Решение Верховного Суда Республики Карелия от 07 апреля 2021 года №3а-178/2020, 3а-6/2021

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

РЕШЕНИЕ

от 7 апреля 2021 года Дело N 3а-6/2021
Верховный Суд Республики Карелия в составе председательствующего судьи Кудряшовой Е.П. при секретаре
Сафоновой М.В., с участием прокурора Иовлева Д.С., представителя административного истца Лобаго О.А., представителя административного ответчика Бурлаковой В.Л., представителя заинтересованного лица администрации Петрозаводского городского округа Даниленко Т.С., представителей заинтересованного лица ООО "Вольная" Кацнельсона Е.Л., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Бручикова В.В. о признании не действующим решения Петрозаводского городского Совета от 10 сентября 2013 г. N 27/21-311 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах Петрозаводского городского округа" в части,
установил:
Бручиков В.В. в судебном порядке оспорил решение Петрозаводского городского Совета 21 сессии 27 созыва от 10 февраля 2013 г. N 27/21-311 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа", согласно которому территориальные зоны - рекреационная зона многофункциональных спортивных и общественных сооружений (РСо) и природно-рекреационная зона (РПр) изменены на территориальную зону застройки среднеэтажными жилыми домами (Жс) для земельных участков с кадастровыми номерами (...), (...), (...), находящихся в районе ул. (...).
В обоснование заявленных требований административный истец сослался на то, что установленная оспариваемым нормативным правовым актом территориальная зона в отношении указанных земельных участков не соответствует функциональному зонированию территории и ее планируемому развитию, обозначенным в Генеральном плане города Петрозаводска, осуществлено без соблюдения баланса между публичными интересами и правами частных лиц, произведено в нарушение общественных интересов, в частности, строительство ООО "Вольная"
на спорных земельных участках многоквартирных домов вместо спортивных сооружений нарушит конституционные права административного истца, как жителя г. Петрозаводска, на отдых, занятие спортом и благоприятную окружающую среду.
Указывая, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта и изменении территориальных зон административным ответчиком допущены нарушения положений статей 1, 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 35, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, Бручиков В.В. просит признать решение Петрозаводского городского Совета 21 сессии 27 созыва от 10 февраля 2013 г. N 27/21-311 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" не действующим в части.
Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство национальной и региональной политики Республики Карелия, Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия, ООО "Вольная", ООО "Терраса".
В судебном заседании представитель административного истца поддержала административные исковые требования по основаниям, изложенным в административном иске и дополнениях к нему.
Представитель Петрозаводского городского Совета возражала против удовлетворения административных исковых требований, указав, что установленная законом процедура принятия оспариваемого решения Петрозаводского городского Совета соблюдена, административным истцом не представлено доказательств нарушения названным нормативным правовым актом его прав и законных интересов.
Представитель заинтересованного лица администрации Петрозаводского городского округа заявила об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований.
Представитель заинтересованного лица ООО "Вольная" просил в удовлетворении административного иска отказать.
Иные лица, участвующие в деле, в суд не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.
Представитель Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия в письменных возражениях на административный иск и дополнениях к ним, а также участвуя ранее в судебном заседании, указал, что условия действующего договора аренды от 01 августа 2016 г. N 31/01 не позволяют использовать земельный участок с кадастровым номером (...) (единое землепользование земельных участков с кадастровыми номерами (...) и (...)) иначе, как в соответствии с видом разрешенного использования - "для строительства спортивного комплекса", исключают строительство на данном земельном участке многоквартирных домов.
Выслушав объяснения явившихся лиц, исследовав материалы дела, материалы административного дела N 3а-222/2020, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
Пунктом 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В силу статьи 3 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Административный истец, как житель г. Петрозаводска, является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми Правилами землепользования, следовательно, обладает правом на обращение в суд с административным иском.
Ссылки административного ответчика и заинтересованных лиц на отсутствие нарушения прав административного истца суд находит несостоятельными, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт регулирует вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности жителей г. Петрозаводска.
Обстоятельств, перечисленных в статье 3 Федерального закона N 131-ФЗ, судом не установлено.
Пункт 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ обязывает принимать муниципальные правовые акты в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также конституциями (уставами), законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Пунктом 4 статьи 3 ГрК РФ установлено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
В соответствии со статьей 16, пунктом 1 статьи 20 Федерального закона N 131-ФЗ в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, входят в полномочия органов местного самоуправления.
В соответствии с Уставом Петрозаводского городского округа (далее - Устав) представительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения, является Петрозаводский городской Совет, к которым в числе прочего отнесено и утверждение правил землепользования и застройки (статьи 14, 15 Устава).
Решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г.
26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа (далее - Правила землепользования и застройки).
Решением Петрозаводского городского Совета от 10 сентября 2013 г. N 27/21-311 внесены изменения в статью 22 Правил землепользования и застройки: рекреационная зона многофункциональных спортивных и общественных сооружений (Рсо) и природно-рекреационная зона (Рпр) для земельных участков с кадастровыми номерами (...), (...), (...), находящихся в районе ул. (...), изменена на зону застройки среднеэтажными жилыми домами (Жс) согласно схеме N 8.
Порядок внесения изменений в Правила землепользования и застройки регламентирован в статье 33 ГрК РФ и осуществляется в соответствии с положениями статей 31 и 32 ГрК РФ (далее - в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого решения).
В соответствии с пунктом 1 статьи 32, статьей 33 ГрК РФ правила землепользования и застройки, а также внесение в них изменений утверждаются представительным органом местного самоуправления.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 33 ГрК РФ одним из оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.
Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки направляются в Комиссию, которая в течение тридцати дней со дня их поступления осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (части 3, 4 статьи 33 ГрК РФ).
В силу части 5 статьи 33 ГрК РФ глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении Комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.
Проверяя решение на предмет соблюдения процедуры его принятия в обжалуемой части, суд обращает внимание на следующие обстоятельства.
Из представленных документов следует, что инициатором внесения оспариваемых изменений в Правила землепользования и застройки являлся действующий на тот момент арендатор земельного участка с кадастровым номером (...) (единое землепользование, включающее земельные участки с кадастровыми номерами (...) и (...)) - ООО "Д".
Между тем, юридическое лицо в соответствии с подпунктом 5 пункта 2 статьи 33 ГрК РФ вправе вносить предложения по изменению правил землепользования и застройки только в случае, если в результате применения действующих правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.
В представленном протоколе заседания комиссии по подготовке проекта Правил землепользования от 23 августа 2013 г., а также протоколе публичных слушаний от 08 августа 2013 г. отсутствует обоснование объективной необходимости изменения территориальных зон "рекреационная зона многофункциональных спортивных и общественных сооружений (РСо)" и "природно-рекреационная зона (РПр)" на "зону застройки среднеэтажными жилыми домами (Жс)".
В судебном заседании таких мотивов ни представителями действующего правообладателя земельного участка с кадастровым номером (...), ни представителями административного ответчика Петрозаводского городского Совета, администрации Петрозаводского городского округа также не приведено.
Доказательств неэффективного использования, снижения стоимости спорных земельных участков и возведенных на них объектов капитального строительства, отсутствия возможности у их правообладателей реализовать права и законные интересы, причинения вреда при сохранении прежней территориальной зоны не представлено.
Напротив, в соответствии с действовавшими ранее Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. 26/38-771, спорные земельные участки частично находились в зоне многофункциональных спортивных и общественных сооружений (Рсо), частично - в зоне многофункциональной общественно-деловой застройки районного значения (Ор) ((...)), частично - в природно-рекреационной зоне (Рпр) ((...)).
Из материалов дела следует, что в соответствии с условиями договора аренды от 18 июля 2007 г., заключенного между ООО "Д"
и Министерством промышленности и природных ресурсов Республики Карелия, земельный участок с кадастровым номером (...) предоставлялся для строительства спортивного комплекса (аквапарк, крытый ледовый каток, открытый каток, баскетбольная площадка, гимнастический комплекс).
Названное целевое использование земельного участка с кадастровым номером (...) также подтверждено градостроительным планом, утвержденным постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 19 марта 2012 г. N 1176.
В последующем на земельном участке были возведены объекты недвижимости с кадастровыми номерами (...), (...). Право собственности ООО "Д" на указанные объекты зарегистрировано
27 сентября 2011 г. и 13 декабря 2013 г.
Впоследствии арендатором земельного участка с кадастровым номером (...) на основании договора аренды от 01 августа 2016 г. N (...) стал ФИО; право собственности на объекты недвижимости с кадастровыми номерами (...) и (...) также перешли указанному лицу по договорам купли-продажи от 17 июня 2015 г.
При этом целевой характер договора аренды сохранился, согласно его условиям земельный участок с кадастровым номером (...), вид разрешенного использования на момент передачи в аренду - для строительства спортивного комплекса, предоставлен в аренду на срок
49 лет для эксплуатации расположенных на нем объектов недвижимости: баскетбольная площадка, гимнастический комплекс с кадастровым номером (...), площадью 662,3 кв.м, назначение - сооружение спортивно-оздоровительное, местоположение объекта: (...); здание с кадастровым номером (...), назначение - нежилое, общей площадью 346,6 кв.м, местоположение объекта: (...); спортивный комплекс (аквапарк, крытый и открытый катки) с кадастровым номером (...), площадью 719,68 кв.м, назначение - нежилое, местоположение объекта: (...).
15 января 2018 г. между ФИО и ООО "Вольная" заключено соглашение об уступке прав и обязанностей по договору аренды земельного участка с кадастровым номером (...).
На этом же земельном участке расположены спортивно-оздоровительные сооружения с кадастровыми номерами (...) и (...).
Таким образом, в оспариваемой части Правила землепользования приняты с нарушением подпункта 5 пункта 2 статьи 33 ГрК РФ.
Иных обстоятельств, свидетельствующих о несоблюдении процедуры и порядка принятия, данных Правил землепользования судом не установлено.
В настоящее время земельный участок с кадастровым номером (...), расположенный по адресу: (...),находится в собственности ООО "Терасса" (право собственности зарегистрировано 25 июня 2016 г.). На земельном участке расположен объект недвижимости с кадастровым номером (...).
Разрешая вопрос о соответствии нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.
В силу пункта 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (подпункт 2 пункта 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (пункт 4 статьи 30 ГрК РФ).
Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2 ГрК РФ).
Пункт 3 статьи 1 ГрК РФ регламентирует, что устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
Из пункта 1 статьи 9 ГрК РФ следует, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В силу пунктов 2, 5, 6, 7, 8 статьи 1 ГрК РФ установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.
Подпунктом 1 пункта 2 статьи 33 ГрК РФ предусмотрено, что несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.
В силу пункта 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (подпункт 2 пункта 1 статьи 34 ГрК РФ).
Анализ вышеперечисленных положений федерального законодательства позволяет сделать вывод о необходимости соблюдения принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану. Данная правовая позиция выражена в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 01 августа 2018 г. N 81-КГ18-11.
Из системного толкования положений подпунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Вместе с тем установлено, что спорные земельные участки согласно Генеральному плану г. Петрозаводска расположены в следующих функциональных зонах: земельные участки с кадастровыми номерами (...) и (...) - частично в общественно-деловой зоне центров районного значения, частично в рекреационной зоне спортивных сооружений; земельный участок с кадастровым номером (...) - частично в общественно-деловой зоне районного значения и частично в зоне улично-дорожной сети.
Решением Верховного Суда Республики Карелия от 04 декабря
2020 г. N 3а-222/2020, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегией по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 02 марта 2021 г. N 66а-205/2021, отказано в удовлетворении административного искового заявления ООО "Вольная" о признании не действующим решения Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 г. N XXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план г. Петрозаводска" в части включения земельных участков с кадастровыми номерами (...), и (...), в функциональные зоны: рекреационная зона спортивных сооружений, общественно-деловая районного значения, общественно-деловая многофункциональных центров, крупных торгово-развлекательных и деловых комплексов.
Таким образом, оспариваемое правовое регулирование нарушает требования градостроительного законодательства, поскольку осуществлено без учета положений генерального плана муниципального образования, согласно которому названные выше земельные участки расположены в функциональных зонах, правовой режим использования земельных участков, в пределах которых не предполагает строительство жилых домов.
Суд не соглашается с доводами стороны административного ответчика и заинтересованных лиц о сохранении спортивно-оздоровительного направления использования спорных земельных участков, поскольку действия их правообладателей с очевидностью свидетельствуют о намерении возведения на них объектов жилищного строительства.
Предоставление помещений в жилых зданиях под физкультурные или иные спортивные объекты не могут подменять собой спортивные площадки, открытый каток и иные подобные сооружения на открытом воздухе, а также аквапарк.
Указанные обстоятельства являются основанием для удовлетворения требований административного истца в части оспаривания нормативного правового акта.
В силу подпункта 1 пункта 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
В соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Поскольку установлено применение оспариваемого нормативного правового акта, на основе которого реализованы права граждан и юридических лиц, суд признает его не действующим в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.
С учетом положений пункта 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии решения судом подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.
В соответствии со статьей 111 КАС РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны, понесенные судебные расходы. Поскольку Бручиков В.В. при подаче настоящего административного иска уплатил государственную пошлину в размере
300 руб., указанная сумма подлежит возмещению административным ответчиком.
Руководствуясь статьями 178-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
Административное исковое заявление Бручикова В.В, удовлетворить.
Признать не действующим со дня вступления в законную силу решения суда статью 22 решения Петрозаводского городского Совета 21 сессии 27 созыва от 10 февраля 2013 г. N 27/21-311 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" в части изменения территориальной зоны "рекреационной зоны многофункциональных спортивных и общественных сооружений (РСо) и природно-рекреационной зоны (РПр) на территориальную зону "застройки среднеэтажными жилыми домами (Жс) для земельных участков с кадастровыми номерами (...), (...), (...), находящихся в районе ул. (...), согласно схеме N 8.
Взыскать с Петрозаводского городского Совета в пользу Бручикова В.В. государственную пошлину в размере 300 руб.
Сообщение о принятии судом настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании Петрозаводского городского Совета.
Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме, с подачей жалобы через Верховный Суд Республики Карелия.
Судья Е.П. Кудряшова
Мотивированное решение
составлено 14 апреля 2021 г.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка