Решение Верховного Суда Республики Дагестан от 28 сентября 2020 года №3а-176/2020

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

РЕШЕНИЕ

от 28 сентября 2020 года Дело N 3а-176/2020
Верховный Суд Республики Дагестан в составе:
судьи Верховного Суда Республики Дагестан Хавчаева Х.А.,
при секретаре судебного заседания Омарове Г.О.,
с участием прокурора Степанцовой Н.А., административного истца Абдуллаева М.А., представителя административного ответчика Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" Салимгереева З.И., представителя заинтересованного лица МКУ "Управление архитектуры и градостроительства" администрации ГОсВД "город Махачкала" Алиева М.Ш., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Абдуллаева М.А. об оспаривании в части нормативного правового акта,
установил:
решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-5 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее также - решение N 9-5) утверждены Правила землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее также - Правила).
Указанное решение размещено на официальном сайте администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", опубликовано в периодическом печатном издании "Махачкалинские известия" от 3 июня 2016 г. N 22, являющемся официальным периодическим изданием Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала".
Абдуллаев М.А. обратился в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением, в последующем уточненным, к Собранию депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" о признании недействующим приложения к Правилам "Карта градостроительного зонирования" в части установления на принадлежащем ему земельном участке с кадастровым номером N, площадью 380 кв.м., расположенном по адресу Республика Дагестан, г.Махачкала, <адрес>, территориальной зоны Р2 "Зона озелененных территорий общего пользования".
В обоснование указал, что вышеуказанный земельный участок принадлежит ему на праве собственности, и он подал в МКУ "Управление архитектуры и градостроительства" уведомление о строительстве/реконструкции на нем индивидуального жилого дома. 21 января 2020 г. ему было отказано в согласовании, ссылаясь на то, что земельный участок отнесен к зоне Р2 "Зона озелененных территорий общего пользования", на которой не предусмотрено строительство индивидуальных жилых домов. Полагает оспариваемый нормативный правовой акт незаконным и не имеющим обратную силу, поскольку его действие не может влиять на его право использовать земельный участок по назначению, исходя из ранее действовавших правовых норм. Он не был извещен о проведении публичных слушаний при принятии данного нормативного правового акта, не учтено сложившееся землепользование. На соседних земельных участках смежными землепользователями также возведены домостроения.
В письменных возражениях представитель Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" Салимгереев З.И. административные исковые требования не признал, указывая, что оспариваемый нормативный правовой акт был предметом неоднократного рассмотрения в судах, которыми установлено, что он принят в пределах полномочий представительного органа местного самоуправления, с соблюдением порядка принятия, утверждения и опубликования. Возведенное истцом на земельном участке строение имеет признаки самовольной постройки.
В судебном заседании административный истец Абдуллаев М.А. поддержал заявленные требования и просил удовлетворить их по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.
В судебном заседании представитель Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" Салимгереев З.И. исковые требования не признал, просил отказать в их удовлетворении по доводам, приведенным в письменных возражениях.
В судебном заседании представитель МКУ "Управление архитектуры и градостроительства" администрации ГОсВД "город Махачкала" Алиев М.Ш. заявленные требования не признал, просил отказать в их удовлетворении, указывая, что действовавший на момент предоставления истцу земельного участка градостроительный регламент не предусматривал возможность строительства на этом земельном участке индивидуального жилого дома, не предусматривают такой возможности и ныне действующие Правила землепользования и застройки. Возведенное истцом на данном земельном участке строение является самовольной постройкой, так как действовавшие на момент предоставления земельного участка Правила землепользования и застройки давали право возведения на нем садового домика, а не индивидуального жилого дома. Законодательство о градостроительной деятельности не позволяет вносить изменения в карту градостроительного зонирования, которые узаконяют право на самовольную постройку. Удовлетворение требований истца не повлечет восстановление его права, так как в случае признания Правил в оспариваемой части недействующими, в отношении данного земельного участка вообще не будет действовать какой-либо градостроительный регламент, и истцу по этой причине вновь будет отказано в согласовании строительства.
Администрация городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения дела, в том числе посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (ч.8 ст.96 КАС РФ), своего представителя в суд не направила, об отложении дела не просила, в связи с чем административное дело рассмотрено в отсутствие представителя вышеуказанного заинтересованного лица.
Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего административные исковые требования подлежащими удовлетворению, исследовав доказательства, суд приходит к следующим выводам.
Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы, порядка принятия и утверждения, а также официального опубликования.
Кроме того, суд учитывает, что Правила ранее являлись предметом неоднократного оспаривания в суде, в частности, решением Верховного Суда Республики Дагестан от 22.12.2016 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2017 г. N 20-АПГ17-4, по административному делу по административному исковому заявлению Магомедова А.А., и решением Верховного Суда Республики Дагестан от 30 декабря 2019 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 30 июля 2020 г. N 66а-425/2020, по административному делу по административному исковому заявлению ООО "Тепличное" о признании недействующими в части Правил установлено, что Правила приняты в пределах полномочий Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" по вопросам, отнесенным к его ведению, с соблюдением процедуры, в надлежащей форме, официально опубликованы для всеобщего сведения, порядок подготовки проекта Правил и его утверждения соблюден. Указанное в силу ч.2 ст.64 КАС РФ не предусматривает повторное доказывание этих обстоятельств.
Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
Согласно статье 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых правилами землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ). Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).
Согласно пунктам 2 и 4 части 3, подпункту "г" пункта 5 статьи 23 ГрК РФ генеральный план должен содержать, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, карту функциональных зон поселения или городского округа, иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа.
Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации генеральный план городского округа является документом территориального планирования (пункт 3 части 1 статьи 18), содержащим в числе прочего положение о территориальном планировании и карту функциональных зон городского округа (часть 3 статьи 23); а правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1), включающий в себя карту градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы территориальных зон (пункт 2 части 2 статьи 30); при этом правила землепользования и застройки должны соответствовать генеральному плану (части 9, 10 статьи 31), при их подготовке границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34).
Как видно из материалов дела, административному истцу на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 380 кв.м. с кадастровым номером N, расположенный по адресу: Республика Дагестан, г.Махачкала, <адрес>, 1, что подтверждается выпиской из ЕГРН от 14.09.2020 г., приобретенный им по договору купли-продажи от 10 сентября 1015 г. у Абдуллаевой Р.Х., запись регистрации права от 17 ноября 2015 г.
В вышеуказанной выписке из ЕГРН видом разрешенного использования земельного участка указано индивидуальное жилищное строительство.
Основанием внесения в ЕГРН записи о данном виде разрешенного использования послужило постановление главы администрации г.Махачкалы от 7 июня 2013 г. N 1582 о переоформлении Абдуллаевой Р.Х. в собственность вышеуказанного земельного участка и разрешении строительства двухэтажного жилого дома по проекту, согласованному в Управлении архитектуры и градостроительства.
При этом в соответствии с территориальным зонированием земель, действовавшим на момент принятия решения о предоставлении земельного участка в собственность Абдуллаевой Р.Х., установленным Правилами землепользования и застройки в городском округе "город Махачкала" от 14 июля 2009 г. N 19-4а, данный земельный участок был отнесен к зоне Р-4 "Зона коллективных садов и садово-огородных участков".
Основными видами разрешенного использования для вышеуказанной зоны являлись: садовые дома, летние сооружения, сады, огороды.
В настоящее время согласно приложению к Правилам "Карта градостроительного зонирования" от 26 мая 2016 г. N 9-5 данный земельный участок отнесен к территориальной зоне Р2 "Зона озелененных территорий общего пользования".
Согласно статье 56 Правил основными видами разрешенного использования для вышеуказанной зоны являются: 3.1. Коммунальное обслуживание; 3.6.2. Парки культуры и отдыха; 5.0. Отдых (рекреация) (за исключением видов 5.1, 5.2, 5.2.1, 5.3, 5.5); 5.1.4. Оборудованные площадки для занятий спортом; 5.4. Причалы для маломерных судов; 6.1. Недропользование; 8.0. Обеспечение обороны и безопасности; 8.3. Обеспечение внутреннего правопорядка; 9.0. Деятельность по особой охране и изучению природы; 9.1. Охрана природных территорий; 9.3. Историко-культурная деятельность; 11.2. Специальное пользование водными объектами; 11.3. Гидротехнические сооружения; 12.0. Земельные участки (территории) общего пользования; 12.0.2. Благоустройство территории; 12.2. Специальная деятельность (площадки для сбора ТКО).
Решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-4 "Об утверждении Генерального плана развития городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" до 2035 г." утвержден Генеральный план городского округа с внутригородским делением "город Махачкала".
В материалы дела представлен фрагмент карты функционального зонирования городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", являющейся приложением к генплану.
В данном случае земельный участок административного истца включен в зону Р2 "Зона озелененных территорий общего пользования" как на карте функционального зонирования генерального плана муниципального образования, так и на карте градостроительного зонирования оспариваемых Правил. Границы указанных функциональной и территориальной зоны в пределах указанного земельного участка совпадают. Прохождение этих границ по спорному земельному участку лицами, участвующими в деле, не оспаривается и подтверждается выкипировками из соответствующих карт, представленными в материалы дела представителем административного ответчика.
Таким образом, отнесение данного земельного участка к территориальной зоне Р2 "Зона озелененных территорий общего пользования" явилось следствием установления Генпланом города Махачкала в границах данного земельного участка одноименной функциональной зоны, поскольку именно генеральный план является первичным документом территориального планирования, которому должны соответствовать правила землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, части 9, 10 статьи 31, пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
По смыслу пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 ГрК РФ, территориальные зоны, установленные в правилах землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков, без изменения при этом назначения территории, отнесенной к функциональным зонам.
В этой связи неотражение в правилах землепользования и застройки территориальной зоны Р2 "Зона озелененных территорий общего пользования", в границы которой вошел спорный земельный участок, означало бы несоответствие нормативного правового акта генеральному плану города и противоречило бы требованиям Градостроительного кодекса.
Данный вывод соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в пункте 6 "Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка", утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018 г.
При таких обстоятельствах заявленные требования о признании Правил в оспариваемой части недействующими, не подлежат удовлетворению, поскольку данных о несоответствии их нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по делу не установлено.
Доводы административного истца о противоречии оспариваемого нормативного правового акта сложившейся планировке территории и существующему землепользованию, а также о невозможности эксплуатации земельного участка в соответствии с его видом разрешенного использования подлежат отклонению, поскольку генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускает потенциальное изменение назначения территории, так как определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.
При этом суд учитывает, что исходя из положений части 8 статьи 36 ГрК РФ и части 4 статьи 85 Земельного кодекса, в случае изменения градостроительного регламента земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, в которых использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного искового заявления Абдуллаева М. А. о признании недействующим Приложения к Правилам землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утвержденного решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" N 9-5 от 26 мая 2016 г., в части отнесения на карте градостроительного зонирования земельного участка с кадастровым номером <адрес>, площадью 380 кв.м., расположенного по адресу Республика Дагестан, г.Махачкала, <дата>, к зоне Р2 "Зона озелененных территорий общего пользования", отказать.
На решение могут быть поданы апелляционные жалобы, представление в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Дагестан в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Мотивированное решение составлено 8 октября 2020 г.
Судья Верховного Суда
Республики Дагестан Х.А.Хавчаев


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка