Решение Сахалинского областного суда от 25 мая 2021 года №3а-18/2021

САХАЛИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 25 мая 2021 года Дело N 3а-18/2021
Сахалинский областной суд в составе: председательствующего судьи Качура И.О., при секретаре Филипповой О.В., с участием административного истца Ходаковского С.С. и его представителя Никифоровой М.Е., представителей административного ответчика Городской Думы города Южно-Сахалинска Бушуевой О.Н., заинтересованного лица администрации города Южно-Сахалинска Решетникова С.В., прокурора Астаховой Л.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ходаковского С.С. и Никифорова И.Е. о признании недействующими Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска N 744/44-13-4 от 30 января 2013 года в части,
установил:
решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года N 744/44-13-4 утверждены Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" вместе с Картой градостроительного зонирования территории города Южно-Сахалинска (далее - Правила землепользования и застройки).
Решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 23 декабря 2020 года N 438/21-20-6 в Правила землепользования и застройки внесены изменения в статью 51, устанавливающей градостроительный регламент для территориальной зоны ОД-4 (зона учебно-образовательная), в части приведения установленных градостроительным регламентом параметров разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в соответствие с описанием видов разрешенного использования земельных участков, предусмотренных Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 01 сентября 2014 года N 540, параметры разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
31 марта 2021 года Ходаковский С.С. и Никифоров И.Е., являясь собственниками земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу <адрес>, обратились в Сахалинский областной суд с административным иском к Городской Думе города Южно-Сахалинска о признании недействующими Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года N 744/44-13-4 в части включения указанного земельного участка в учебно-образовательную зону (ОД-4) и возложении обязанности привести территориальную зону земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу <адрес>, в соответствии с функциональной зоной земельного участка, утвержденного Генеральным планом города Южно-Сахалинска.
В обоснование требований указали, что указанный земельный участок в соответствии с Генеральным планом городского округа "Город Южно-Сахалинск" находится в функциональной зоне средне этажной и многоэтажной застройки. Таким образом, установленная в отношении земельного участка территориальная зона ОД-4 в соответствии с Правилами землепользования и застройки, нарушает положения статьи 9, 31 и 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которыми закреплен принцип первичности Генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территории и содержащего долгосрочные ориентиры их развития перед документами по планировке территории. Оспариваемые в части Правила землепользования и застройки нарушают права административных истцов, поскольку препятствуют проведению реконструкции жилого дома, расположенного на земельном участке.
Определением суда от 13 апреля 2021 года к участию в деле в качестве административного ответчика привлечен мэр города Южно-Сахалинска, в качестве заинтересованного лица - администрация города Южно-Сахалинска.
В судебном заседании Ходаковский С.С. и его представитель Никифорова М.Е., являющаяся также представителем Никифорова И.Е., требования поддержали по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.
Представители Городской Думы города Южно-Сахалинска Бушуева О.Н., администрации города Южно-Сахалинска Решетников С.В. в удовлетворении административного иска просили отказать по основаниям, изложенным в письменных отзывах, пояснив, что Правила землепользования и застройки не противоречат Генеральному плану городского округа.
Административный истец Никифоров Е.И., мэр города Южно-Сахалинска в судебное заседание не явились о времени и месте рассмотрения административного дела извещены.
Поскольку их явка в судебное заседание не была признана обязательной, суд, руководствуясь частью 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение о рассмотрении административного дела в их отсутствие.
Изучив материалы дела, выслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора Астаховой Л.С., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
Из дела усматривается, что Ходаковский С.С. с ДД.ММ.ГГГГ, а Никифоров И.Е. с ДД.ММ.ГГГГ являются собственниками земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу <адрес> (категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для использования под жилым домом, для жилищного строительства) (<данные изъяты>).
ДД.ММ.ГГГГ Ходаковский С.С. и Никифоров И.Е. обратились в Департамент архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на указанном земельном участке.
Уведомлением Департамента архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска от ДД.ММ.ГГГГ N сообщено о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, в том числе, по причине нахождения земельного участка в учебно-образовательной зоне (ОД-4) в соответствии с Правилами землепользования и застройки, градостроительными регламентом которого размещение индивидуальных жилых домов не предусмотрено (<данные изъяты>).
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части применены в отношении административных истцов Ходаковского С.С. и Никифорова И.Е.
Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
В силу части 1 статьи 25, пункта 5 части 2 статьи 26 Устава городского округа "Город Южно-Сахалинск" (в редакциях, действовавших на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта и внесения в него изменений) Городское Собрание, а в настоящее время Городская Дума является представительным органом города Южно-Сахалинска, к полномочиям которого относится, в том числе, утверждение Правил землепользования и застройки, внесение изменений в них.
Порядок подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 31-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Процедура принятия Правил землепользования и застройки, до внесенных в них изменений от 29 апреля 2020 года, полномочия представительного органа местного самоуправления по их изданию являлись предметом проверки судебных инстанций, что подтверждается решением Сахалинского областного суда от 07 сентября 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 октября 2019 года N 64-АПА19-10 по административному делу по административному иску П. об оспаривании отдельных положений Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года N 744/44-13-4, Генерального плана городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденного решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 04 июля 2012 года N 603/38-12-4.
В соответствии с частью 11 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.
До 01 января 2021 года орган местного самоуправления городского округа обязан внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется (часть 12 названной статьи).
Постановлением исполняющего обязанности мэра города Южно-Сахалинска от 27 декабря 2019 года N 4123-па принято решение о подготовке проекта "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" в части приведения установленных градостроительными регламентами видов разрешенного использования земельных участков (включая 51. Зона учебно-образовательная (ОД-4)) в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренных Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 01 сентября 2014 года N 540) (<данные изъяты>).
Постановление главы администрации города Южно-Сахалинска от 22 апреля 2020 года N 1186-па о направлении проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в Городскую Думу города Южно-Сахалинска опубликовано в газете "Южно-Сахалинск сегодня" N 23 (1486) от 30 апреля 2020 года и размещено на официальном сайте администрации города Южно-Сахалинска (т<данные изъяты>).
Указанный проект рассмотрен на 21-м заседании Городской Думы города Южно-Сахалинска 23 декабря 2020 года правомочным составом представительного органа и принят большинством голосов от установленной численности депутатов (<данные изъяты>).
Решение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки 30 декабря 2020 года подписано мэром города Южно-Сахалинска и опубликовано в газете "Южно-Сахалинск сегодня" N 2(1544) 21 января 2021 года (<данные изъяты>).
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что принятие изменений в Правила землепользования и застройки произведено полномочным органом с соблюдением установленной Уставом муниципального образования процедуры. Правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования, соблюдены.
По указанным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.
При рассмотрении вопроса о соответствии части оспариваемого нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления в части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Согласно части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.
В соответствии с пунктами 1, 2 части 2 указанной статьи основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки, в том числе являются: несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений, а также поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.
Из фрагмента карты функционального зонирования Генерального плана городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденного решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 04 июля 2012 года N 603/38-12-4 (в ред. от 30 января 2019 года) следует, что земельный участок с кадастровым номером N расположен в зоне средне этажной и многоэтажной застройки (<данные изъяты>).
Пунктом 1.1 Положения о территориальном планировании указанного Генерального плана предусмотрено, что на территории городского округа и населенных пунктов предусмотрен Перечень функциональных зон, включающий зону средне этажной и многоэтажной застройки.
В жилых зонах допускается размещать отдельные объекты общественно-делового и коммунального назначения (объекты образования, здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунального назначения, объекты предпринимательской деятельности, иные объекты, связанные с обеспечением жизнедеятельности граждан и обеспеченных пространственной доступностью с площадью участка не более 0,5 га), а также мини-производства, не оказывающие вредного воздействия на окружающую среду (включая шум, вибрацию, магнитные поля, радиационное воздействие, загрязнение почв, воздуха, воды и иные вредные воздействия), за пределами установленных границ участков этих объектов.
Согласно фрагменту и выкопировки из карты градостроительного зонирования из Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", а также фрагмента чертежа планировки территории из Проекта планировки и межевания центральной части города Южно-Сахалинска, утвержденного постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 08 мая 2013 года N 745-па земельный участок с кадастровым номером N расположен в учебно-образовательной зоне (<данные изъяты>).
Пояснениями специалиста К. в судебном заседании подтверждено соответствие имеющихся в деле фрагментов карт функционального зонирования, фрагмента карты градостроительного зонирования и фрагмента чертежа планировки территории Карте административных границ, границ территорий и земель, функциональных зон и ограничений использования территорий (Генеральный план) и Карте градостроительного зонирования территории города Южно-Сахалинска (Правила землепользования и застройки).
Согласно статье 51 Правил землепользования и застройки градостроительным регламентом для учебно-образовательной ОД-4 предусмотрены: основные виды использования - образование и просвещение, предоставление коммунальных услуг; условно разрешенные виды и параметры использования земельных участков и объектов капитального строительства - не имеется; вспомогательные виды и параметры разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - предоставление коммунальных услуг и улично-дорожная сеть (<данные изъяты>).
Таким образом, территориальная зона ОД-4 не предполагает наличие среди основных и условно разрешенных видов использования, такого вида разрешенного использования как - строительство объектов жилого назначения.
Согласно части 3 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства.
Вместе с тем, в Правилах землепользования и застройки, в действующей редакции, на карте градостроительного зонирования городского округа отображена территориальная зона жилого назначения, включающая в себя: зону многоэтажной жилой застройки (Ж-1), зону малоэтажной жилой застройки (Ж-2), зону индивидуальной жилой застройки (Ж-3), которые в свою очередь предусматривают, в том числе такие основные использования как: дошкольное, начальное и среднее общее образование (код 3.5.1), что не противоречит части 3 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (<данные изъяты>).
Исходя из изложенного, установленная Правилами землепользования и застройки территориальная зона ОД-4 в отношении спорного земельного участка не соответствует установленной Генеральным планом городского округа функциональной зоне "Средне этажной и многоэтажной застройки" и не предполагает строительство объектов жилого назначения.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.
В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Генеральный план городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом, не должен противоречить Градостроительному кодексу, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 и часть 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Поскольку отнесение Правилами землепользования и застройки земельного участка истцов в территориальную зону ОД-4 привело к несоответствию с Генеральным планом городского округа с функциональной зоной "Средне этажная и многоэтажная застройка", в нарушение требований градостроительного законодательства, то в этой части Правила землепользования и застройки подлежат признанию недействующими.
В соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на его основании были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим, полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Требование о возложении обязанности на административного ответчика привести территориальную зону земельного участка в соответствии с функциональной зоной земельного участка, утвержденного Генеральным планом удовлетворению не подлежит, поскольку в силу императивного требования части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.
На основании положений пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении суда подлежит опубликовать в официальном печатном издании Городской Думы города Южно-Сахалинска - газете "Южно-Сахалинск сегодня" в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу.
В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 43 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в том случае, если не действующим полностью или в части признан нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования и подписанный главой муниципального образования, судебные расходы, в том числе расходы по уплате государственной пошлины, подлежат возмещению представительным органом, который является административным ответчиком по данному делу.
Таким образом, судебные расходы, связанные с уплатой административными истцами государственной пошлины, подлежат взысканию с Городской Думы города Южно-Сахалинска.
Руководствуясь статьями 177-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление Ходаковского С.С. и Никифорова И.Е. удовлетворить частично.
Признать недействующими Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года N 744/44-13-4, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу <адрес>, к территориальной зоне ОД-4 "Зона учебно-образовательная".
В удовлетворении требований в остальной части отказать.
Сообщение о принятии решения суда опубликовать в газете "Южно-Сахалинск сегодня" в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
Взыскать с Городской Думы города Южно-Сахалинска в пользу Ходаковского С.С. и Никифорова И.Е. судебные расходы, связанные с уплатой государственной пошлины, в размере по <данные изъяты> рублей каждому.
Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
В окончательной форме решение суда принято 01 июня 2021 года.
Судья Сахалинского областного суда И.О. Качура


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка