Решение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 11 августа 2020 года №3а-185/2020

СУД ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

РЕШЕНИЕ

от 11 августа 2020 года Дело N 3а-185/2020
Суд Ямало-Ненецкого автономного округа в составе:

председательствующего судьи суда ЯНАО Ощепкова Н.Г.,
при секретаре Кречмаровской Ю.Р.,
с участием прокурора Громова В.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании, административное дело N 3а-185/2020 по административному исковому заявлению Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу о признании частично недействующим нормативного правового акта представительного органа муниципального образования,
установил:
Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Собрания депутатов муниципального образования поселок Харп от 28 марта 2008 года N 28 "Об утверждении проекта генерального плана, совмещенного с проектом планировки муниципального образования поселок Харп, разработанного в составе проекта комплексной системы управления развитием территории муниципального образования поселок Харп, проекта правил землепользования и застройки, а также проекта планировки и межевания, планировочных кварталов 01:01:07, 01:01:03, 02:01:01, 02:01:02" (далее также - Решение N 28) в части включения в границы населенного пункта лесных участков, категории "земли лесного фонда" Ямало-Ненецкого автономного округа, Приуральского района, Ямальского лесничества, Приуральского участкового лесничества квартала N 2, выдела N 62, 64, 77, 115, 126, 129, 141, 208, 211, 232, 233, 235.
В обоснование заявленных требований указано, что Решением N 28 утверждены границы населенного пункта поселок Харп, которые пересекают границы земель лесного фонда по действующим материалам лесоустройства, в частности, площадь пересечения составляет 165 341 кв.м.
По мнению административного истца, Решение N 28 в оспариваемой его части противоречит федеральному законодательству, поскольку включение лесного фонда Российской Федерации в границы населенного пункта возможно только посредством перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов в случае установления или изменения границы населенного пункта, при этом с обязательным согласованием проекта территориального планирования. В данном случае согласование о включении участков лесного фонда в границу населенного пункта достигнуто не было, соответственно проект генерального плана не мог выноситься на утверждение Собрания депутатов муниципального образования поселок Харп. Решение N 28 принятое с существенным нарушением требований законодательства нарушает права и законные интересы административного истца в части имеющихся государственных правомочий по распоряжению участками лесного фонда, что также препятствует осуществлению функциями по управлению землями лесного фонда.
В качестве заинтересованных лиц судом к участию в деле привлечены: Администрация муниципального образования поселок Харп (в лице Главы муниципального образования поселок Харп) и Департамент природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа.
В письменном отзыве на административное исковое заявление представитель Администрации муниципального образования поселок Харп полагал в удовлетворении административного иска отказать, поскольку документы территориального планирования были согласованы со всеми уполномоченными органами.
В письменном отзыве Департамент природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа полагал административный иск подлежащим удовлетворению.
Представитель административного ответчика Собрания депутатов муниципального образования поселок Харп, надлежащим образом извещенный о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, суд явку представителя обязательной не признавал. На основании части 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) административное дело подлежит рассмотрению в отсутствие не явившегося представителя административного ответчика.
Представитель административного истца Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу - Шукюрова Л.З., действующая на основании доверенности, в судебном заседании (в режиме видеоконференц-связи), настаивала на удовлетворении административного искового заявления.
Представитель заинтересованного лицаДепартамента природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа - Дубровина Е.Л., действующая на основании доверенности, в судебном заседании, полагала административный иск подлежащим удовлетворению.
Представитель заинтересованного лица Администрации муниципального образования поселок Харп - Вершегрук Е.М., действующий на основании доверенности, в судебном заседании, просил в удовлетворении административного иска отказать.
Прокурор прокуратуры Ямало-Ненецкого автономного округа Громов В.А., в судебном заседании, в заключении по административному делу полагал, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению.
Выслушав объяснения представителя административного истца Шукюровой Л.З., представителей заинтересованных лиц Дубровиной Е.Л., Вершегрук Е.М., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.
Решением Собрания депутатов муниципального образования поселок Харп от 28 марта 2008 года N 28 утвержден в том числе, проект генерального плана, совмещенного с проектом планировки муниципального образования поселок Харп, разработанного в составе проекта комплексной системы управления развитием территории муниципального образования поселок Харп (далее также - проект генерального плана, генеральный план).
Первоначальный текст Решения N 28 был официально опубликован в печатном издании "Приуралье", спецвыпуск N 18 от 29 марта 2008 года, в решение вносились изменения. Так, решением Собрания депутатов муниципального образования поселок Харп N 54 от 26 декабря 2016 года "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования поселок Харп" было постановлено считать пункт 1.2 Решения N 28 (проект правил землепользования и застройки) утратившим силу (т. 2, л.д. 54). Таким образом, оспариваемое Решение N 28 действует в редакции указанных изменений.
Решение N 28 размещено на официальном интернет-сайте Администрации муниципального образования поселок Харп. Оспариваемый генеральный план, утвержденный Решением N 28 (в действующей в настоящее время редакции), размещен на официальном интернет-сайте Администрации муниципального образования поселок Харп.
В соответствии со статьями 7 и 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ) утверждение генеральных планов городского (сельского) поселения и правил землепользования и застройки поселения относится к вопросам местного значения.
В силу части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс, ГрК РФ), генеральный план и правила землепользования и застройки поселения утверждаются представительным органом местного самоуправления поселения.
В соответствии со статьями 3, 22, 23 Устава муниципального образования поселок Харп, Собрание депутатов муниципального образования поселок Харп является представительным органом муниципального образования и к полномочиям данного органа относится утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки.
Исходя из названных правовых норм, а также положений устава, Решение N 28 принято уполномоченным органом в установленной форме и с учетом правил официального опубликования, и по этим основаниям не обжалуется. При этом Решение N 28 (в действующей в настоящее время редакции) в оспариваемой части - в части включения генеральным планом участков лесного фонда в черту населенного пункта, является действующим.
Проверяя оспариваемые и действующие в настоящее время положения Решения N 28 на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.
Согласно материалам дела, к собственности Российской Федерации был отнесен лесной участок с кадастровым номером N, категория земель - земли лесного фонда, разрешенное использование - для ведения лесного хозяйства, общей площадью 348 186 кв.м., расположенного по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, Приуральский район, Ямальское лесничество, Приуральское участковое лесничество.
В дальнейшем из данного лесного участка был образован земельный участок с кадастровым номером N, площадью 165 341 кв.м., категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для ведения лесного хозяйства, правообладатель - Российская Федерация, расположенного по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, Приуральский район, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости (т. 1, л.д. 121).
В информации Управления Росреестра указано, что земельный участок с кадастровым номером N был образован путем раздела земельного участка с кадастровым номером N. При этом отнесение исходного земельного участка с кадастровым номером N к категории земель населенных пунктов стало возможно в связи с установлением границ населенного пункта (поселок Харп) и включением данного участка в границы населенного пункта (т. 1, л.д. 119-120).
Таким образом, в связи с наличием оспариваемого Решения N 28 стало возможным отнести лесной участок с кадастровым номером N, категории земель - земли лесного фонда, разрешенного использования - для ведения лесного хозяйства к категории земель населенного пункта с включением его в черту населенного пункта, с последующем разделом и образованием земельного участка с кадастровым номером N, площадью 165 341 кв.м., категории земель - земли населенных пунктов.
Решением N 28 (в действующей в настоящее время редакции) утвержден генеральный план, согласно которому граница населенного пункта (поселок Харп), включающая земельный участок с кадастровым номером N, пересекала земли лесного фонда Ямало-Ненецкого автономного округа, Приуральского района, Ямальского лесничества, Приуральского участкового лесничества квартала N 2, выдела N 62, 64, 77, 115, 126, 129, 141, 208, 211, 232, 233, 235 (т. 1, л.д. 116-117, 135, 140, т. 2, л.д. 23).
Факт того, что согласно утвержденному генеральному плану в черту населенного пункта вошли участки лесного фонда, не оспаривается и подтвержден материалами дела.
Согласно части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты. Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).
Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).
В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит среди прочего карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, определенном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (абзац восьмой пункта 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).
Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.
Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения и особенности его согласования регламентированы статьями 24 и 25 ГрК РФ, в соответствии с которыми проект генерального плана до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда.
Пунктами 1, 2, подпунктом "а" пункта 5 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года N 178 (далее - Положение о согласовании), действовавшего в период подготовки генерального плана, предусматривалась организация согласования проекта генерального плана поселения органом местного самоуправления, являвшимся заказчиком разработки такого проекта, с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства, в случае, указанном в части 1 статьи 25 ГрК РФ. Таким уполномоченным органом в названный период являлось Министерство регионального развития Российской Федерации (пункт 1 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 года N 40).
Как следует из пунктов 4, 6, 10 - 12 Положения о согласовании, Министерство регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) было наделено организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений уполномоченных отраслевых органов. При поступлении в Минрегион России хотя бы от одного уполномоченного отраслевого органа заключения об отказе в согласовании проекта документа территориального планирования Министерство проводило согласительное совещание с представителями таких органов, и если замечание не было урегулировано в ходе совещания, то подготавливалось сводное заключение о несогласии с проектом документа территориального планирования. Получение заключения об отказе в согласовании проекта, содержащего положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, является основанием для создания согласительной комиссии, в ходе работы которой принимается решение о согласовании проекта генерального плана в том случае, если высказанные замечания устранены либо сняты в связи с их отзывом уполномоченным отраслевым органом или спорные положения исключены из проекта документа территориального планирования. В противном случае согласительная комиссия отказывает в согласовании проекта документа территориального планирования, что является основанием для отклонения и направления на доработку такого проекта (части 9 - 12 статьи 25 ГрК РФ, пункты 16 - 23 Положения о согласовании).
В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 N 283, пунктом 1, подпунктами 5.4.2 и 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736, Рослесхоз являлся федеральным органом, уполномоченным на подготовку заключений по проектам генеральных планов в области лесных отношений.
Таким образом, при включении в границы населенного пункта лесных участков, расположенных на землях лесного фонда, посредством установления и изменения границы населенного пункта необходимо обеспечить процедуру согласования проекта генерального плана с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, что соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации об особом правовом режиме лесного фонда (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 года N 238-О-О).
На основании изложенного можно сделать вывод, что отсутствие положительного заключения Рослесхоза, подготовленного в рамках предусмотренного статьей 25 ГрК РФ согласования проекта документа территориального планирования, равно как и отсутствие сводного заключения, свидетельствует о существенном нарушении порядка утверждения генерального плана.
В рассматриваемом случае административным ответчиком не представлено сведений, что проект генерального плана до его утверждения был в установленном порядке согласован с уполномоченными федеральными органами (Рослесхоз и Минрегион России). При этом проект генерального плана предполагал изменение существующих границ земель лесного фонда.
Так, в нарушение пункта 4 Положения о согласовании положительного заключения Рослесхоза на проект генерального плана не было получено. В нарушение пункта 10 Положения о согласовании не было получено сводного положительного заключения на проект генерального плана.
Более того, Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) рассмотрев проект генерального плана городского поселения поселок Харп и внесение в него изменений отказало в их согласовании (т. 1, л.д. 118, 155-156).
Довод в отзыве на административное исковое заявление Администрации муниципального образования поселок Харп о том, что проект генерального плана был согласован с Агентством лесного хозяйства по Ямало-Ненецкому автономному округу, нельзя признать подтверждающим процедуру согласования, по следующим основаниям.
В письме Агентства лесного хозяйства по Ямало-Ненецкому автономному округу от 15 сентября 2006 года (далее также - письмо), адресованному в Департамент строительства и архитектуры Ямало-Ненецкого автономного округа, указано на согласование генерального плана, разработанного ООО "ИТП "ГРАД" (т. 1, л.д. 186).
Вместе с тем данное письмо не содержит сведений, что предметом согласования являлось увеличение границ населенного пункта за счет земель лесного фонда, соответственно данное письмо не может быть отнесено к положительному заключению.
Согласно информации, представленной Департаментом строительства и архитектуры Ямало-Ненецкого автономного округа сводное заключение федерального органа по проекту генерального плана отсутствует, на региональном уровне подготовка такого заключения не осуществлялась, по проекту внесения изменений в генеральный план в его согласовании было отказано (т. 2, л.д. 47-49).
Рослесхоз в ответе от 27 июля 2020 года на запрос суда сообщил, что как проект генерального плана, так и проект внесения в него изменений имели замечания, вопросы нахождения земель лесного фонда в черте населенного пункта до настоящего времени не урегулированы (т. 1, л.д. 166).
Сведений о том, что административный ответчик предпринял меры к устранению нарушений, явившихся отказом к согласованию проекта генерального плана, и такое согласование было получено, материалы дела не содержат.
В соответствии с частью 9 статьи 213 КАС РФ обязанность доказать соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возложена на административного ответчика.
Административному ответчику при подготовке административного дела к судебному разбирательству в определении суда и запросе разъяснялись положения части 9 статьи 213 КАС РФ, и предлагалось представить, в том числе, документы, подтверждающие соблюдение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта (т. 1, л.д. 76-78, 85, 169-172).
Вместе с тем административный ответчик соответствующих документов о согласовании с уполномоченными федеральными органами в установленном порядке генерального плана, суду не представил.
При таком положении Решение N 28 в оспариваемой его части принято с существенным нарушением предусмотренного законом порядка утверждения документов территориального планирования муниципального образования.
Изменение оспариваемым нормативным правовым актом целевого назначения и правового режима земель лесного фонда препятствует осуществлению функций управления землями лесного фонда, выполнению мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, а также передаче указанных земельных участков в пользование, что приводит к нарушению прав и законных интересов Российской Федерации и лиц, использующих леса.
В данном случае территориальный орган Федерального агентства лесного хозяйства - Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу осуществляющий защиту интересов Российской Федерации в области лесных отношений является уполномоченным органом на обращение в суд с настоящим административным иском. Право административного истца на обращение в суд в интересах Российской Федерации подтверждено также вступившим в законную силу апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции (т. 1, л.д. 70-73)
В силу положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Поскольку нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования в оспариваемой части противоречит приведенным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, административный иск подлежит удовлетворению.
Согласно пункту 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.
Административный истец (государственный орган) освобожден от уплаты государственной пошлины, соответственно оснований для возмещения данных судебных издержек не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, Суд Ямало-Ненецкого автономного округа
решил:
административное исковое заявление Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Собрания депутатов муниципального образования поселок Харп от 28 марта 2008 года N 28 "Об утверждении проекта генерального плана, совмещенного с проектом планировки муниципального образования поселок Харп, разработанного в составе проекта комплексной системы управления развитием территории муниципального образования поселок Харп, проекта правил землепользования и застройки, а также проекта планировки и межевания, планировочных кварталов 01:01:07, 01:01:03, 02:01:01, 02:01:02" (в действующей в настоящее время редакции) в части включения в границы населенного пункта муниципального образования поселок Харп лесных участков, категории "земли лесного фонда" Ямало-Ненецкого автономного округа, Приуральского района, Ямальского лесничества, Приуральского участкового лесничества квартала N 2, выдела N 62, 64, 77, 115, 126, 129, 141, 208, 211, 232, 233, 235.
Обязать Собрание депутатов муниципального образования поселок Харп в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятии решения суда в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа местного самоуправления.
Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в апелляционном порядке, в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Мотивированное решение суда изготовлено 11 августа 2020 года.
Председательствующий: подпись


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка