Решение Ростовского областного суда от 26 марта 2020 года №3а-177/2020

РОСТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 26 марта 2020 года Дело N 3а-177/2020
Ростовский областной суд в составе
председательствующего судьи Чайка Е.А.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Паненковой Е.С.,
с участием прокуроров Емелиной Е.А., Шматовой Н.А.,
представителя Федерального агентства лесного хозяйства Цоя Л.А., представителя Собрания депутатов Кривянского сельского поселения Прохоренко Е.Н., представителя Администрации Кривянского сельского поселения Востровой Е.О., представителя Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области Чуднова Д.М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании недействующим в части решения Собрания депутатов Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области от 30 ноября 2012 года N 11 "Об утверждении генерального плана Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области",
УСТАНОВИЛ:
Федеральное агентство лесного хозяйства (далее также Рослесхоз) обратилось в суд с административным исковым заявлением в котором, после уточнения формулировки заявленных требований, просило о признании недействующим со дня принятия решения Собрания депутатов Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области от 30 ноября 2012 года N 11 "Об утверждении генерального плана Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области" в части включения в границы населённого пункта Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области земель лесного фонда общей площадью 73 641 кв. м, местоположением: Красносулинское участковое лесничество Шахтинского лесничества Ростовской области, квартал 42, части выделов 5, 6, 7 (Кривянское сельское поселение Октябрьского района Ростовской области).
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что решением Собрания депутатов Кривянского сельского поселения от 30 ноября 2012 года N 11 "Об утверждении генерального плана Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области"
находящийся в федеральной собственности лесной участок включён в границы Кривянского сельского поселения с нарушением предусмотренной статьёй 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедуры согласования проекта Генерального плана с Рослесхозом. Факт включения в границы Кривянского сельского поселения лесного участка, расположенного на землях лесного фонда Красносулинского участкового лесничества Шахтинского лесничества Ростовской области, установлен по результатам выполненного ФГБУ "Рослесинфорг" картографического наложения материалов лесоустройства со схемой генерального плана.
Оспариваемое решение нарушает положения Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 года N 69 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований", ведёт к уменьшению площади защитных лесов, изменяет целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.
В качестве административного ответчика к участию в деле привлечено Собрание депутатов Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области, в качестве заинтересованных лиц - Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области, Администрация Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области.
В судебном заседании представитель Федерального агентства лесного хозяйства Цой Л.А. уточнённые административные исковые требования поддержал и просил их удовлетворить.
Собрание депутатов Кривянского сельского поселения в письменных возражениях на административное исковое заявление просило в удовлетворении заявленных требований отказать в полном объёме, ссылаясь на то, что проект генерального плана поселения был согласован с Правительством Ростовской области, о чём свидетельствует сводное заключение от 19 ноября 2012 года N 600. В судебном заседании Прохоренко Е.Н., представляющая интересы административного ответчика, административные исковые требования в заявленной формулировке не признала, дала пояснения, в которых согласилась с фактом несоответствия графической части генерального плана его текстовой части, в которую впоследствии вносились изменения, допустила возможность наложения границ; указала, что в настоящее время ведётся работа по подготовке нового генерального плана поселения.
Представитель Администрация Кривянского сельского поселения Вострова Е.О. поддержала позицию представителя Собрания депутатов Кривянского сельского поселения.
Представитель министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области Чуднов Д.М. в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в письменном отзыве минприроды Ростовской области, просил удовлетворить административные исковые требования в полном объёме.
Допрошенная по ходатайству представителя минприроды Ростовской области в качестве специалиста .............. являющаяся главным специалистом отдела лесного реестра и использования лесов управления лесного хозяйства министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, дала пояснения по вопросам формирования лесного фонда и проведения лесоустройства.
Прокурор, участвующий в деле, полагал, что оспариваемое решение Собрания депутатов Кривянского сельского поселения в действующей на момент рассмотрения дела редакции подлежит признанию недействующим в указанной административным истцом части со дня его принятия.
Выслушав доводы лиц, участвующих в деле, допросив специалиста, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд пришёл к следующим выводам.
Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Согласно разъяснениям, изложенным в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", оспаривание нормативного правового акта производится посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим нормативного правового акта как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений. Последствием признания судом нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части (пункт 1).
При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения (пункт 28).
При проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида (пункт 29).
Выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, необходимо проверять, соблюдён ли порядок его государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством), опубликования и вступления в силу (пункт 30).
Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 34).
Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).
Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).
Согласно статье 23 Устава муниципального образования "Кривянское сельское поселение", принятого 11 марта 2011 года, представительным органом муниципального образования является Собрание депутатов Кривянского сельского поселения.
30 ноября 2012 года Собранием депутатов Кривянского сельского поселения принято решение N 11 "Об утверждении Генерального плана Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области".
Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения урегулирован статьёй 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, 12 апреля 2010 года главой Кривянского сельского поселения было вынесено распоряжение N 46 о подготовке проекта генерального плана Кривянского сельского поселения, проект генерального плана был разработан ООО "Альянс" г. Пенза на основании муниципального контракта от 25 июня 2010 года N 56, заключённого между Администрацией Кривянского сельского поселения и ООО "Альянс".
2 февраля 2011 года постановлением главы Кривянского сельского поселения N 10 на 4 марта 2011 года назначены публичные слушания по рассмотрению проекта генерального плана; информация о дате и месте проведения публичных слушаний 9 февраля 2011 года опубликована в газете Октябрьского района "Сельский вестник" N 8 - 9 (1310 - 1311), 8 февраля 2011 года размещена на официальном сайте администрации Кривянского сельского поселения.
Результаты публичных слушаний оформлены протоколом публичных слушаний по рассмотрению проекта генерального плана Кривянского сельского поселения от 4 марта 2011 года, которым проект генерального плана рекомендован к утверждению после его доработки.
Согласно части 7 статьи 28 ГрК РФ в редакции, действовавшей на дату проведения публичных слушаний по проекту генерального плана Кривянского сельского поселения, заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет".
Между тем представленное в материалы дела заключение о результатах публичных слушаний не содержит указания на дату его составления, кроме того, административным ответчиком не предоставлены данные о его официальном опубликовании в периодическом печатном издании, в связи с чем скриншот страницы официального сайта Кривянского сельского поселения от 5 марта 2011 года со ссылкой на заключение о результатах публичных слушаний не может служить доказательством выполнения требований части 7 статьи 28 ГрК РФ.
Согласно протоколу заседания Собрания депутатов от 30 ноября 2012 года N 2, проект генерального плана Кривянского сельского поселения был рассмотрен и принят 13 голосами депутатов из 13 присутствовавших при установленном числе депутатов 15, что противоречит пункту 2 статьи 23 Устава от 1 марта 2011 года, в соответствии с которым собрание депутатов Кривянского сельского поселения состоит из 10 депутатов и главы Кривянского сельского поселения. Доказательств, обосновывающих правомочность собрания депутатов в указанном составе, административный ответчик не представил.
Решение Собрания депутатов Кривянского сельского поселения от 30 ноября 2012 года N 11 было подписано главой Кривянского сельского поселения, доведено до сведения жителей путём опубликования в газете "Сельский вестник" от 14 декабря 2012 года N 105 (1511) и размещения на официальном сайте Кривянского сельского поселения 8 декабря 2012 года.
Учитывая изложенное, оснований считать, что оспариваемое решение об утверждении генерального плана поселения было принято органом местного самоуправления с точным соблюдением порядка его принятия, установленного Градостроительным кодексом Российской Федерации, Законом N 131-ФЗ и Уставом муниципального образования, у суда не имеется.
Впоследствии решениями Собрания депутатов Кривянского сельского поселения от 16 сентября 2014 года N 63, от 26 августа 2016 года N 132 были изменены границы муниципального образования "Кривянское сельское поселение", решениями Собрания депутатов от 17 мая 2013 года N 23, от 13 декабря 2013 года N 42, от 10 ноября 2015 года N 96, от 20 октября 2016 года N 8, от 22 июня 2018 года N 76, от 1 февраля 2019 года N 93, от 8 июля 2019 года N 105, от 31 октября 2019 года N 115 утверждены изменения в материалы генерального плана Кривянского сельского поселения, которые оспариваемую часть нормативного правового акта не затронули. На момент обращения заявителя в суд и рассмотрения дела генеральный план действует в последней редакции.
При проверке содержания оспариваемой части нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населённых пунктов.
При установлении или изменении границ населённых пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населённых пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населённых пунктов независимо от их форм собственности (часть 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (часть 3 статьи 8 ЗК РФ).
В силу части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее Закон N 172-ФЗ) установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов либо исключение земельных участков из границ населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов.
Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населённого пункта.
Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населённых пунктов (в том числе образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).
Судом установлено, что указанный административным истцом лесной участок, расположенный на землях Шахтинского лесничества, относится к землям лесного фонда, входит в состав находящегося в собственности Российской Федерации земельного участка с кадастровым номером 61:28:0000000:25, площадью 1 206 286 кв. м, имеющего вид разрешённого использования "гослесополоса", местоположением относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: Ростовская область, р-н Октябрьский. Право собственности Российской Федерации на указанный земельный участок подтверждается копиями свидетельства о государственной регистрации права, выписок из ЕГРН от 6 и 9 декабря 2019 года, от 19 февраля 2020 года.
По результатам выполненного ФГБУ "Рослесинфорг" картографического наложения материалов лесоустройства со схемой генерального плана установлено частичное наложение границ населённого пункта муниципального образования Кривянское сельское поселение и границ находящегося в федеральной собственности земельного участка из состава земель лесного фонда Шахтинского лесничества.
Данное обстоятельство подтверждено графической схемой расположения земельных участков Шахтинского лесничества относительно границ станицы Кривянской Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области.
Пунктом 2.1 действовавшего в период подготовки генерального плана Кривянского сельского поселения Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утверждённого Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 года N 69, предусматривалось, что в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченный на подготовку документа территориального планирования, направляет уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Министерство регионального развития Российской Федерации.
Согласно пункту 2.2 указанного Порядка Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.
Таким уполномоченным федеральным органом в период подготовки оспариваемого акта, в соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства", являлся Рослесхоз. В соответствии с пунктом 4 названного постановления к полномочиям Рослесхоза относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населённых пунктов.
Кроме того, подпунктами 5.4.2, 5.4.3 указанного положения в действующей редакции за Рослесхозом сохранены полномочия на рассмотрение в установленном порядке ходатайств о переводе земель из одной категории в другую, ходатайств о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, направление в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации рассмотренных ходатайств с проектом акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо проектом акта об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую; рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции.
Следовательно, включение земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населённых пунктов предполагает обязательное согласование со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, что соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации об особом правовом режиме лесного фонда (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 года N 238-О-О).
Таким образом, отсутствие положительного заключения Рослесхоза, подготовленного в рамках предусмотренного частью 1 статьи 25 ГрК РФ согласования проекта документа территориального планирования, является существенным нарушением порядка принятия генерального плана поселения.
Наличие сводного заключения Правительства Ростовской области о согласовании проекта генерального плана Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области от 19 ноября 2012 года N 600 подтверждает исполнение административным ответчиком обязанности, установленной частью 2 статьи 25 ГрК РФ, но не освобождает представительный орган местного самоуправления от обязанности согласования проекта с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в данном случае с Рослесхозом, и не подтверждает соблюдение порядка принятия генерального плана сельского поселения, предусмотренного частью 1 статьи 25 ГрК РФ.
При таком положении у суда имеются основания для удовлетворения административных исковых требований.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе, решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.
Поскольку в судебном заседании представитель административного истца пояснил, что заявителем оспаривается действующая редакция указанного нормативного правового акта, суд приходит к выводу о признании недействующим решения Собрания депутатов Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области от 30 ноября 2012 года N 11 "Об утверждении генерального плана Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области" в редакции решения Собрания депутатов Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области от 31 октября 2019 года N 115 "Об утверждении внесения изменений в материалы генерального плана Кривянского сельского поселения" в части включения в границы населённого пункта Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области земель лесного фонда общей площадью 73 641 кв. м, месторасположением: Красносулинское участковое лесничество Шахтинского лесничества Ростовской области, квартал 42, части выделов 5, 6, 7 (Кривянское сельское поселение Октябрьского района Ростовской области).
Так как доказательств тому, что до принятия решения суда нормативный правовой акт в оспариваемой части применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, административный ответчик не представил, то оспариваемое решение Собрания депутатов Кривянского сельского поселения следует признать не действующим в части со дня его принятия.
С учётом положений пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в газете "Сельский вестник".
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Признать недействующим со дня его принятия решение Собрания депутатов Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области от 30 ноября 2012 года N 11 "Об утверждении генерального плана Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области" в редакции решения Собрания депутатов Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области от 31 октября 2019 года N 115 "Об утверждении внесения изменений в материалы генерального плана Кривянского сельского поселения" в части включения в границы населённого пункта Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области земель лесного фонда общей площадью 73 641 кв. м, месторасположением: Красносулинское участковое лесничество Шахтинского лесничества Ростовской области, квартал 42, части выделов 5, 6, 7 (Кривянское сельское поселение Октябрьского района Ростовской области).
Обязать Собрание депутатов Кривянского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии в газете "Сельский вестник".
Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Е.А. Чайка
Решение в окончательной форме принято 31 марта 2020 года.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка