санитарно-защитных зон объектов производственной инфраструктуры в Правилах землепользования и застройки городского округа "Город Южно-Сахалинск", в связи с чем полагала, что оспариваемый нормативный правовой акт перестал затрагивать права и законные интересы административного истца.
Представитель администрации города Южно-Сахалинска Е поддержала позицию Городской Думы города Южно-Сахалинска, просила в удовлетворении административного иска отказать с учетом того, что орган местного самоуправления предпринимает меры для приведения оспариваемых Правил землепользования и застройки в соответствие с действующим законодательством.
Представитель ОАО "Российские железные дороги" Ш полагала, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по доводам письменного отзыва относительно административного иска (том 2 л.д. 249-251). Пояснила, что их общество не разрабатывало проект санитарно-защитной зоны и не обращалось с заявлением об установлении такой зоны.
Изучив материалы дела, выслушав доводы представителя административного истца, возражения представителя административного ответчика, мнение представителей заинтересованных лиц, проверив оспариваемый нормативный правовой акт органа местного самоуправления на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора К, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
Из материалов дела следует, что Н является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: город Южно-Сахалинск, переулок <адрес>, площадью 800 кв. м, с видом разрешенного использования - строительство индивидуального жилого дома (том 1 л.д. 19).
Из градостроительного плана названного земельного участка, подготовленного 28 сентября 2016 года отделом градостроительного планирования и образования земельных участков по заявке Н,. следует, что земельный участок расположен в территориальной зоне озелененных территорий общего пользования - Р-2, градостроительным регламентом которой не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов, а также в санитарно-защитной зоне железной дороги, где не допускается размещать жилую застройку (том 1 л.д. 20-26).
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт применен в отношении административного истца.
Проверяя полномочия городского Собрания городского округа "Город Южно-Сахалинск" на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из следующего.
В соответствии со статьей 25, пунктом 5 части 2 статьи 26 Устава городского округа "Город Южно-Сахалинск" (в редакции решения городского Собрания города Южно-Сахалинска до 15 мая 2013 года) городское Собрание (в настоящее время Городская Дума) является представительным органом муниципального образования и к его полномочиям относится утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки (том 2 л.д. 133-184, 185-201).
Представленные суду материалы свидетельствуют, что административным ответчиком соблюден обязательный порядок проведения публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", предусмотренный Градостроительным кодексом Российской Федерации (т. 2 л.д. 32-85).
Заключение о результатах публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки опубликовано в газете "Южно-Сахалинск сегодня" N 99 (945) от 25 декабря 2012 года (том 2 л.д. 86).
Принятие Правил произведено полномочным органом с соблюдением установленной Уставом городского округа "Город Южно-Сахалинск" процедуры. Правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования, также соблюдены (том 1 л.д. 142-248, том 2 л.д. 1-31).
По данным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.
Из "Карты градостроительного зонирования территории города Южно-Сахалинска" (приложение к Правилам землепользования и застройки) следует, что земельный участок с кадастровым номером N находится в территориальной зоне рекреационного назначения Р-2 и попадает в санитарно-защитную зону от объектов производственной инфраструктуры и объектов транспортной инфраструктуры (том 2 л.д. 217-218), правомерность установления которых оспаривает административный истец в рамках настоящего дела.
При рассмотрении вопроса о соответствии части оспариваемого нормативного правового акта органа местного самоуправления правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
К вопросам местного значения городского округа пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых нормативных актов, относит утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) предусмотрено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.
Пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.
Класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству, а также требования к санитарным разрывам опасных коммуникаций (автомобильных, железнодорожных, авиационных, трубопроводных и т.п.) установлены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).
Согласно пункту 2.6 указанных санитарных правил для автомагистралей, линий железнодорожного транспорта, метрополитена, гаражей и автостоянок, а также вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов устанавливается расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов (далее - санитарные разрывы). Величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натурных исследований и измерений.
Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества, выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон. Конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны.
Установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта (пункт 4.1 СанПиН).
Установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).
Для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункт 4.3 СанПиН).
Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).
Характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана, в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).
Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).
Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
По общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Таким образом, согласно положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 статьи 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.
Как следует из представленного фрагмента карты административных границ, границ территорий и земель функциональных зон и ограничений использования территорий из генерального плана городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденного решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 04 июля 2012 года N 603/38-12-4 (в редакции решения Городской Думы города Южно-Сахалинска от 30 января 2019 года N 1398/72-19-5), земельный участок с кадастровым номером N расположен в функциональной зоне существующей жилой застройки, попадающей в санитарно-защитные зоны (без развития) (том 2 л.д. 215-216). Санитарно-защитные зоны на картах генерального плана не отображены.
Вместе с тем в Правилах землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" отображена зона с особыми условиями использования территории - санитарно-защитная зона от объектов транспортной инфраструктуры и от объектов производственной инфраструктуры, которая распространяется на территорию вышеназванного земельного участка.
При этом, как следует из объяснений административного ответчика, представителя заинтересованного лица, а также из картографического материала, не имеется данных о производственных объектах, от которых установлена санитарно-защитная зона в районе земельного участка, принадлежащего административному истцу. Транспортным объектом, от которого отображена санитарно-защитная зона, является железная дорога.
Согласно сообщению Управления Роспотребнадзора по Сахалинской области от 08 апреля 2019 года решения об установлении санитарно-защитных зон (санитарных разрывов) от железной дороги и объектов производственной инфраструктуры в границах земельного участка, принадлежащего административному истцу, не выдавались (том 1 л.д. 42). Об этом свидетельствует и информация представленная в письменном отзыве ОАО "РЖД".
Таким образом, в порядке, предусмотренном пунктами 2.6, 4.2 и 4.3 СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03, санитарно-защитные зоны на указанной территории не устанавливались.
При этом Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" не относят к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон.
С учетом изложенных обстоятельств отображение в Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны, не установленной в порядке, предусмотренном действующим законодательством, противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы.
Суд не может согласиться с доводами стороны административного ответчика о том, что орган местного самоуправления наделен правом на отображение в Правилах землепользования и застройки санитарно-защитных зон, закрепленных санитарной классификацией предприятий, но не утвержденных в установленном порядке и в отсутствие разработанного проекта таких зон, поскольку эти доводы противоречат положениям части 5 статьи 30 ГрК РФ, из которой следует, что в Правилах землепользования и застройки необходимо отображать не зону, установленную санитарной классификацией предприятий, а границы зон с особыми условиями использования территорий (к которой относится и санитарно-защитная зона), установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Доводы административного ответчика о том, что санитарно-защитная зона отображена в Правилах землепользования и застройки Южно-Сахалинска в целях реализации мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания несостоятельны, так как отображение в документах территориального планирования санитарно-защитных зон допускается только после установления их уполномоченным органом.
Приведенные административным ответчиком положения статьи 26 Федерального закона от 03 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" о прекращении существования с 01 января 2020 года ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон, во внимание также не принимаются, поскольку не регулируют спорные правоотношения и не подтверждают законность отображения санитарно-защитной зоны в оспариваемых Правилах.
Представленное административным ответчиком решение Городской Думы города Южно-Сахалинска от 29 мая 2019 года N 1474/79-19-5 о приостановлении действия санитарно-защитной зоны железной дороги и санитарно-защитных зон объектов производственной инфраструктуры в Правилах землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", свидетельствует о предпринимаемых органом местного самоуправления мерах, направленных на приведение в соответствие с действующим законодательством оспариваемых Правил, вместе с тем, правового значения для разрешения настоящего дела не имеет.
В части заявленных административным истцом требований о признании Правил землепользования и застройки недействующими в части установления в границах ее земельного участка территориальной зоны Р-2, суд приходит к выводу, что органом местного самоуправления в нарушение требований части 9 статьи 31 ГрК РФ не осуществлена проверка проекта Правил на соответствие требованиям генерального плана городского округа, в связи с чем, отнесение земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне рекреационного назначения (озелененных территорий общего пользования (индекс Р-2)) произведено без учета функциональной зоны, в которой расположен названный участок, согласно генеральному плану городского округа - зона существующей малоэтажной жилой застройки, что в свою очередь не соответствует правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ.
Согласно Правилам землепользования и застройки в территориальной зоне Р-2 не предусмотрена возможность строительства индивидуальных жилых домов.
С учетом изложенных обстоятельств и на основании анализа приведенных выше законоположений, суд приходит к выводу, что отображение в Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны в оспариваемой части, а также установление в границах расположения земельного участка с кадастровым номером N территориальной зоны озелененных территорий общего пользования, противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, а также нарушает права административного истца на использование земельного участка по назначению, в связи с чем имеются основания для удовлетворения административного искового заявления.
Учитывая, что оспариваемые Правила до вынесения настоящего решения суда применялись, и на их основании были реализованы права граждан и организаций, суд признает их недействующими в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 175, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
решил:
административное исковое заявление Н удовлетворить.
Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденные решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года N 744/44-13-4, в части установления санитарно-защитной зоны от железной дороги и от объектов производственной инфраструктуры, а также в части установления территориальной зоны Р-2 (зона озелененных территорий общего пользования) в границах земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: город Южно-Сахалинск, <адрес>
Сообщение о принятии указанного решения подлежит опубликованию в официальном печатном издании Городской Думы города Южно-Сахалинска - газете "Южно-Сахалинск сегодня" в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Е.В. Неволина
Мотивированное решение суда составлено 10 июня 2019 года
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
