Решение Вологодского областного суда от 01 апреля 2019 года №3а-188/2019

ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 1 апреля 2019 года Дело N 3а-188/2019
от 01 апреля 2019 года N 3а-188/2019
г. Вологда
Вологодский областной суд в составе:
председательствующего судьи Мещеряковой Н.В.,
с участием прокурора прокуратуры Вологодской области Вавиловой И.В.,
при секретаре Гайдуковой Ю.М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Департамента лесного комплекса Вологодской области об оспаривании в части нормативного правового акта,
установил:
по материалам государственного лесного реестра лесной участок с местоположением: Вологодская область, Череповецкий район, Череповецкое лесничество, Мяксинское участковое лесничество, кварталы N..., N..., относится к землям лесного фонда и входит в состав лесного участка, находящегося в собственности Российской Федерации, общей площадью 388907000 кв.м., адрес: Вологодская область, Череповецкий район, лесхоз Череповецкий, Мяксинское лесничество, кварталы NN 1-125 (л.д. 70).
Право собственности Российской Федерации на указанный лесной участок зарегистрировано в установленном законом порядке, о чем Управлением Федеральной регистрационной службы по Вологодской области выдано свидетельство о государственной регистрации права собственности от 24 декабря 2007 года N... (л.д. 16).
Кадастровый номер лесного участка в ГКН N....
Решением Совета Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области от 20 сентября 2011 года N 75 утверждён генеральный план Мяксинского сельского поселения (л.д. 11).
В соответствии с генеральным планом Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области в границы населённых пунктов д. Большая Новинка и д. Новая Свободка включены лесные участки в кварталах N... и N... Мяксинского участкового лесничества Череповецкого лесничества Череповецкого района Вологодской области.
На основании статьи 1.1 Положения о Департаменте лесного комплекса Вологодской области (утверждено постановлением Правительства Вологодской области от 24 сентября 2012 года N 1108) Департамент является постоянно действующим органом исполнительной государственной власти области в сфере организации и обеспечения использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов на землях лесного фонда, ведения государственного лесного реестра, осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, обеспечения инвестиционного и инновационного развития лесопромышленного комплекса области и в соответствии со статьёй 83 Лесного кодекса Российской Федерации осуществляет переданные Российской Федерацией полномочия в области лесных отношений.
Департамент лесного комплекса Вологодской области обратился в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Совета Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области от 20 сентября 2011 года N 75 "Об утверждении генерального плана Мяксинского сельского поселения" в части включения в границы населённых пунктов д. Большая Новинка и д. Новая Свободка лесных участков в кварталах N... и N... Мяксинского участкового лесничества Череповецкого лесничества Череповецкого района Вологодской области.
Административный истец полагает, что оспариваемое решение не соответствует Земельному кодексу Российской Федерации, Лесному кодексу Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и принято без соблюдения установленной процедуры перевода земель лесного фонда в земли населённых пунктов. Находящийся в федеральной собственности лесной участок включен в границы населённых пунктов д. Большая Новинка и д. Новая Свободка Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области с нарушением процедуры согласования проекта генерального плана с Рослесхозом, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Оспариваемым актом изменено целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, что препятствует осуществлению полномочий органов федеральной власти по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.
Административный истец просил суд признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области от 20 сентября 2011 года N 75 "Об утверждении генерального плана Мяксинского сельского поселения" в части включения в границы населённых пунктов д. Большая Новинка и д. Новая Свободка лесных участков в кварталах N... и N... Мяксинского участкового лесничества Череповецкого лесничества Череповецкого района Вологодской области.
Представитель административного истца Департамента лесного комплекса Вологодской области по доверенности Солодягин А.В. в судебном заседании доводы административного искового заявления и административные исковые требования поддержал.
Представитель административного ответчика Совета Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области в судебное заседание не явился, о дате, времени и месте судебного заседания извещён надлежащим образом, ходатайствовал о рассмотрении дела без его участия. В представленном отзыве глава Мяксинского сельского поселения Киселева Л.Г. указала, что проект генерального плана сельского поселения на согласование в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти не направлялся.
Представитель заинтересованного лица администрации Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области в судебное заседание не явился, о дате, времени и месте судебного заседания извещён надлежащим образом. Представлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя.
Представитель заинтересованного лица Федерального агентства лесного хозяйства в судебное заседание не явился, о дате, времени и месте судебного заседания извещён надлежащим образом. В письменных пояснениях представитель Рослесхоза по доверенности Миятлиева Д.М. просила удовлетворить административные исковые требования Департамента, поскольку оспариваемый генеральный план Рослесхозом не согласован (л.д. 48-52).
Представитель заинтересованного лица Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Вологодской области в судебное заседание не явился, о дате, времени и месте судебного заседания извещён надлежащим образом. В отзыве ходатайствовал о рассмотрении дела без участия представителя управления (л.д. 56-62).
Представители заинтересованных лиц: Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Вологодской области, филиала Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Вологодской области в судебное заседание не явились, о дате, времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. Представлены ходатайства о рассмотрении административного дела в отсутствие представителей.
Заслушав объяснения представителя административного истца, заключение прокурора прокуратуры Вологодской области Вавиловой И.В., полагавшей административные исковые требования подлежащими удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с положениями статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель населённых пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населённых пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путём установления или изменения границ населённых пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
Согласно пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного акта) утверждение генерального плана поселения относилось к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).
В соответствии со статьёй 1 Устава Мяксинского сельского поселения (здесь и далее - в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) муниципальное образование Мяксинское является сельским поселением.
Согласно пункту 21 части 1 статьи 4 Устава к вопросам местного значения Мяксинского сельского поселения относится утверждение генеральных планов.
Положениями статей 20, 21, 23 Устава предусмотрено, что Совет Мяксинского сельского поселения входит в структуру органов местного самоуправления, является представительным органом и к его полномочиям относится утверждение генерального плана сельского поселения.
По вопросам местного значения Совет Мяксинского сельского поселения принимает муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, законам, иным нормативным правовым актам области, настоящему Уставу (статья 33 Устава).
Официальным считается опубликование (обнародование) муниципального правового акта в информационном вестнике Мяксинского сельского поселения "Мяксинский вестник" (статья 34 Устава).
Как усматривается из материалов дела, решением Совета Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области от 20 сентября 2011 года N 75 утвержден генеральный план Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района, решение опубликовано в Информационном вестнике Мяксинского сельского поселения "Мяксинский вестник" от 24 сентября 2011 года N 79.
Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом в пределах его компетенции. Соблюдены форма, в которой Совет Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области вправе принимать нормативные правовые акты и порядок их опубликования, что не оспаривалось административным истцом.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населённых пунктов.
При этом установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов либо исключение земельных участков из границ населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов (часть 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую").
Подготовка проекта генерального плана поселения предусматривает его обязательное согласование с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24 ГрК РФ), в указанных в статье 25 ГрК РФ случаях.
В частности, такое согласование требуется, если в соответствии с названным проектом предусматривается включение в границы населённых пунктов (в том числе образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда (пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).
Согласно пунктам 5, 6 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов территориального планирования муниципальных образований, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года N 178, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, заказчик направляет проект документа территориального планирования на согласование в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, для рассмотрения и представления заключения в части вопросов, входящих в компетенцию этого уполномоченного отраслевого органа. Таким федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере лесного хозяйства, в силу Положения о федеральном агентстве лесного хозяйства, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736, является Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз).
До 01 января 2015 года в соответствии с пунктом 4 названного постановления Правительства Российской Федерации к полномочиям Рослесхоза относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населённых пунктов. Рассмотрение проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов г.г. Москвы и Санкт-Петербурга, схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции (пункт 5.4.3.Положения).
Кроме того, подпунктом 5.4.3 указанного положения в действующей редакции за Рослесхозом сохранены полномочия на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции.
Следовательно, включение земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населённых пунктов предполагает обязательное согласование со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, что соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации об особом правовом режиме лесного фонда (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 03 февраля 2010 года N 238-О-О).
В соответствии со статьёй 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.
Согласно статье 7 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого решения) лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69, 92 Лесного кодекса Российской Федерации. Исходя из правил названных статей, местоположение, границы и площадь лесных участков определяются на основании материалов лесоустройства по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади.
Лесным кодексом Российской Федерации предусмотрено внесение сведений о лесных участках в государственный лесной реестр (статья 91), при этом полномочия по ведению государственного лесного реестра переданы субъектам Российской Федерации в отношении лесов, расположенных в их границах (статья 83).
Таким образом, государственный лесной реестр ведётся на основании материалов лесоустройства (топографических карт, фотопланшетов, описаний).
Лесные участки в составе земель лесного фонда, государственный кадастровый учёт которых не осуществлялся, признаются ранее учтёнными объектами недвижимости (пункт 1 статьи 4.2 Вводного закона к Лесному кодексу в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого решения).
План лесного участка в составе земель лесного фонда, выданный до 01 января 2015 года, признается юридически действительным (пункт 2 статьи 4.2 Вводного закона к Лесному кодексу).
Решением Совета Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области от 20 сентября 2011 года N 75 утверждён генеральный план Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района.
Судом установлено, что проект генерального плана Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области направлялся на согласование в Федеральное агентство лесного хозяйства, однако сведений о включении в состав населённых пунктов лесных участков данный проект не содержал, в связи с чем заключение на проект указанного генерального плана федеральным органом не давалось.
Отсутствие положительного заключения Рослесхоза, подготовленного в рамках предусмотренного статьёй 25 ГрК РФ согласования проекта документа территориального планирования, является существенным нарушением порядка принятия генерального плана поселения.
Документированная информация о составе земель лесного фонда, о лесных участках, о количественных, качественных, экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов содержится в государственном лесном реестре (часть 2 статьи 91 Лесного кодекса Российской Федерации). Основанием для внесения документированной информации в государственный лесной реестр являются материалы лесоустройства.
Учитывая изложенное, доказательствами, подтверждающими отнесение спорных земельных участков к землям лесного фонда, помимо свидетельства о государственной регистрации права собственности Российской Федерации, является информация из государственного лесного реестра - выписки из таксационных описаний, копии лесоустроительных планшетов, планов лесных насаждений, карт-схем лесничеств, являющихся первичными источниками информации об отнесении земельного участка к лесному фонду.
По материалам государственного лесного реестра лесной участок с местоположением: Вологодская область, Череповецкий район, Череповецкое лесничество, Мяксинское участковое лесничество, квартал N..., целевое назначение - защитные леса, защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, квартал N..., целевое назначение - защитные леса, нерестоохранные полосы лесов, относится к землям лесного фонда и входят в состав лесных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, что подтверждается справкой Департамента лесного комплекса Вологодской области от 13 февраля 2019 года N 86 как органа, уполномоченного на ведение государственного лесного реестра (л.д. 70-75).
Факт включения в границы населённых пунктов д. Большая Новинка и д. Новая Свободка Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области лесных участков подтверждён фрагментами графического наложения границ населённых пунктов на материалы лесоустройства Мяксинского лесничества 2014 года, выполненными кадастровым инженером Северного филиала государственной инвентаризации лесов Федерального государственного унитарного предприятия "Рослесинфорг" "Севлеспроект" (л.д. 14, 15).
Суд признаёт указанные фрагменты графического наложения относимыми и допустимыми доказательствами по административному делу.
Работы по наложению границ населённых пунктов Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области на лесоустроительные картографические материалы выполнены в программном обеспечении "AUTOCAD LTD 2013". По способу выполнения работ по наложению границ населённых пунктов кадастровым инженером А.А.В. предоставлена пояснительная записка (л.д. 69).
Включение земельных участков из состава земель лесного фонда в границы Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области предполагает обязательное согласование с уполномоченным федеральным органом, которым в период подготовки оспариваемого акта являлось Федеральное агентство лесного хозяйства.
Заключение Рослесхоза о согласовании включения в границы Мяксинского сельского поселения лесных участков не выдавалось.
Факт отсутствия заключения Рослесхоза по включению земельных участков из состава земель лесного фонда в границы Мяксинского сельского поселения свидетельствует о нарушении порядка принятия генерального плана сельского поселения.
Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учётом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 ЛК РФ) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 ГрК РФ), не является обязательным.
Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 03 февраля 2010 года N 238-О-О.
Административным ответчиком относимых и допустимых доказательств в порядке части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, опровергающих фрагменты графического наложения границ, представлено не было.
При этом представитель административного ответчика глава поселения Киселева Л.Г. в отзыве не оспаривала факт включения в границы населённых пунктов д. Большая Новинка и д. Новая Свободка Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области лесных участков, привела доводы о том, что Администрация Мяксинского сельского поселения не располагала информацией о расположении земельных участков, включенных в границы населённых пунктов, на землях лесного фонда.
С учётом вышеизложенного, суд приходит к выводу о том, что решение об утверждении генерального плана Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области, принятое представительным органом без предусмотренного действующим законодательством согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства включения в земли населённых пунктов лесных участков, является не соответствующим Земельному кодексу Российской Федерации, Лесному кодексу Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", что является основанием для удовлетворения административных исковых требований.
В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.
При определении момента, с которого следует признать в части не действующим оспариваемый нормативный правовой акт, суд учитывает разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащиеся в пункте 38 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в соответствии с которыми суд может признать нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу, если его положения применялись и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций.
Как установлено в ходе судебного разбирательства по делу, положения решения Совета Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области от 20 сентября 2011 года N 75 "Об утверждении генерального плана Мяксинского сельского поселения" применялись и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, следовательно, оспариваемые положения нормативного правового акта подлежат признанию не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.
В силу пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом судом решении подлежит опубликованию в печатном средстве массовой информации Информационном бюллетене "Мяксинский вестник" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 175, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административные исковые требования Департамента лесного комплекса Вологодской области удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета Мяксинского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области от 20 сентября 2011 года N 75 "Об утверждении генерального плана Мяксинского сельского поселения" в части включения в границы населённых пунктов д. Большая Новинка и д. Новая Свободка лесных участков в квартале N..., N... Мяксинского участкового лесничества Череповецкого лесничества Череповецкого района Вологодской области.
Сообщение о принятии решения опубликовать в печатном средстве массовой информации Информационном бюллетене "Мяксинский вестник" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Вологодский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Н.В. Мещерякова
Мотивированное решение изготовлено 03 апреля 2019 года.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка