Дата принятия: 09 июля 2020г.
Номер документа: 3а-181/2020
РОСТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 9 июля 2020 года Дело N 3а-181/2020
Ростовский областной суд
в составе судьи Абрамова Д.М.
при секретаре Гальковой Е.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Федерального агентства лесного хозяйства о признании недействующим решения Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 15 октября 2008 года N 367 "Об утверждении генерального плана Истоминского сельского поселения на 2008-2030 годы" в части включения в границы посёлка Дорожный Истоминского сельского поселения Аксайского района земель лесного фонда,
с участием прокурора Емелиной Е.А.,
представителя Федерального агентства лесного хозяйства Ли Ф.А.,
представителя Собрания депутатов Аксайского района Манацковой А.И., Гарбузенко Е.Н.,
представителя Администрации Истоминского сельского поселения Калининой О.А.,
УСТАНОВИЛ:
решением Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 15 октября 2008 года N 367 "Об утверждении генерального плана Истоминского сельского поселения на 2008-2030 годы" утвержден генеральный план названного поселения, решение опубликовано.
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) обратилось в суд с административным исковым заявлением об оспаривании данного нормативного правового акта в части включения в границы посёлка Дорожный Истоминского сельского поселения Аксайского района земель лесного фонда. После уточнения требований в порядке, предусмотренном статьей 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Рослесхоз просил признать недействующим со дня принятия решение Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 15 октября 2008 года N 367 "Об утверждении генерального плана Истоминского сельского поселения на 2008-2030 годы" (действующее в редакции решения Собрания депутатов Истоминского сельского поселения от 1 апреля 2016 года N 191) в части включения в границы населенного пункта - посёлка Дорожный Истоминского сельского поселения Аксайского района земель лесного фонда общей площадью 13 161 квадратных метров месторасположением: Атаманское участковое лесничество Шахтинского лесничества Ростовской области, квартал 92, выдел 4,10, части выделов 3,5,9,11 (л.д.197 том 2).
В обоснование административного иска указано на несоблюдение установленного законодательством порядка согласования проекта генерального плана, включая изменения в него, с Рослесхозом. Рослесхоз указал на то, что оспариваемым нормативным правовым актом находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы поселка Дорожный с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Оспариваемым актом в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.
Представитель административного истца Ли Ф.А., действующий на основании доверенности, в суд явился, уточненные требования просил удовлетворить.
Представитель Собрания депутатов Аксайского района Манацков А.И., действующий на основании доверенности, в ходе судебного разбирательства просил в удовлетворении административного иска отказать, сославшись на письменные возражения, в соответствии с которыми земли лесного фонда не входят в настоящее время в границы Истоминского сельского поселения, поэтому согласование проекта генерального плана с Рослесхозом не требовалось ни в 2008 году, ни в 2016 году.
Представитель Собрания депутатов Истоминского сельского поселения в судебное заседание не явился, извещен надлежаще, в ходе судебного разбирательства просил в удовлетворении административного иска отказать, поддерживая возражения Собрания депутатов Аксайского района.
Глава Администрации Истоминского сельского поселения Калинина О.А. в судебном заседании просила в удовлетворении административного иска отказать.
Представители привлеченных к участию в деле в качестве заинтересованных лиц - Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области и Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области в судебное заседание не явились, извещены, представили письменные отзывы на административный иск.
Суд посчитал возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, учитывая наличие в деле доказательств их надлежащего извещения о времени и месте судебного разбирательства и отсутствие оснований для отложения судебного заседания.
Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, допросив свидетеля, выслушав заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, суд пришел к следующим выводам.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакциях, действовавших на дату принятия оспариваемого решения от 15 октября 2008 года N 367) утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Решением Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 15 октября 2008 года N 367 "Об утверждении генерального плана Истоминского сельского поселения на 2008-2030 годы" принят соответствующий генеральный план поселения, включая посёлок Дорожный.
Решение 15 октября 2008 года N 367 принято представительным органом местного самоуправления - Собранием депутатов Аксайского района в пределах компетенции, имевшейся в соответствующий период, с учётом соглашения о передаче осуществления части полномочий между Администрацией Истоминского сельского поселения и Администрацией Аксайского района от 17 декабря 2007 года (л.д.10-14 том 2).
Принятию решения предшествовали публичные слушания, назначенные постановлением Главы Аксайского района N 941 от 15 июля 2008 года (заключение о результатах публичных слушаний от 19 августа 2008 года - л.д.8-9 том 2).
Решение опубликовано в газете "Победа" N 206 от 29 октября 2008 года (л.д.31 том 2).
Проект генерального плана согласован Правительством Ростовской области (сводное заключение N 21 от 19 октября 2010 года - л.д.72 том 2).
В генеральный план впоследствии вносились изменения. Последнее изменение принято решением Собрания депутатов Истоминского сельского поселения от 1 апреля 2016 года N 191 (л.д.77-79 том 2). Решение опубликовано в периодическом печатном издании "Информационный бюллетень Истоминского сельского поселения" N 7 от 11 апреля 2016 года.
Одной из целей внесения изменений в генеральный план поселения являлось исключение из границ п.Дорожный лесополосы площадью 7,08 га (л.д.105 том 2 - пояснительная записка ООО "Севкавнипиагропром").
Публичные слушания, назначенные постановлением Администрации Истоминского сельского поселения N 404 от 26 ноября 2015 года, состоялись 28 декабря 2015 года (заключение о результатах публичных слушаний от 25 февраля 2016 года, оно опубликовано 29 февраля 2016 года - л.д.115-117 том 2).
Проект изменений в генеральный план согласован Правительством Ростовской области (сводное заключение N 46 от 10 марта 2016 года - л.д.88 том 2).
Базовое решение и решение о внесении изменений в генеральный план приняты уполномоченными органами с учётом соглашений между органами местного самоуправления и отсутствия споров о компетенции, надлежаще опубликованы и по этим основаниям административным истцом не оспариваются.
В ходе мероприятий, осуществленных филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" "Воронежлеспроект", установлено наложение границ Истоминского сельского поселения (п.Дорожный) и земель лесного фонда, относящихся к Атаманскому участковому лесничеству Шахтинского лесничества Ростовской области. Первоначально была установлена площадь пересечения в объеме 80 339 кв.м (схема л.д.70 том 2). Такая площадь пересечения установлена при наложении первоначальной карты генерального плана, опубликованного в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности в соответствии со ст.57.1 Градостроительного кодекса РФ.
В ходе судебного разбирательства по запросу административного истца названным учреждением учтено изменение границ населенного пункта (п.Дорожный) в соответствии с решением Собрания депутатов Истоминского сельского поселения от 1 апреля 2016 года N 191 (картографические материалы) и выявлена иная площадь пересечения - 13 161 квадратных метров месторасположением: Атаманское участковое лесничество Шахтинского лесничества Ростовской области, квартал 92, выдел 4,10, части выделов 3,5,9,11 (л.д.199-200 том 2).
Данное обстоятельство подтверждено материалами лесоустройства и заключением уполномоченного субъекта - ФГБУ "Рослесинфорг" о наложении границ земель населенного пункта на земли лесного фонда, находящиеся в собственности Российской Федерации (л.д.18-21 том 1).
Информацией Рослесхоза, сведениями, представленными Министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области, Министерством строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области, объяснениями представителей административных ответчиков подтверждается, что ни первоначальный проект генерального плана, ни проект нормативного правового акта о внесении изменений в базовый генеральный план поселения (на 1 апреля 2016 года) на согласование в уполномоченные федеральные органы не направлялся.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, предусмотренном Земельным кодексом Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации). Нарушение установленного Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с положениями части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.
Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, генерального плана городского округа и особенности его согласования предусмотрены статьями 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Проект генерального плана подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в установленном порядке, в том числе в случае, когда предусматривается включение в соответствии с указанным проектом генерального плана в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения земельных участков из земель лесного фонда (пункт 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласование проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти осуществляется в трехмесячный срок со дня поступления в эти органы уведомления об обеспечении доступа к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования (часть 7 статьи 25 ГрК РФ).
Статьей 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Пунктом 1 статьи 8 ЛК РФ также установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.
Лесные участки из земель лесного фонда в силу прямого указания закона находятся исключительно в федеральной собственности, что обусловливает необходимость обязательного согласования проекта генерального плана поселения, предусматривающего включение в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).
В период подготовки проекта и принятии генерального плана Истоминского сельского поселения действовало Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года N 178.
В силу пунктов 2, 5-7, 10 названного Положения организацию согласования проекта документа территориального планирования должен был обеспечивать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, являющийся заказчиком разработки проекта документа территориального планирования. В случаях, указанных части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации на заказчика возлагалась обязанность направить проект на согласование в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства. Уполномоченный орган в сфере градостроительства в течение 3 рабочих дней с даты получения проекта документа территориального планирования направлял его копии в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности, для рассмотрения и представления заключений в части вопросов, входящих в компетенцию этих уполномоченных отраслевых органов. Уполномоченный отраслевой орган по результатам рассмотрения проекта документа территориального планирования готовил заключение в течение 30 дней с даты получения проекта от уполномоченного органа в сфере градостроительства. Уполномоченный орган в сфере градостроительства осуществлял подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений уполномоченных отраслевых органов.
В силу п.1 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12.06.2008 N 450, данное Министерство являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственного ему Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз). Согласно пунктам 1, 5.2.7 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства (утверждено Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 283) агентство осуществляет функции по реализации государственной политик, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, было уполномочено рассматривать в установленном порядке материалы о переводе земель лесного фонда в земли других категорий.
В силу Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере лесного хозяйства, является Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), которое осуществляет рассмотрение проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции.
Согласно п.5.4.3. Положения (в редакции на дату принятия изменений в генеральный план) к полномочиям Рослесхоза отнесено рассмотрение проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов гг. Москвы и Санкт-Петербурга, схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции.
Установленные судом обстоятельства приводят к выводу о том, что представительными органами местного самоуправления допущено нарушение порядка согласования и принятия решения об утверждении генерального плана (и внесении изменений в него), предусмотренного статьями 24 и 25 ГрК РФ и указанным выше подзаконным нормативным актом.
Получение согласования проекта от органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации не подменяет необходимость согласования проекта документа территориального планирования по основаниям, предусмотренным законом, с уполномоченными федеральными органами, поскольку указанные органы исполнительной власти Ростовской области согласовали проект генерального плана в пределах своей компетенции, которая не включает в себя полномочия по согласованию проектов генеральных планов, в случае если этими проектами предусматривается включение в границы населенных пунктов земельных участков из земель лесного фонда.
Не могут быть приняты во внимание доводы административных ответчиков (Собраний депутатов района и сельского поселения) об отсутствии бесспорных доказательств, подтверждающих включение в границы населенного пункта п.Дорожный земель лесного фонда, и о недоказанности административным истцом принадлежности спорных земельных участков к землям лесного фонда.
Согласно статье 7 ЛК РФ лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и ЛК РФ. Согласно части 3 статьи 70.1 ЛК РФ лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и данного кодекса; местоположение, границы и площадь лесных участков определяются с учетом границ и площади лесных кварталов и (или) лесотаксационных выделов, частей лесотаксационных выделов.
В соответствии со статьей 91 ЛК РФ государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках, в котором содержится документированная информация о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса, о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах, о лесных участках.
Кадастровый учет лесных участков до 1 января 2017 г. осуществлялся в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", согласно положениям части 6 статьи 47 которого участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда, признается юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.
Согласно части 4 статьи 6.1 ЛК РФ границы земель лесного фонда определяются границами лесничеств, данное предписание подлежит применению к сложившимся правоотношениям, несмотря на время принятия оспариваемого нормативного правового акта.
Право собственности Российской Федерации на указанные лесные участки подтверждено свидетельством о государственной регистрации права и материалами государственного лесного реестра, в связи с чем вопрос о включении лесных участков в земли населенных пунктов должен был решаться с согласия Рослесхоза, как на стадии принятия базового генерального плана, так и при внесении изменений в него в 2016 году.
Данными о конкретных границах участках земель лесного фонда не располагало ни Минприроды Ростовской области, ни Собрания депутатов Аксайского района и Истоминского сельского поселения, поэтому работы по внесению изменений в генеральный план, организованные в 2015 году, не могли в полной мере учесть площадь и границы земель лесного фонда, прилегающие к границе п.Дорожный в районе прохождения дорог (л.д.98-105 том 2 - обоснование целей внесения изменения в генеральный план Истоминского сельского поселения). Деятельность по исключению земель лесного фонда из границ населенного пункта (что видно из картографических материалов, исследованных в суде) не привела к полному устранению допущенного нарушения.
Вопросы же об установлении границ конкретных земельных участков лесного фонда, их точного совпадения с границами населенного пункта, уточнения их местоположения не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Процедура согласования документов территориального планирования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти имеет целью устранение наложений границ земель различной принадлежности, в том числе в спорных случаях. При таком положении лишь соблюдение установленной федеральным законодательством процедуры согласования приведёт к исключению участков пересечений земель населённого пункта и земель лесного фонда, устранит препятствия в постановке земельных участков на кадастровый учёт и споры в области землепользования.
В соответствии с пунктом 40 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке.
Изложенное является основанием для признания нормативного правового акта (в действующей редакции) не действующим в оспариваемой части.
Определяя время, с которого нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, суд исходит из следующего. Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт со дня принятия за период его действия существенно изменён (и не регулирует правоотношения в первоначальной редакции, в том числе применительно к площади и участкам пересечения), применялся и после внесения в него изменений, он признается судом не действующим в части включения в границы населенного пункта - п.Дорожный Истоминского сельского поселения Аксайского района земель лесного фонда общей площадью 13 161 квадратных метров месторасположением: Атаманское участковое лесничество Шахтинского лесничества Ростовской области, квартал 92, выдел 4,10, части выделов 3,5,9,11 со дня вступления решения в законную силу.
На Собрание депутатов Аксайского района Ростовской области и Собрание депутатов Истоминского сельского поселения Аксайского района суд возлагает обязанность по опубликованию сообщения о принятии решения суда в официальных печатных изданиях, в которых опубликован указанный нормативный правовой акт (в первоначальной и в действующей редакциях) или в других печатных изданиях, в которых публикуются нормативные правовые акты данных органов.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление Федерального агентства лесного хозяйства удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу решение Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области от 15 октября 2008 года N 367 "Об утверждении генерального плана Истоминского сельского поселения на 2008-2030 годы" (действующее в редакции решения Собрания депутатов Истоминского сельского поселения от 1 апреля 2016 года N 191) в части включения в границы населенного пункта - посёлка Дорожный Истоминского сельского поселения Аксайского района земель лесного фонда общей площадью 13 161 квадратных метров месторасположением: Атаманское участковое лесничество Шахтинского лесничества Ростовской области, квартал 92, выдел 4,10, части выделов 3,5,9,11 (посёлок Дорожный муниципального образования Истоминское сельское поселение Аксайского района Ростовской области).
Обязать Собрание депутатов Аксайского района Ростовской области и Собрание депутатов Истоминского сельского поселения Аксайского района Ростовской области в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии (резолютивную часть решения суда) в официальных печатных изданиях, в которых опубликован указанный нормативный правовой акт (в первоначальной и в действующей редакциях) или в других печатных изданиях, в которых публикуются нормативные правовые акты Собрания депутатов Аксайского района Ростовской области и Собрания депутатов Истоминского сельского поселения Аксайского района Ростовской области.
На решение могут быть поданы апелляционные жалобы и представление в течение месяца после принятия решения в окончательной форме в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд.
Судья: Д.М. Абрамов
Решение в окончательной форме принято 17 июля 2020 года
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
