Дата принятия: 09 февраля 2021г.
Номер документа: 3а-1785/2020, 3а-462/2021
КРАСНОДАРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 9 февраля 2021 года Дело N 3а-462/2021
Краснодарский краевой суд в составе:
судьи Шулико О.Г.,
при секретаре Каминской К.В.,
с участием прокурора Сидоровой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску АО "<ФИО>9" об оспаривании нормативного правового акта в части,
установил:
решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" утвержден генеральный план муниципального образования город Краснодар (далее - Генеральный план), согласно которому принадлежащие АО "<ФИО>10" (далее Общество) на праве собственности смежные земельные участки с кадастровыми номерами отнесены к функциональным зонам - коммунально-складской зоне и зоне индивидуального жилищного строительства соответственно.
Общество обратилось в суд с вышеуказанным административным иском, уточненным в ходе рассмотрения дела, в котором просил признать не действующим Генеральный план в части установления функционального зонирования - коммунально-складской зоны в отношении земельного участка с кадастровым номером и установления функциональной зоны индивидуального жилищного строительства в отношении участка с кадастровым номером ; обязать городскую Думу Краснодара отнести оспариваемые участки к производственной функциональной зоне.
В обоснование требований административный истец указал, что включение земельных участков в состав зон, которые не соответствуют их фактическому использованию, противоречит правилам землепользования и застройки на территории города Краснодара и нарушает права и законные интересы Общества и препятствует использованию участков в соответствии с видом разрешенного использования.
В судебном заседании представитель административного истца Пушкарев А.О., действующий на основании доверенности, поддержал административные исковые требования.
Представитель городской Думы Краснодара Перцев К.А. и представитель администрации муниципального образования город Краснодар Мельников А.С., действующие на основании доверенностей, в судебном заседании возражали против удовлетворения административного иска, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит действующему законодательству и не нарушает права административного истца.
Прокурор Сидорова Л.Е. в заключении просила отказать в административном иске в полном объеме, полагая, что требования градостроительного законодательства при принятии оспариваемого нормативного правового акта соблюдены в полном объеме. Указал, что права административного истца не нарушены.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска, исследовав доказательства и материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает административный иск подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ в полном объеме.
Проверяя полномочия городской Думы Краснодара на принятие оспариваемого нормативного правового акта, соблюдение порядка его принятия и публикации, что не оспаривается административным истцом, суд исходит из следующего.
2 сентября 2020 года городской Думы Краснодара принято решение N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар".
В соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления наделены полномочиями самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения.
Согласно пункту 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ от 6 октября 2003 года), к вопросу местного значения городского округа относится утверждение генеральных планов городского округа.
Согласно статье 24 Градостроительного кодекса РФ генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.
В соответствии с Уставом муниципального образования город Краснодар представительным органом муниципального образования город Краснодар является городская Дума Краснодара.
Таким образом, полномочия по утверждению генерального плана муниципального образования город Краснодар отнесены к ведению городской Думы Краснодара (ст. 25 Устава).
В целях соблюдения процедуры согласования генерального плана муниципального образования город Краснодар на основании решения комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар от 27.06.2018 года (протокол N 8) принято Постановление администрации муниципального образования город Краснодар от 27 июля 2018 г. N 3136 "О подготовке проекта внесения изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар" согласно которому Департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар поручено разработать и представить в Комиссию по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар проект внесения изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар.
Комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар указанным постановлением, было поручено провести работы по внесению изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 28 ГрК РФ, в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений (далее - публичные слушания), с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке.
В соответствии частью 1 статьи 28 ФЗ от 6 октября 2003 года, для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.
Согласно части 2 статьи 28 ФЗ от 6 октября 2003 года, публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.
Как указано в части 4 статьи 28 ФЗ от 6 октября 2003 года, порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.
Проект генерального плана муниципального образования город Краснодар в целях соблюдения порядка его утверждения Постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 19.06.2020 N 2307 (опубликовано 19.06.2020 на сайте по адресу:https://kjd.ru/dokumenty/dokumentyadministratsii/normativnyepravovveakty/ofitsialno eopublikovanie-normativnykh-pravovykh-aktov/document-19062020231422.html) был вынесен на общественные обсуждения, которые проходили в каждом населенном пункте.
Комиссией по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар рассматривались внесенные на общественных обсуждениях предложения и замечания, результаты поддержи или отклонения которых, содержались в заключении и протоколе общественных обсуждений. Общественные обсуждения завершились опубликованием заключения о результатах общественных обсуждений 31.08.2020 в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов городской Думы Краснодара - на Интернет - портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодараhttps://golos.krd.ru/obschestvennyeobsuzhdeniya/discussion_06072020_080000.html).
В целях соблюдения установленного статьёй 25 Градостроительного кодекса РФ порядка согласования получены положительные заключения Министерства экономического развития РФ от 24.07.2020 N 23830-ОТ/Д27 и Администрации Краснодарского края от 25.06.2020 N 869 в части вопросов относящихся к компетенции указанных органов.
Решением городской Думы Краснодара от 02.09.2020 N 100 п.1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" утверждена новая редакция генерального план муниципального образования город Краснодар в полном объёме (за исключение разделов ДСП и совершенно секретно), который опубликован в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов городской Думы Краснодара - на Интернет - портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара и Вестнике органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар N 9.
Административным ответчиком, в соответствии с требованиями части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства представлена совокупность письменных доказательств в подтверждение соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия городской Думы Краснодара на принятие оспариваемого решения; форму и вид решения; процедуру принятия этого решения и введения его в действие, в том числе порядок опубликования, включая все стадии в соответствии с требованиями градостроительного законодательства (принятие Проекта, проведение публичных слушаний, согласование Проекта с различными органами, голосование и т.д.).
Учитывая указанные обстоятельства в их совокупности, суд считает, что жители муниципального образования город Краснодар были заблаговременно оповещены о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременно ознакомлены с проектом генерального плана и имели возможность представить свои предложения и замечания по поводу него; оспариваемое решение об утверждении генерального плана принято на очередной сессии городской Думы Краснодара, в ходе соответствующего заседания оспариваемое решение принято с соблюдением процедуры и при наличии кворума.
Суд приходит к выводу, что оспариваемое решение городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1 является нормативным правовым актом, изданным уполномоченным органом муниципальной власти и принятым с соблюдением порядка принятия таких актов и опубликованным надлежащим образом. Указанные нормативные акты приняты уполномоченным органом, с соблюдением порядка их принятия и обнародования и на этом основании не оспариваются.
Проверяя доводы административного истца о несоответствии Генерального плана, в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении его прав, суд установил следующие обстоятельства.
Как следует из материалов дела, что земельные участки: с кадастровым номером , расположенный по адресу: <Адрес...>, Калининский сельский округ, <Адрес...>, ул. <Адрес...>, и с кадастровым номером , расположенный по адресу: г. Краснодар, Прикубанский внутригородской округ, севернее <Адрес...>, из земель <Адрес...> принадлежат административному истцу и используются Обществом в производственных целях.
Согласно информации, представленной департаментом архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования <Адрес...> (от 15 ноября 2020 г., 22 декабря 2020 г. N и 11953/29), в соответствии с Правилами землепользования и застройки, на территории муниципального образования <Адрес...>, утвержденным решением городской Думы Краснодара от <Дата ...> п. 6 земельный участок с кадастровым номером расположен в коммунально-складской зоне (КС); земельный участок с кадастровым номером расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами за границами города Краснодара (Ж. 1.2).
Изменения в Правила землепользования и застройки, на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 N 19 п. 6, в отношении земельных участков с кадастровыми номерами , не вносились.
В соответствии с действующим ранее генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утверждённым решением городской Думы Краснодара от <Дата ...> п. 15, земельный участок с кадастровым номером располагался в жилой зоне (зоне малоэтажной индивидуальной жилой застройки), зоне рекреационного назначения (городские зеленые насаждения общего пользования); земельный участок с кадастровым номером - в жилой зоне (зоне малоэтажной индивидуальной жилой застройки).
Изменения в генеральный план муниципального образования город Краснодар, утвержденный решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 N 25 п. 15, в отношении вышеуказанных земельных участков, не вносились.
В соответствии с действующим генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 02 сентября 2020 N 100 п. 1, земельный участок с кадастровым номером расположен коммунально-складской зоне; земельный участок с кадастровым номером расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами.
Учитывая данные обстоятельства, суд считает необходимым отметить, что на данный момент территориальное зонирование соответствует функциональному зонированию.
Функциональные зоны устанавливаются документами территориального планирования, в которых определяются их границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).
Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ).
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).
Из материалов дела следует, что изменение функциональной зоны для земельных участков произведено не произвольно, а вследствие проведенных работ администрацией города Краснодара с привлечением ООО "Научно-исследовательский институт перспективного градостроительства" (город Санкт-Петербург) при разработке проекта Генерального плана муниципального образования город Краснодар впоследствии утвержденного решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1.
Директором ООО "Научно-исследовательский институт перспективного градостроительства" Спириным П.П. входе заседания городской Думы при обсуждении Генерального плана, были даны пояснения о том, что функциональное зонирование выверено, структурировано и оно соответствует квартальной структуре тех нормативов, которые непосредственно должны быть в генеральном плане. При разработке генерального плана были максимально учтены интересы юридических и физических лиц с учетом жизненно важных вопросов для развития города (выписка из протокола от 2 сентября 2020 года).
Суд признает, что приоритет публичной цели устойчивого развития территории обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования. Между тем градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности.
Рассматривая доводы административного истца о том, что функциональные зоны установлены без учета фактического использования земельных участков, суд считает необходимым указать на то, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 ГрК РФ.
Согласно части 11 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. Тем самым, генеральный план как документ территориального планирования может не соответствовать фактическому использованию земельного участка, поскольку определяет перспективное развитие территории.
При этом утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).
Новым Генеральным планом изменена функциональная зона лишь в отношении земельного участка с кадастровым номером .
Изменение функциональной зоны жилой застройки с зоны малоэтажной индивидуальной жилой застройки на коммунально-складскую, а также отнесение к последней данного участка, занятого строениями, положениям статей 23, 24 ГрК РФ не противоречит, поскольку Генеральный план в оспариваемой части не содержит положений, ограничивающих права административного истца, как правообладателя спорного земельного участка.
Доводы административного истца о том, что при утверждении Генерального плана не были учтены результаты общественных обсуждений, суд считает несостоятельным ввиду следующего.
Решением городской Думы Краснодара от 22 марта 2007 г. N 21 п. 1 "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в муниципальном образовании город Краснодар" утвержден порядок проведения общественных обсуждений (далее - Положение).
В соответствии с протоколом N 8 заседания комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар в рамках общественных обсуждений проекта генерального плана АО "<ФИО>11" обращалось с предложением о переводе участков на которых расположено производство из зоны индивидуального жилищного строительства и зоны коммунально-складских территорий в производственную зону.
До внесения в городскую Думу Краснодара проекта генерального плана функциональное зонирование участков с к/н в качестве производственной зоны было поддержано комиссией по землепользованию и застройке.
В судебном заседании представитель городской Думы Краснодара Перцев К.А. пояснил, что с учетом поступления письма первого заместителя главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 3 августа 2020 N 02-06-832/20 о принятии мер по утверждению проекта генерального плана муниципального образования город Краснодар до 2 сентября 2020 года, окончанием общественных обсуждений 31 августа 2020 года и внесением администрацией муниципального образования город Краснодар проекта 1 сентября 2020 года решение об утверждении было принято 2 сентября 2020 года с учетом имеющихся технических и организационных возможностей городской Думы Краснодара.
Вместе с тем, согласно требованиям части 13 статьи 24 ГрК РФ представительный орган местного самоуправления городского округа принимает решение об утверждении генерального плана с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний.
В соответствии с частью 12 статьи 24 ГрК РФ протокол и заключение о результатах общественных обсуждений являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому в представительный орган.
В соответствии с пунктом 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генерального плана муниципального образования город Краснодар относится к исключительной компетенции представительного органа.
Таким образом, определение положений нормативного правового акта как в форме правовых норм, так и графических приложений (в том числе функционального зонирования), который утверждается городской Думой Краснодара, осуществляется исключительно представительным органом с учетом результатов публичных слушаний.
В соответствии с пунктом 5.4 раздела V Положения результаты публичных слушаний, общественных обсуждений носят рекомендательный характер.
Согласно пункту 1 решения городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" генеральный план муниципального образования город Краснодар утвержден в новой редакции с учётом протокола и заключения о результатах общественных обсуждений, как и определено положениями Градостроительного кодекса РФ.
Таким образом, судом установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца.
При этом суд учитывает правовые позиции Европейского Суда по правам человека, согласно которым политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.
Также суд считает необходимым отметить, что административный истец, приобретая земельный участок, не проявил должной осмотрительности и не выяснил наличие или отсутствие существенных ограничений и обременений в использовании земельных участков, при том, что ранее установленное зонирование, принятое, утвержденное и официально опубликованное, не предусматривало размещение на земельных участках предприятия производственного цикла, тем более относящееся к классу опасности, установленному Санитарными правилами и нормами.
Требование административного истца об обязании администрации муниципального образования город Краснодар внести изменения в Генеральный план Краснодара в части установления для земельных участков зону использования - производственная зона, не могут быть заявлены в рамках рассмотрения настоящего административного дела в силу императивного предписания, закрепленного в пункте 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".
С учетом изложенного суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления Общества о признании не действующим Генеральный план в части установления функционального зонирования - коммунально-складской зоны в отношении земельного участка с кадастровым номером и установления функциональной зоны индивидуального жилищного строительства в отношении участка с кадастровым номером ; обязать городскую Думу Краснодара отнести оспариваемые участки к производственной функциональной зоне.
Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
отказать в удовлетворении административного искового заявления АО "<ФИО>12" об оспаривании нормативного правового акта в части.
Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме.
Решение суда в окончательной форме изготовлено 24 февраля 2021 года.
Судья:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
