Решение Ростовского областного суда от 30 мая 2019 года №3а-189/2019

РОСТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 30 мая 2019 года Дело N 3а-189/2019
Ростовский областной суд
в составе судьи Абрамова Д.М.
при секретаре Гальковой Е.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Голика В.А о признании частично недействующими Генерального плана города Ростова-на-Дону на 2007-2025 годы, утвержденного Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.04.2007 N251 "Об утверждении Генерального плана города Ростова-на-Дону на 2007-2025 годы", решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.12.2018 N605 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону",
с участием прокурора - Карасёва С.В.,
представителя Голика В.А. - Орловой А.В.,
представителя Ростовской-на-Дону городской Думы - Никитина К.П.,
представителя Администрации г.Ростова-на-Дону - Тареева С.П.,
представителей Департамента архитектуры и градостроительства г.Ростова-на-Дону - Прониной А.В., Кондратьевой В.О.,
представителя ОНТ "Огородник" - Чемеркина Н.Л.,
УСТАНОВИЛ:
Голик В.А. обратился в суд с административным иском о признании недействующим Генерального плана города Ростова-на-Дону на 2007-2025 годы в части включения земельных участков с кадастровыми НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН в две функциональные зоны - в жилую зону и зону улично-дорожной сети.
Административный истец указал, что является собственником земельного участка площадью 600 кв.м с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН (ОНТ "Огородник" Ворошиловский район города), разрешенное использование - индивидуальные жилые дома с приусадебными участками, право собственности зарегистрировано 24.03.2014, который до принятия новых Правил землепользования и застройки находился в территориальной зоне Ж-1. Земельный участок с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН площадью 39445 кв.м относится к землям ОНТ "Огородник" (разрешенное использование - для размещения огороднического товарищества), посредством данного земельного участка обеспечен доступ к другим земельным участкам товарищества. Голик В.А. утверждает, что принадлежащий ему земельный участок с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН неправомерно отнесен Генеральным планом города Ростова-на-Дону к функциональной зоне улично-дорожной сети и Правилами землепользования и застройки к территориальной зоне УДП/1/1 - зоне перспективного развития улично-дорожной сети, что препятствует строительству на участке жилого дома (ему отказано администрацией района в согласовании строительства объекта ИЖС в связи с нахождением участка в границах приаэродромных территорий)
В отношении земельного участка с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН площадью 39445 кв.м Голик В.А. полагает, что он неправомерно Генеральным планом в действующей редакции отнесен в двум функциональным зонам - жилой и улично-дорожной сети. При этом он указывает на то, что подобные земельные участки могут быть зарегистрированы на праве общей долевой собственности за собственниками огородных участков на основании п.4 ст.24 Федерального закона N217 от 29.07.2017 "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Уточнив заявленные требования (л.д.195-200 том 1), Голик В.А. просил: 1) признать недействующим Решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.04.2007 N251 "Об утверждении Генерального плана города Ростова-на-Дону на 2007-2025 годы" (в редакции от 14.08.2018) в части включения земельного участка с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН площадью 39445 кв.м в две функциональные зоны - в жилую зону и зону улично-дорожной сети, в части включения земельного участка с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН площадью 600 кв.м в функциональную зону улично-дорожной сети; 2) признать недействующим решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.12.2018 N605 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону" в части установления для земельного участка с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН территориальной зоны перспективного развития улично-дорожной сети (УДП).
Представитель Голика В.А. - Орлова А.В., действующая по доверенности, в суд явилась, просила административный иск с учетом уточнения удовлетворить. Голик В.А. в судебное заседание не явился, извещен надлежаще, просил дело рассмотреть в своё отсутствие, поэтому суд посчитал возможным рассмотреть дело в отсутствие административного истца согласно положениям статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Представитель Ростовской-на-Дону городской Думы - Никитин К.П., действующий по доверенности, в суд явился, представил письменные возражения против доводов административного иска, в удовлетворении которого просил отказать в полном объеме.
Представитель Администрации г.Ростова-на-Дону - Тареев С.П., действующий по доверенности, в суд явился, представил письменные возражения против доводов административного иска, в удовлетворении которого просил отказать.
Представители Департамента архитектуры и градостроительства г.Ростова-на-Дону - Пронина А.В., Кондратьева В.О., действующие по доверенностям, в суд явились, возражали против административного иска.
Представитель ОНТ "Огородник" - Чемеркин Н.Л. (председатель правления), в суд явился, заявленные требования просил удовлетворить.
Представитель Департамента имущественно-земельных отношений г.Ростова-на-Дону в суд не явился, извещен надлежаще, суд посчитал возможным рассмотреть дело в его отсутствие в силу статьи 150 КАС РФ.
Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованных лиц, заключение прокурора, полагавшего заявление не подлежащим удовлетворению, изучив материалы дела, суд пришел к следующим выводам.
Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 апреля 2007 года N251 "Об утверждении Генерального плана города Ростова-на-Дону на 2007-2025 годы" утвержден Генеральный план города. Решение опубликовано в газетах "Ростов официальный" N17-18 от 7 мая 2007 года, N23 от 13 июня 2007 года (л.д.144-145 том 2).
В базовое Решение вносились изменения - Решениями от 23 августа 2011 года N145, от 26 мая 2015 года N860, от 19 апреля 2016 года N123, от 3 апреля 2018 года N 492, от 14 августа 2018 года N544 (полный текст в последней редакции - л.д.103-128 том 2). Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 19 апреля 2016 года N123 опубликовано в газете "Ростов официальный" N18-19 (1117-1118) от 27 апреля - 4 мая 2016 года. Решение от 3 апреля 2018 года N 492 опубликовано в газете "Ростов официальный" N16 от 11 апреля 2018 года. Решение от 14 августа 2018 года N544 опубликовано в газете "Ростов официальный" N 35 от 22 августа 2018 года.
В составе графических материалов Генерального плана утверждены соответствующие карты.
Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону утверждены решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 декабря 2018 года N605, которым признано утратившим силу решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 26 апреля 2011 года N87 "О принятии "Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону" в новой редакции". Актуальные Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону опубликованы в газете "Ростов официальный" N3 от 16 января 2019 года (л.д.100 том 3).
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 3 статьи 8 ГрК РФ подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.
К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ).
Согласно Уставу города Ростова-на-Дону (статья 1) в соответствии с Областным законом Ростовской области "О местном самоуправлении в Ростовской области" от 28.12.2005 N 436-ЗС город Ростов-на-Дону является муниципальным образованием - городским округом, в пределах которого осуществляется местное самоуправление.
Оспариваемые Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.04.2007 N251 "Об утверждении Генерального плана города Ростова-на-Дону на 2007-2025 годы", действующее в редакции Решения от 14 августа 2018 года, а также решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 декабря 2018 года N605 приняты надлежаще уполномоченным представительным органом местного самоуправления, надлежаще опубликованы.
Процедура принятия данных нормативных правовых актов административным истцом не оспаривалась.
Постановлением главы администрации Ворошиловского района г. Ростова-на-Дону от 23.09.1993 N 342 Совету ветеранов войны и труда Ворошиловского района, районному обществу инвалидов предоставлен земельный участок площадью 30,3 га для размещения огороднического товарищества в охранно-защитной зоне магистрального газопровода северо-восточнее СЖР.
Административный истец является членом огороднического некоммерческого товарищества "Огородник" и собственником земельного участка с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН (площадь 600 кв.м, разрешенное использование - индивидуальные жилые дома с приусадебными участками, право собственности зарегистрировано 24.03.2014 (л.д.22-23 том 1).
Согласно Карте функциональных зон города Ростова-на-Дону, являющейся графическим материалом Генерального плана города Ростова-на-Дону на 2007 - 2025 годы земельный участок ОНТ "Огородник" с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН отнесён к двум функциональным зонам: к зоне поэтапной трансформации садоводческих и дачных хозяйств в жилую застройку и зоне улично-дорожной сети.
В силу недостаточного разрешения карты (1:25000) достоверно установить принадлежность земельного участка с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН к конкретной функциональной зоне не представляется возможным.
Исходя из представленной Департаментом архитектуры и градостроительства г.Ростова-на-Дону в материалы дела увеличенной выписки из Карты функциональных зон города Ростова-на-Дону видно, что земельный участок с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН находится в функциональной зоне улично-дорожной сети.
Согласно Карте границ территориальных зон Правил землепользования и застройки и выпискам из градостроительных регламентов (из состава ПЗЗ) земельный участок с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН отнесён к двум территориальным зонам - УДП/1/1 (зона перспективного развития улично-дорожной сети) и ЗР-1 (реформирование садоводческих и дачных хозяйств первого типа). Земельный участок с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН - к одной территориальной зоне - УДП/1/1 (зона перспективного развития улично-дорожной сети).
Сообщением ДИЗО 2 ноября 2018 года ОНТ "Огородник" было отказано в предоставлении в собственность бесплатно земельного участка с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН с указанием на то, что акт отвода участка в границах территории Ворошиловского района отсутствует, а разрешенное использование участка не соответствует целям использования, указанным в заявлении, участок частично расположен за границами красных линий (л.д.182 том 2).
Градостроительный регламент территориальной зоны перспективного развития улично-дорожной сети (УДП) в силу статьи 60 ПЗЗ разработан для обеспечения правовых условий обслуживания территорий, предназначенных для перспективного развития улично-дорожной сети, предусматривает автомобильный транспорт, земельные участки общего пользования. Ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства указаны в статье 26 ПЗЗ.
Голик В.А., используя в течение длительного времени земельный участок в целях ведения огородничества, 23 апреля 2019 года (после возбуждения административного дела в суде) обратился с уведомлением в администрацию Ворошиловского района г.Ростова-на-Дону о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства. 25 апреля 2019 года глава администрации уведомил Голика В.А. о том, что в силу п.7 ст.51.1 ГрК РФ размещение такого объекта не допустимо без согласования с организациями, в ведении которых находится гражданский аэропорт "Аэропорт "Платов", аэродромы "Ростов-Центральный", "Ростов-Северный", "Роствертол г.Батайск", поскольку земельный участок полностью расположен в границах приаэродромных территорий (л.д.201 том 2).
В результате исследования доводов сторон суд не находит оснований для удовлетворения административного иска по следующим основаниям.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования. Частью 4 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.
Пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Как следует из статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.
Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).
Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН к зоне УДП не противоречат положениям части 4 статьи 30 ГрК РФ и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.
Доводы административного истца о противоречии оспариваемых нормативных правовых актов фактическому использованию земельного участка и невозможности возведения объекта капитального строительства не могут быть приняты во внимание, поскольку пункт 1 части 1 статьи 34 ГрК РФ указывает на возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков, но не содержит соответствующего императивного предписания. Вместе с тем исходя из положений части 3 статьи 9, пункта 9 статьи 1, части 1 статьи 36 ГрК РФ, частей 2, 3 статьи 85 ЗК РФ территориальные зоны и устанавливаемые градостроительные регламенты не могут противоречить документам территориального планирования. Таким образом, федеральным законодательством предусмотрена возможность ограничения права собственника земельного участка осуществлять его использование в целях соблюдения требований градостроительного регламента.
Отсутствие в настоящее время программы по созданию магистральной улицы общегородского значения (АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН) само по себе не влияет на законность документа территориального планирования, поскольку подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.
Как следует из Карты границ территориальных зон населённого пункта "город Ростов-на-Дону" муниципального образования "городской округ "Город Ростов-на-Дону", зона улично-дорожной сети является зоной перспективного развития.
Согласно письму Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону от 20 мая 2019 года магистральная улица АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН имеет важную роль в социально-экономическом развитии города, её основным назначением является обеспечение транспортной доступности микрорайонов "Суворовский" и "Платовский" друг с другом, а также с Северным жилым массивом, региональными и федеральными автомобильными дорогами, расположенными на подходах к городу. С учётом дефицита бюджетных средств и предусмотренных в рамках выделяемых бюджетных ассигнований первоочередных мероприятий, вопрос реализации направления развития магистральной улицы общегородского значения АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, предусмотренной транспортной схемой Генерального плана города Ростова-на-Дону и схемой территориального планирования Ростовской области запланирован к рассмотрению совместно с Министерством транспорта Ростовской области и Министерством строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области при формировании программы работ на 2022 - 2023 года.
В связи с этим, учитывая долгосрочный и планируемый характер реализации Генерального плана города Ростова-на-Дону вплоть до 2025 года, каких-либо нарушений градостроительных норм в части планируемого обустройства указанной магистральной дороги в определённой соответствующей его целям функциональной зоне - УДП, суд не находит.
Довод административного истца о том, что изменённая территориальная зона на УДП/1/1 (перспективное развитие улично-дорожной сети) нарушает его право на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешённого использования под индивидуальные жилые дома с приусадебными участками, не может быть принят во внимание.
Отображение генеральном плане местоположения линейного объекта само по себе не ограничивает прав административного истца на использование принадлежащего ему земельного участка в соответствии с установленным в отношении этого участка территориальной зоной градостроительным регламентом. Каких-либо доказательств нарушения прав владения земельным участком с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и его использования, исходя из целевого предназначения территорий ОНТ "Огородник", не представлено.
В силу п.4 ст.24 Федерального закона N217 от 29.07.2017 "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" земельный участок общего назначения, находящийся в государственной или муниципальной собственности и расположенный в границах территории садоводства или огородничества, подлежит предоставлению в общую долевую собственность лиц, являющихся собственниками земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, пропорционально площади этих участков. Предоставление земельного участка общего назначения в указанном случае может осуществляться по заявлению лица, уполномоченного на подачу соответствующего заявления решением общего собрания членов товарищества).
Административный истец не обращался с заявлениями в порядке реализации приведенной нормы, поэтому его суждения о наличии препятствий в реализации каких-либо вещных прав безосновательны, суд не находит оснований для вывода о наличии угрозы нарушения прав заявителя по заявленным основаниям.
Отнесение Генеральным планом при изложенных обстоятельствах земельного участка с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН площадью 39445 кв.м к двум функциональным зонам, учитывая разрешенное использование и специфику данного участка (для обеспечения доступа к иным земельным участкам ОНТ "Огородник") не влияет на права и обязанности административного истца и не создает угрозу их нарушения.
Административное исковое заявление, учитывая изложенное, удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
отказать в удовлетворении административного иска Голика В.А о признании недействующим Решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.04.2007 N251 "Об утверждении Генерального плана города Ростова-на-Дону на 2007-2025 годы" (в редакции от 14.08.2018) в части включения земельного участка с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН площадью 39445 кв.м в две функциональные зоны - в жилую зону и зону улично-дорожной сети, в части включения земельного участка с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН площадью 600 кв.м в функциональную зону улично-дорожной сети.
Отказать в удовлетворении административного иска Голика В.А о признании недействующим решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.12.2018 N605 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону" в части установления для земельного участка с кадастровым НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН территориальной зоны перспективного развития улично-дорожной сети (УДП).
На решение могут быть поданы апелляционные жалобы и представление в течение месяца после принятия решения в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ростовский областной суд.
Судья: Д.М. Абрамов


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка