Решение Забайкальского краевого суда от 25 февраля 2021 года №3а-174/2020, 3а-24/2021

ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 25 февраля 2021 года Дело N 3а-24/2021
Забайкальский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Бурака М.Н.,
при секретаре судебного заседания Рудаковой А.И.,
с участием:
представителя административного истца акционерного общества "Забайкальская пригородная пассажирская компания" Морозовой Л.С.,
представителей административного ответчика Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края Серебряковой А.Ю.,
прокурора отдела прокуратуры Забайкальского края Казанцевой Л.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Забайкальская пригородная пассажирская компания" о признании частично недействующим приказа Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 16 декабря 2019 года N 524-НПА "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2020 год" в части величины установленных экономически обоснованных уровней тарифов,
установил:
приказом Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края (далее также - РСТ Забайкальского края) от 16 декабря 2019 года N 524-НПА установлены тарифы на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2020 год.
Указанный нормативный правовой акт опубликован на официальном интернет-портале правовой информации исполнительных органов государственной власти Забайкальского края (http://право.забайкальскийкрай.рф) 18 декабря 2019 года.
17 апреля 2020 года РСТ Забайкальского края принят приказ N 67-НПА "О внесении изменений в приказ Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 16 декабря 2019 года N 524-НПА "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2020 год", которым таблицы приложений N 1 и N 2 изложены в новой редакции. Нормативный правовой акт опубликован на официальном интернет-портале правовой информации исполнительных органов государственной власти Забайкальского края (http://право.забайкальскийкрай.рф) 20 апреля 2020 года.
9 октября 2020 года РСТ Забайкальского края принят приказ N 138-НПА "О внесении изменений в приказ Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 16 декабря 2019 года N 524-НПА "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2020 год", которым таблицы приложений N 1 и N 2 изложены в новой редакции. Нормативный правовой акт опубликован на официальном интернет-портале правовой информации исполнительных органов государственной власти Забайкальского края (http://право.забайкальскийкрай.рф) 12 октября 2020 года.
27 октября 2020 года РСТ Забайкальского края принят приказ N 162-НПА "О внесении изменений в приказ Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 16 декабря 2019 года N 524-НПА "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2020 год", которым таблицы приложений N 1 и N 2 изложены в новой редакции. Нормативный правовой акт опубликован на официальном интернет-портале правовой информации исполнительных органов государственной власти Забайкальского края (http://право.забайкальскийкрай.рф) 28 октября 2020 года.
Приказом РСТ Забайкальского края от 17 декабря 2020 года N 584-НПА "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2021 год" приказ РСТ Забайкальского края от 16 декабря 2019 года N 524-НПА признан утратившим силу.
24 декабря 2020 года акционерное общество "Забайкальская пригородная пассажирская компания" (далее также - АО "ЗППК", общество) в лице генерального директора Силантьева Е.В. обратилось в Забайкальский краевой суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, ссылаясь на то, что оспариваемый приказ, устанавливающий в том числе экономически обоснованные уровни тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог, противоречит положениям пунктов 19, 36, 49.6.1 Методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 года N 1649/17 (далее также - Методика N 1649/17), поскольку при принятии оспариваемого приказа РСТ Забайкальского края занизила экономически обоснованные уровни тарифов. Так, при установлении тарифа на 2019 год органом регулирования не были приняты затраты АО "ЗППК" в сумме 14 273 000 руб., в том числе: на оплату труда в размере 5 385 100 руб., не учтена индексация заработной платы; не учтены затраты на премирование аппарата управления в размере 4 840 200 руб.; исключены зональные надбавки в размере 1 191 700 руб.; частично неприняты внереализационные расходы в размере 885 700 руб., частично не учтены затраты на прочие услуги в рамках программы информатизации в размере 1 445 300 руб. Кроме того, в экономически обоснованных затратах, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги для АО "ЗППК" на 2020 год не учтены экономически обоснованные расходы по статьям "Затраты на оплату труда" в размере 6 214 881,36 руб., "Отчисления на социальные нужды" в размере 1 889 232,93 руб. Несоблюдение порядка расчета экономически обоснованного уровня тарифов влечет нарушение прав граждан на получение заработной платы, а также прав АО "ЗППК" на получение субсидии из бюджета Забайкальского края в качестве компенсации выпадающих доходов. На основании изложенного просил суд признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия приказ Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 16 декабря 2019 года N 524-НПА "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2020 год" в части величины установленных экономически обоснованных уровней тарифов; обязать Региональную службу по тарифам и ценообразованию Забайкальского края произвести пересчет экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2020 год и результаты пересчета внести в состав экономически обоснованных затрат будущих периодов регулирования (том 1 л.д. 8-23).
5 февраля 2021 года административный истец АО "ЗППК" в лице генерального директора Силантьева Е.В. представил в суд заявление об уточнении административного искового заявления, просил суд признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия Приложения N 1 и 2 к приказу РСТ Забайкальского края от 16 декабря 2019 года N 524-НПА "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2020 год" (с изменениями и дополнениями от 17 апреля 2020 года, 9 октября 2020 года, 27 октября 2020 года) в части величины установленных экономически обоснованных уровней тарифов, обязать РСТ Забайкальского края зачесть в необходимую валовую выручку будущих периодов регулирования непринятые расходы АО "ЗППК", понесенные ею в 2019, 2020 годах и указанные в настоящем исковом заявлении (том 5 л.д. 30-31).
Определением судьи Забайкальского краевого суда от 9 февраля 2021 года на основании статьи 46 кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) указанные уточненные требования административного истца приняты к производству суда (том 5 л.д. 102-107).
В дополнительных письменных пояснениях и возражениях от 29 января, 5 февраля, 18 февраля 2021 года административный истец указывает на то, что по периоду регулирования 2020 года во исполнение требований статьи 19 Федерального закона от 06 декабря 2011 года N 402 "О бухгалтерском учете" и статьи 4 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" 5 марта 2020 года в организационно-штатную структуру АО "ЗППК" были введены новые штатные единицы - 1 внутренний аудитор, 1 ведущий эксперт по безопасности. В документах по фонду оплаты труда, представленных регулятору 05 сентября 2019 года, затраты на внутреннего аудитора и ведущего эксперта по безопасности были предусмотрены, однако РСТ Забайкальского края их отклонило. При подаче тарифной заявки размер должностных окладов работников АО "ЗППК" был взят из штатного расписания и проиндексирован, тогда как РСТ Забайкальского края в нарушение пункта 49.6.1. Методики N 1649/17 существенно занизило размер должностных окладов и при расчете использовало необоснованный коэффициент роста в размере 1,01. Считает необоснованным проведение расчета размера премии на базе 2017 года, поскольку при установлении тарифа на 2020 год отчетным периодом является 2018 год, текущий период - 2019 год, где показатели для начисления премии были выполнены. РСТ Забайкальского края не были приняты расходы по доплатам за ночные, праздничные, разъездные, разделение труда инспекторам по контролю пассажирских поездов и вокзалов в размере 260 453 руб. (том 5 л.д. 2-7, 32-35, 158-162)
Руководитель РСТ Забайкальского края Морозова Е.А. с административным исковым заявлением не согласилась, представила письменные отзывы на административное исковое заявление от 28 января, 9 февраля, 17 февраля 2021 года, указав, что оспариваемый приказ не противоречит федеральному законодательству, права и законные интересы административного истца не нарушает. АО "ЗППК" оспаривает приказ РСТ Забайкальского края от 16 декабря 2019 года N 524-НПА, то есть тарифы на 2020 год, при этом также приводит доводы по формированию тарифов на 2019 год, которые не могут быть предметом разбирательства в рамках настоящего дела. По периоду регулирования 2019 года при расчете затрат предприятия на оплату труда РСТ Забайкальского края учло тарифные разряды по должностям основных производственных рабочих согласно Положению об оплате труда работников АО "ЗППК", утвержденного приказом генерального директора от 23 мая 2018 года N 66 и штатного расписания АО "ЗППК", утвержденного 31 января 2017 года. Компания в 2018 году превысила размер индексации окладов. При расчете премирования были применены фактические показатели за отчетный период 2017 года. Зональные надбавки не были приняты в расчет по причине их установления после утверждения тарифов на 2019 год. Выплаты материальной помощи и премий к юбилейным датам не подлежат включению в фонд оплаты труда, поскольку являются необоснованными. В экономически обоснованный уровень тарифа не подлежат включению разовые затраты на приобретение программных обеспечений в 2018 году, которые являются бессрочными.
По периоду регулирования 2020 года, новые штатные единицы - внутренний аудитор и ведущий эксперт по безопасности не были учтены по причине утверждения нового штатного расписания после принятия оспариваемого приказа РСТ Забайкальского края от 16 декабря 2019 года N 524-НПА. На период 2021 года данные штатные единицы учтены при расчете экономически обоснованного тарифа. Тарифные разряды по должностям основных производственных рабочих учтены согласно Положению об оплате труда работников АО "ЗППК", утверждённого приказом генерального директора 29 декабря 2018 года N 210 и штатному расписанию АО "ЗППК", утвержденному генеральным директором 31 марта 2019 года. РСТ Забайкальского края были приняты в расчет минимальные оклады из установленного диапазона в связи с тем, что предприятием не были предоставлены материалы, подтверждающие экономическую обоснованность установления иных окладов. Общество с 2011 года по 2017 год выплачивало своим работникам в составе заработной платы районный коэффициент в размере 40%, который учитывался при тарифном регулировании. Впоследствии судебные органы признали обоснованность районного коэффициента лишь в размере 20%, в связи с чем общество изменило Положение об оплате труда, утвердив размер районного коэффициента 20%, повысив при этом должностные оклады и тарифные ставки до уровня, необходимого для недопущения снижения заработной платы работников. В 2018 году органом регулирования должностные оклады работников АО "ЗППК" были увеличены на 12,5%. В 2019 году истец проводил дополнительную индексацию на индекс потребительских цен в размере 3,7%. В связи с чем тарифный регулятор считает, что увеличение должностных окладов на 12,5 % достаточным, а индексацию на индекс потребительских цен излишней. В связи с избыточностью индексации должностных окладов размер доплат, надбавок и страховых выплат, был установлен ниже предлагаемых АО "ЗППК" (том 2 л.д. 133-137, том 5 л.д. 82-83, 116-120).
В судебном заседании представитель административного истца АО "ЗППК" Морозова Л.С. поддержала уточненные административные исковые требования по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении и дополнениях к нему.
Представитель РСТ Забайкальского края Серебрякова А.Ю. с заявленными требованиями не согласилась, дала пояснения, аналогичные приведенным в письменных отзывах и дополнениях к нему.
Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего заявленные административные исковые требования подлежащими частичному удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.
Федеральный транспорт и федеральные пути сообщения находятся в ведении Российской Федерации (пункт "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации).
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации).
Согласно подпунктам 12, 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении; установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществления контроля над их применением.
Правовые, организационные и экономические условия функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, основы взаимодействия организаций железнодорожного транспорта и выполняющих работы (услуги) на железнодорожном транспорте индивидуальных предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транспорта, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта общего пользования установлены Федеральным законом от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 17-ФЗ).
В соответствии со статьей 4, пунктом 1 статьи 8 указанного закона государственное регулирование в области железнодорожного транспорта осуществляется, в том числе, путем проведения государственной политики в области железнодорожного транспорта, регулирования в области железнодорожного транспорта в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях и антимонопольным законодательством; тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Согласно пункту 3 статьи 5 Федерального закона от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования, утверждаются Правительством Российской Федерации (абзац 5 статьи 6).
Положением о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 5 августа 2009 года N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (далее также - Положение о государственном регулировании тарифов), установлено, что государственное регулирование тарифов, сборов и платы осуществляют органы регулирования в пределах их компетенции (пункты 3, 6).
Указанные органы устанавливают правила применения тарифов, сборов и платы, порядок опубликования и введения в действие установленных тарифов, сборов, платы и правил их применения, а также внесенных в них изменений, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации или международными договорами Российской Федерации (пункт 8 указанного Положения).
Положением о Региональной службе по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, утвержденном постановлением Правительства Забайкальского края от 16 мая 2017 года N 196 закреплено полномочие указанной службы на принятие нормативных правовых актов об установлении экономически обоснованного уровня тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифов, сборов и платы за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении.
Таким образом, Региональная служба по тарифам и ценообразованию Забайкальского края является уполномоченным органом исполнительной власти Забайкальского края по установлению тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении и, соответственно, принятию нормативных актов в данной области.
Действуя в пределах своих полномочий, РСТ Забайкальского края издало приказ от 16 декабря 2019 года N 524-НПА, которым установлены тарифы для населения и экономически обоснованные уровни тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2020 год.
В оспариваемых административным истцом приложениях N 1 и N 2 к приказу установлены экономически обоснованные уровни тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской железной дороги (приложение N 1) и Восточно-Сибирской железной дороги по маршруту "Новая Чара - Куанда" (приложение N 2) в зависимости от расстояния (с учетом внесенных изменений) с 1 января по 29 марта 2020 года в размере: с 1 км по 10 км - 103,76 руб., с 11 км по 20 км - 207,52 руб., с 21 км по 30 км - 311,27 руб., с 31 км по 40 км - 415,03 руб., с 41 км по 50 км - 518,79 руб., с 51 км по 60 км - 622,55 руб., с 61 км по 70 км - 726,30 руб., с 71 км по 80 км - 830,06 руб., с 81 км по 90 км - 933,82 руб., с 91 км по 100 км - 1 037,58 руб., с 101 км по 110 км - 1 141,34 руб., с 111 км по 120 км - 1 245,09 руб., с 121 км по 130 км - 1 348,85 руб., с 131 км по 140 км - 1 452,61 руб., с 141 км по 150 км - 1 556,37 руб., с 151 км по 160 км - 1 660,13 руб.; с 161 км по 170 км - 1 763,88 руб., с 171 км по 180 км - 1 867,64 руб., с 181 км по 190 км - 1 971,40 руб., с 191 км по 200 км - 2 075,16 руб.;
с 30 марта по 31 декабря 2020 года в размере: с 1 км по 10 км - 120,97 руб., с 11 км по 20 км - 241,94 руб., с 21 км по 30 км - 362,90 руб., с 31 км по 40 км - 483,87 руб., с 41 км по 50 км - 604,84 руб., с 51 км по 60 км - 725,81 руб., с 61 км по 70 км - 846,78 руб., с 71 км по 80 км - 967,74 руб., с 81 км по 90 км - 1 088,71 руб., с 91 км по 100 км - 1 209,68 руб., с 101 км по 110 км - 1 330,65 руб., с 111 км по 120 км - 1 451,62 руб., с 121 км по 130 км - 1 572,58 руб., с 131 км по 140 км - 1 693,55 руб., с 141 км по 150 км - 1 814,52 руб., с 151 км по 160 км - 1 935,49 руб., с 161 км по 170 км - 2 056,46 руб., с 171 км по 180 км - 2 177,43 руб., с 181 км по 190 км - 2 298,39 руб., с 191 км по 200 км - 2 419,36 руб. (том 2 л.д. 146-147, 166-167).
Данные уровни были определены по результатам рассмотрения предложения АО "ЗППК" об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на 2020 год от 31 июля 2019 года.
Приказ РСТ Забайкальского края от 16 декабря 2019 года N 524-НПА был принят на заседании Правления РСТ Забайкальского края в правомочном составе, с учетом экспертного заключения по расчету тарифа на перевозки, официально опубликован на официальном интернет-портале правовой информации исполнительных органов государственной власти Забайкальского края (http://право.забайкальскийкрай.рф) 16 декабря 2019 года (том 3 л.д. 23-24).
Проверив форму и вид, в которых РСТ Забайкальского края вправе принимать свои нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения его в действие, в том числе порядок опубликования, суд каких-либо нарушений в данной части не установил.
Оценив содержание нормативного правового акта в оспариваемой части, суд приходит к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, АО "ЗППК" является организацией, осуществляющей транспортное обслуживание населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края.
31 июля 2019 года АО "ЗППК" обратилось в РСТ Забайкальского края с заявлением об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальского края и экономически обоснованных уровней тарифов на 2020 год, предоставив обосновывающие материалы (том 3 л.д. 182).
Распоряжением руководителя РСТ Забайкальского края от 5 сентября 2019 года N 4-р начата процедура рассмотрения вопроса об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, оказываемых АО "ЗППК", на 2020 год (том 3 л.д. 3).
Расчет тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в пределах Забайкальского края и экономически обоснованных уровней тарифов на 2020 год был выполнен РСТ Забайкальского края в соответствии с Порядком рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения), утвержденным приказом Федеральной службы по тарифам от 19 августа 2011 года N 506-Т (далее также - Порядок N 506-Т), с применением метода экономически обоснованных затрат.
16 декабря 2019 года на заседании правления РСТ Забайкальского края был принят приказ N 524-НПА, которым установлены тарифы на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края на 2020 год, в том числе экономически обоснованные уровни тарифов, в вышеприведенном размере (том 3 л.д. 23-24).
Обратившись в суд и утверждая о недействительности отдельных положений оспариваемого нормативного правового акта, административный истец указывает, что органом регулирования при расчете тарифа не приняты: расходы по итогам прошлого периода регулирования (2019 года) в сумме 14 273 000 руб.; не в полном объеме учтены экономически обоснованные расходы на 2020 год по статьям "затраты на оплату труда" в размере 6 214 881,36 руб., "отчисления на социальные нужды" в размере 1 889 323,93 руб.
Согласно пункту 19 Положения о государственном регулировании тарифов Федеральная служба по тарифам утверждает Методические указания (методики) по вопросам государственного регулирования тарифов, сборов и платы, подлежащие применению органами регулирования и субъектами регулирования.
Во исполнение пункта 19 Положения о государственном регулировании тарифов приказом ФАС России от 5 декабря 2017 года N 1649/17 утверждена Методика расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении (далее - Методика N 1649/17).
Основным методом для расчетов согласно данной Методике является метод экономически обоснованных затрат. При этом экономически обоснованные затраты определяются: в отчетном периоде - на основе документально подтвержденных данных о расходах перевозчика в отчетном году; в текущем периоде и на период регулирования - на основе прогноза расходов (затрат) перевозчиков на базе отчетного периода методом индексации и с учетом планируемых расходов перевозчика на основе документально подтвержденных данных о расходах (при наличии таких обоснований) (пункт 47 Методики N 1649/17).
Пунктом 37 Методики N 1649/17 установлено, что расчет экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании тарифов на услуги, оказываемые перевозчиками, в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, выполняется на основе расчетных и обосновывающих материалов, представленных субъектами регулирования в регулирующий орган на электронном и бумажном носителях. При этом документы на бумажных носителях (в том числе расчетные таблицы и копии документов) должны быть сброшюрованы, страницы пронумерованы, подписаны руководителем и уполномоченными должностными лицами субъекта регулирования и заверены печатью субъекта регулирования, при наличии.
В соответствии с пунктом 19 Методики N 1649/17 при отражении субъектом регулирования в отчетной документации затрат в объеме, превышающем ранее учтенный при тарифном регулировании объем, их признание осуществляется с позиции экономической обоснованности, а также подконтрольности субъекту регулирования. При подтверждении регулирующим органом субъекта Российской Федерации целесообразности проведения указанных затрат, объем необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) планового периода увеличивается на соответствующую сумму.
Как усматривается из материалов дела, при подаче в орган регулирования 31 июля 2019 года заявления об открытии дела по установлению тарифов на 2020 год административный истец представил бухгалтерские балансы на 31 декабря 2018 года и 30 июня 2019 года, договор на осуществление пассажирских перевозок железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края от 15 января 2019 года, сведения об объеме транспортной работы на 2020 год (том 1 л.д. 90). Указанные документы не содержали предложение о включении в НВВ на 2020 год в состав расходов затрат в сумме 14 273 000 рублей, понесенных административным истцом в 2019 году.
Из пояснений представителя административного истца Морозовой Л.С. следует, что о необходимости включения понесенных в 2019 году расходов в сумме 14 273 000 рублей в состав НВВ по пригородным перевозкам на 2020 год сообщалось в орган регулирования письмами N 1036 от 25 октября 2019 года и N 1130 от 16 декабря 2019 года.
Из содержания письма АО "ЗППК" N 1036 от 25 октября 2019 года следует, что общество направляет в РСТ Забайкальского края информацию для подготовки к совещанию с министром строительства, дорожного хозяйства и транспорта, в которой выражает несогласие с исключением ряда затрат при установлении тарифов на перевозки на 2019 год и планируемых расходах на 2020 год. При этом исследуемое письмо не содержит адресованного в орган регулирования предложения о включении понесенных в 2019 году расходов в сумме 14 273 000 рублей в состав НВВ на 2020 год (том 3 л.д. 212-226).
Согласно письма АО "ЗППК" N 1130 от 16 декабря 2019 года общество по результатам ознакомления с расчетами РСТ Забайкальского края по установлению тарифов на 2020 год выражает свои разногласия, в том числе указывает на не включение при установлении тарифов на перевозки на 2019 год затрат: на оплату по должностным окладам в размере 5 385 100 руб., на премирование в размере 4 840 400 руб.; зональных надбавок в размере 1 191 698 руб. (том 2 л.д. 11-23).
Установленные по делу обстоятельства не позволяют прийти к выводу о том, что понесенные административным истцом в 2019 году расходы в сумме 14 273 000 рублей были заявлены обществом к учету в составе НВВ при формировании тарифов на 2020 год.
Административный истец является профессиональным участником рынка железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении, в связи с чем в силу вышеприведенных правовых норм обязан соблюдать установленный законодательством порядок представления экономически выгодного для него предложения об установлении тарифа и документов в его обоснование, несет риск установления необходимой валовой выручки без учета всех, возможно и объективно существующих, обстоятельств по причине ненадлежащего обоснования необходимых для него затрат.
Следовательно, при отсутствии со стороны АО "ЗППК" предложения на включение в состав НВВ на 2020 год суммы понесенных в 2019 году расходов в сумме 14 273 000 рублей и соответствующего обоснования, у РСТ Забайкальского края не имелось обязанности производить соответствующие расчеты и учитывать указанную сумму в составе НВВ на 2020 год.
Довод административного истца о том, что предложение на включение в состав НВВ на 2020 год суммы расходов в размере 14 273 000 рублей содержалось в особом мнении N 1130 от 16 декабря 2019 года подлежит отклонению, поскольку особое мнение было подано в орган регулирования уже после проведения последним экономического анализа поступившего предложения по установлению тарифов и составления соответствующего заключения, в связи с чем не может расцениваться как соблюдение положений Методики N 1649/17.
С учетом установленных по делу обстоятельств довод административного истца о нарушении органом регулирования пункта 19 Методики N 1649/17 подлежит отклонению как не нашедший своего подтверждения.
Кроме того, как верно указано органом регулирования, предметом настоящего спора является проверка законности и обоснованности приказа РСТ Забайкальского края от 16 декабря 2019 года N 524-НПА, которым установлены тарифы на 2020 год. Вместе с тем, административный истец, излагая доводы о несогласии с не включением понесенных расходов в размере 14 273 000 рублей, фактически ссылается на приказ РСТ Забайкальского края от 28 декабря 2018 года "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской железной дороги на 2019 год", который в рамках настоящего дела административным истцом не оспорен.
При этом суд отмечает, что в случае подтверждения обоснованности расходов за 2019 год размере 14 273 000 рублей и их включения в тарифную заявку, они могут быть приняты РСТ Забайкальского края как неучтенные при установлении тарифа на следующие периоды регулирования в соответствии с пунктом 46 Методики N 1649/17.
Не соглашается суд и с позицией административного истца о необоснованном исключении органом регулирования плановых затрат по фонду оплаты труда на 2020 год по двум штатным единицам одного внутреннего аудитора и одного ведущего эксперта по безопасности, а также расходов по доплатам за особые условия труда инспекторам по контролю пассажирских поездов и вокзалов в силу следующего.
Согласно положений пункта 29 Методики N 1649/17 экономически обоснованные тарифы за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, подлежащие регулированию, устанавливаются органом регулирования на основе экономически обоснованных затрат, сформированных в соответствии с Порядком ведения раздельного учета.
Из содержания пункта 36 Методики N 1649/17 29 следует, что расчет затрат на оплату труда на период регулирования производится на основании сведений, содержащихся в том числе в штатном расписании, положении об условиях оплаты, коллективном договоре.
Как следует из материалов дела, 5 сентября 2019 года административный истец направил в орган регулирования документы, подтверждающие обоснованность начисления фонда оплаты труда, в которых содержались сведения о введении в штат административно-управленческого и вспомогательного персонала на 2020 год двух новых единиц - внутренний аудитор и ведущий эксперт по безопасности (том 1 л.д. 197-198).
Согласно заключению по расчету экономически обоснованного тарифа на 2020 год и приложения N 6 к нему, численность административно-управленческого и вспомогательного персонала на 2020 год принята в расчет органом регулирования в количестве, учтенном при формировании тарифов на 2019 год. Расходы по должностям внутреннего аудитора и ведущего эксперта по безопасности в состав затрат административного истца включены не были (том 2 л.д. 173-200).
Из письменных пояснений административного ответчика следует, что численность рабочих принята в соответствии со штатным расписанием АО "ЗППК", утвержденным генеральным директором 31 марта 2019 года, которое действовало на момент принятия оспариваемого приказа. Новое штатное расписание с дополнительными штатными единицами - внутренний аудитор и ведущий эксперт по безопасности было утверждено генеральным директором АО "ЗППК" 6 марта 2020 года, то есть после принятия оспариваемого приказа РСТ Забайкальского края от 16 декабря 2019 года N 524-НПА. На период регулирования 2021 года данные штатные единицы учтены при расчете экономически обоснованного тарифа.
При этом довод административного истца о длительности процедуры утверждения штатного расписания общества законности действий органа регулирования в исследуемой части не опровергает.
Из материалов дела и пояснений представителя административного ответчика следует, что органом регулирования не были приняты расходы общества по доплатам за ночные, праздничные, разъездные, разделение труда инспекторам по контролю пассажирских поездов и вокзалов по причине отсутствия доказательств, подтверждающих особый (разъездной) характер работы.
Приказом генерального директора АО "ЗППК" от 23 апреля 2019 года N 94 утвержден перечень должностей работников, имеющих разъездной характер работы, в который вошли инспектора (по контролю пассажирских поездов и вокзалов) (том 1 л.д. 240).
Однако, как следует из материалов дела и сторонами не оспаривается, в нарушение требований пункта 37 Методики N 1649/17 вышеуказанный приказ, позволяющий оценить заявленные расходы с позиции целесообразности, при подаче тарифной заявки на 2020 год в орган регулирования представлен не был.
Поскольку на момент принятия оспариваемого приказа штатное расписание общества на 2019 год не предусматривало единиц внутреннего аудитора и ведущего эксперта по безопасности, а штатное расписание на 2020 год утверждено не было, и следовательно, не имело юридической силы, в приложенных к тарифной заявке документов отсутствовал приказ АО "ЗППК" от 23 апреля 2019 года N 94, у органа регулирования отсутствовали правовые основания для признания данных затрат по фонду оплаты труда на 2020 год по двум штатным единицам одного внутреннего аудитора и одного ведущего эксперта по безопасности, а также расходов по доплатам за особые условия труда инспекторам по контролю пассажирских поездов экономически обоснованными, в связи с чем суд соглашается с позицией административного ответчика об их исключении из состава НВВ при расчете тарифов как не нашедших экономического обоснования.
Вместе с тем суд находит заслуживающим внимание довод административного истца о необоснованном снижении органом регулирования размера должностных окладов на 2020 год по следующим основаниям.
Согласно положений пункта 36 Методики N 1649/17 расчет экономически обоснованных затрат должен предусматривать в том числе расчет затрат на оплату труда в текущем году (ожидаемые по году) и на период регулирования согласно Таблице N 2 приложения к Методике (в целом по субъекту регулирования, с выделением производственного персонала), штатного расписания, положения об условиях оплаты, коллективного договора, с изменениями к нему в текущем году и на период регулирования, справки о среднесписочной численности и среднемесячной заработной плате за предшествующий отчетный год и последний отчетный период по категориям работников; комментарий об изменении численности, средней заработной платы в текущем году и на период регулирования;
В соответствии с пунктом 49.6.1. Методики N 1649/17 расчет затрат на оплату труда производится по формуле, в том числе исходя из расходов на оплату труда в отчетном периоде, предшествующем текущему, прочих затрат на оплату труда в отчетном периоде, предшествующем текущему, с применением прогнозного значения индекса инфляции (индекса потребительских цен), установленного в процентах, на текущий период (в среднем за текущий год к предыдущему году);
Исходя из системного толкования норм законодательства в сфере государственного регулирования тарифов, под периодом регулирования следует понимать год, на который устанавливается экономически обоснованный уровень тарифа; текущим - период, в котором подано заявление об установлении тарифов; предшествующим текущему, или отчетным периодом, является год, предшествующий году, в котором подано предложение об установлении тарифов. Таким образом, при определении экономически обоснованного тарифа на 2020 год текущим периодом является 2019 год, периодом регулирования - 2020 год, а отчетным периодом - 2018 год.
Согласно заключению по расчету экономически обоснованного тарифа на перевозки на 2020 год, тарифные разряды по должностям основных производственных рабочих учтены согласно Положению об оплате труда работников АО "ЗППК", утвержденному приказом генерального директора АО "ЗППК" от 29 декабря 2018 года N 210 и штатному расписанию АО "ЗППК", утвержденному генеральным директором АО "ЗППК" 31 марта 2019 года. Часовые тарифные ставки основных производственных рабочих сформированы с применением коэффициента роста 1,01 к часовым тарифным ставкам, учтенным при установлении тарифов на 2019 год. Должностные оклады административно-управленческого персонала и тарифные коэффициенты вспомогательного персонала сформированы с применением коэффициента роста 1,01 к часовым тарифным ставкам, учтенным при установлении тарифов на 2019 год.
Допрошенная в судебном заседании в качестве свидетеля заместитель начальника отдела регулирования цен на потребительские товары и услуги РСТ Забайкальского края Захарова О.В. пояснила, что при установлении должностных окладов сотрудников АО "ЗППК" на 2020 год РСТ Забайкальского края руководствовалось не расчетами АО "ЗППК" затрат на оплату труда в текущем и ожидаемом году, а размером фонда оплаты труда сотрудников АО "ЗППК", установленным РСТ Забайкальского края при формировании тарифов на 2018 год.
Пояснения свидетеля Захаровой О.В. согласуются со сведениями, отраженными в заключении по расчету экономически обоснованного тарифа на перевозки на 2018 год (том 5 л.д. 139-147), из которого следует, что размер принятых за основу должностных окладов административно-управленческого персонала и проиндексированных на 1,01% при установлении на 2020 год, аналогичен размеру должностных окладов административно-управленческого персонала, установленных органом регулирования на 2018 год.
По иным должностям, согласно приложению N 6 к заключению по расчету экономически обоснованного тарифа на перевозки на 2020 год, расчет должностных окладов произведен исходя из размера должностных окладов установленных органом регулирования на 2019 год с применением индексации на 1,01% (том 2 л.д. 191-192).
Вместе с тем, ни заключение по расчету экономически обоснованного тарифа на перевозки на 2020 год, ни выписка из протокола заседания Правления РСТ Забайкальского края от 16 декабря 2019 года N 89 не содержат мотивированных выводов и расчетов относительно обоснованности снижения должностных окладов административно-управленческого персонала и производственных рабочих общества, а равно не применения при расчете фонда оплаты труда предусмотренной пунктом 49.6.1. Методики N 1649/17 формулы, в том числе без учета прогнозного индекса роста потребительских цен в соответствии с письмом Минэкономразвития России от 24 сентября 2019 года N 32154-ПБ/Д03 "О проведении мониторинга прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов".
Фактически орган регулирования в нарушение требований пунктов 36, 49.6.1. Методики N 1649/17 уклонился от исследования размеров должностных окладов работников общества и их экономической обоснованности, установленных действующими на момент принятия оспариваемого решения штатным расписанием, положением об условиях оплаты, коллективным договором, ограничившись лишь их индексацией на 1,01%.
Довод административного ответчика о том, что имевшее место в 2018 году увеличение должностных окладов работников общества на 12,5% является достаточным и свидетельствует об индексации должностных окладов работников АО "ЗППК" как минимум за 3 года с 2018 по 2020 года, не свидетельствует о законности выводов органа регулирования, поскольку в судебном заседании установлено, что расчет должностных окладов административным ответчиком произведен с нарушением требований пунктов 36, 49.6.1. Методики N 1649/17, при этом последним не приведено правовых норм, в соответствии с которыми был произведен содержащийся в заключении по расчету экономически обоснованного тарифа на 2020 год расчет фонда оплаты труда.
Кроме того, как следует из административного искового заявления и подтверждается приложением N 6 к заключению по расчету экономически обоснованного тарифа на 2020 год, при расчете затрат общества на оплату труда РСТ Забайкальского края частично не приняла расходы по премированию административно-управленческого персонала общества. Указанные обстоятельства подтверждаются как пояснениями сторон, так и содержанием заключения по расчету экономически обоснованного тарифа на 2020 год, которое не содержит данных о включении в расчет расходов, связанных премированием ряда должностей административно-управленческого персонала общества. Мотивированных выводов и суждений, по которым органом регулирования частично не приняты расходы по премированию, в заключении по расчету экономически обоснованного тарифа на перевозки на 2020 год, не содержится.
При таком положении представляются правильными доводы административного истца о необоснованности снижения размера расходов по премированию, должностных окладов работников общества, не применении в установленном законом размере планируемого индекса роста потребительских цен, что непосредственно влияет на определение размера затрат по статье "оплата труда" и как следствие расходов по статье "отчисления на социальные нужды" при расчете тарифов на 2020 год.
Согласно пункту 1 статьи 8 Федерального закона N 17-ФЗ тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.
В соответствии с пунктом 13 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 5 августа 2009 года N 643, при установлении тарифов, сборов и платы с учетом необходимости обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта для населения, а также конкурентоспособности экономики страны допускается принятие мер по компенсации потерь в доходах субъекта регулирования в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В силу положений части 1 статьи 14 Закона Забайкальского края от 18 декабря 2009 года N 312-ЗЗК "Об организации транспортного обслуживания населения на маршрутах пригородного и межмуниципального сообщения на территории Забайкальского края" органами государственной власти Забайкальского края осуществляется государственная поддержка деятельности перевозчиков. Одной из форм государственной поддержки деятельности перевозчиков является предоставление юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, выполняющим социально значимые перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, субсидий на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов в полном объеме (пункт 4 части 2 статьи 14). Постановлением Правительства Забайкальского края от 1 июня 2017 года N 212 утвержден Порядок предоставления указанным лицам соответствующих субсидий.
Таким образом, на федеральном и региональном уровне предусмотрена государственная поддержка перевозчиков, выполняющих социально значимые перевозки железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, путем предоставления субсидий на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения части затрат или недополученных доходов, возникающих при выполнении социально значимых перевозок.
Несоблюдение порядка расчета экономически обоснованного уровня тарифов может повлечь как нарушение прав граждан на получение заработной платы, так и прав регулируемой организации на получение субсидии из бюджета Забайкальского края в качестве компенсации выпадающих доходов, а также Забайкальского края в случае установления тарифов в завышенном размере.
При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что установленные для АО "ЗППК" размеры экономически обоснованных уровней тарифов на перевозку пассажиров на 2020 год (приложения N 1 и N 2 к приказу РСТ Забайкальского края от 16 декабря 2019 года N 524-НПА "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2020 год") нельзя признать обоснованными, сформированными на основании норм, регламентирующих тарифное регулирование.
С учетом установленных по делу обстоятельств суд полагает необходимым признать оспариваемую норму, которой установлены экономически обоснованные уровни тарифов на перевозку пассажиров на 2020 год, не соответствующей действующему федеральному законодательству и в целях соблюдения баланса интересов государства, потребителей услуг и организаций, осуществляющих перевозку пассажиров, признать ее недействующей с момента принятия.
При этом, исходя из закрепленных в Положении о Региональной службе по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, утвержденном постановлением Правительства Забайкальского края от 16 мая 2017 года N 196 полномочий данного органа регулирования, и принимая во внимание законодательно закрепленный порядок представления предложения об установлении тарифа и документов в его обоснование, суд не находит правовых оснований для удовлетворения требования административного истца о возложении на РСТ Забайкальского края обязанности зачесть в НВВ будущих периодов регулирования непринятые расходы АО "ЗППК",понесенные ею в 2019, 2020 годах и указанные в настоящем административном исковом заявлении, в связи с чем данное требование удовлетворению не подлежит.
В связи с удовлетворением требования о признании части оспариваемого нормативного правового акта недействующим суд, руководствуясь статьями 103, 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, полагает необходимым взыскать с административного ответчика в пользу административного истца сумму уплаченной при подаче административного искового заявления государственной пошлины в размере 4 500 рублей.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административные исковые заявления акционерного общества "Забайкальская пригородная пассажирская компания" удовлетворить частично.
Признать частично недействующим приказ Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 16 декабря 2019 года N 524-НПА "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2020 год" в части величины установленных экономически обоснованных уровней тарифов.
Сообщение о решении суда по настоящему делу опубликовать на официальном интернет-портале правовой информации исполнительных органов государственной власти Забайкальского края (http://право.забайкальскийкрай.рф).
В удовлетворении требования акционерного общества "Забайкальская пригородная пассажирская компания" о возложении на Региональную службу по тарифам и ценообразованию Забайкальского края обязанности зачесть в необходимую валовую выручку будущих периодов регулирования непринятые расходы акционерного общества "Забайкальская пригородная пассажирская компания", понесенные ею в 2019, 2020 годах и указанные в настоящем исковом заявлении, отказать.
Взыскать с Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края в пользу акционерного общества "Забайкальская пригородная пассажирская компания" сумму уплаченной при подаче административного искового заявления государственной пошлины в размере 4 500 (четыре тысячи пятьсот) рублей.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Забайкальский краевой суд Забайкальского края.
Судья М.Н. Бурак
Мотивированное решение составлено 5 марта 2021 года.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка