Решение Верховного Суда Республики Дагестан от 04 сентября 2020 года №3а-172/2020

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

РЕШЕНИЕ

от 4 сентября 2020 года Дело N 3а-172/2020
Верховный Суд Республики Дагестан в составе:
судьи Верховного Суда Республики Дагестан Абдулхалимова М.М.,
с участием представителя административного истца акционерного общества "Втормет" по доверенности Г.Г.А.,
представителя административного ответчика Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" по доверенности Т.А.А.,
представителя заинтересованного лица Управления архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" по доверенности А.М.М.,
прокурора С.Н.А.,
при секретаре судебного заседания Омарове Г.О.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Втормет" об оспаривании в части нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования,
установил:
решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-4 "Об утверждении Генерального плана развития городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" до 2035 г." (далее также - решение N 9-4) утвержден Генеральный план развития городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - Генплан г. Махачкалы).
Решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-5 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее также - решение N 9-5) утверждены Правила землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее также - ПЗЗ г. Махачкалы).
Указанные решения в соответствии с частью 5 статьи 39 Устава городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" размещены в сети Интернет на официальном сайте администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" http://www.mkala.ru, решение N 9-5 опубликовано в официальном периодическом печатном издании Собрания депутатов и администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" "Махачкалинские известия" от 3 июня 2016 г. N 22.
Акционерное общество "Втормет" (далее - АО "Втормет", Общество) в лице представителя по доверенности Г.Г.А. обратилось в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением к Собранию депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" о признании недействующим решения N 9-4 в отношении принадлежащих Обществу земельных участков с кадастровыми номерами N и N, расположенных по адресу г. Махачкала<адрес>, с возложением на ответчика обязанности в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу внести изменения в решение N 9-4, установив в отношении земельного участка с кадастровым номером N территориальную зону "П4. Зона многофункционального назначения с преобладанием производственной и коммунальной застройки", а в отношении земельного участка с кадастровым номером N - территориальную зону "ИТ2. Зона объектов транспортной инфраструктуры".
В обоснование заявленных требований указано, что АО "Втормет" является собственником вышеуказанных земельных участков. Согласно карте градостроительного зонирования и ПЗЗ г. Махачкалы земельный участок с кадастровым номером N оказался расположенным в трех территориальных зонах: в зоне "Р2. Зона озелененных территорий общего пользования", зоне "ИТ2. Зона объектов транспортной инфраструктуры" и зоне "П4. Зона многофункционального назначения с преобладанием производственной и коммунальной застройки", а земельный участок с кадастровым номером N - в территориальных зонах "Р2. Зона озелененных территорий общего пользования", "ИТ2. Зона объектов транспортной инфраструктуры" и "П1. Зона производственного и коммунально-складского назначения". Отнесение каждого из принадлежащих Обществу земельных участков к трем территориальным зонам противоречит требованиям градостроительного и земельного законодательства и лишает административного истца возможности в полной мере реализовывать свои права в отношении земельных участков.
Определением Верховного Суда Республики Дагестан от 13 марта 2020 года к участию в административном деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала".
В письменных возражениях на административное исковое заявление представитель Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" по доверенности С.З.И. просит в удовлетворении заявленных административных исковых требований отказать, ссылаясь в обоснование на соблюдение установленного порядка подготовки и принятия оспариваемого в части нормативного правового акта, а также на то, что внесение изменений в Генплан г. Махачкалы не повлечет за собой правовых последствий для административного истца, поскольку правовое положение земельного участка определяется ПЗЗ г. Махачкалы.
В ходе судебного разбирательства дела АО "Втормет" в лице представителя по доверенности Г.Г.А. обратилось в Верховный Суд Республики Дагестан с заявлением об уточнении заявленных административных исковых требований, в котором просило суд по доводам, изложенным в первоначально поданном административном исковом заявлении, признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу приложения к Генплану г. Махачкалы и к ПЗЗ г. Махачкалы, утвержденным решениями N 9-4 и 9-5, в части установления на принадлежащих Обществу земельных участках с кадастровыми номерами N и N трех функциональных и территориальных зон, с возложением на административного ответчика обязанности в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу установить в отношении земельного участка с кадастровым номером N территориальную зону "П4. Зона многофункционального назначения с преобладанием производственной и коммунальной застройки", а в отношении земельного участка с кадастровым номером N - территориальную зону "ИТ1. Зона полосы железнодорожного отвода".
В судебном заседании представитель административного истца АО "Втормет" по доверенности Г.Г.А. уточненные административные исковые требования поддержал и просил их удовлетворить по доводам, изложенным в административном иске.
Представитель административного ответчика Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" по доверенности Т.А.А. в судебном заседании заявленные административные исковые требования не признал и просил в их удовлетворении отказать.
Представитель заинтересованного лица Управления архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" по доверенности А.М.М. М.М. в судебном заседании просил административные исковые требования АО "Втормет" оставить без удовлетворения.
Администрация городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения дела, своего представителя в суд не направила, об отложении дела не просила, в связи с чем в соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело рассмотрено в отсутствие представителей данного заинтересованного лица.
Заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим частичному удовлетворению, исследовав письменные доказательства, суд приходит к выводу о необходимости частичного удовлетворения заявленных административных исковых требований по следующим основаниям.
Оспариваемые в части решения N 9-4 и N 9-5 приняты Собранием депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" в пределах своих полномочий по вопросам, отнесенным к его ведению, с соблюдением формы, порядка принятия и официального опубликования, и по этим основаниям не обжалуются.
Кроме того, суд учитывает, что ранее ПЗЗ г. Махачкалы неоднократно являлись предметом судебного разбирательства по мотиву нарушения порядка их принятия, по результатам которых судами установлено, что данный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах имеющейся компетенции с соблюдением порядка его подготовки, принятия и опубликования (например, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2017 г. N 20-АПГ17-4), что, в силу положений части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не предусматривает повторное доказывание этих обстоятельств.
Проверив оспариваемые нормативные правовые акты на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа.
Исходя из положений частей 1 и 4 статьи 7 вышеуказанного Федерального закона, по вопросам местного значения принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации генеральный план городского округа является документом территориального планирования (пункт 3 части 1 статьи 18), содержащим в числе прочего положение о территориальном планировании и карту функциональных зон городского округа (часть 3 статьи 23); а правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1), включающий в себя карту градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы территориальных зон (пункт 2 части 2 статьи 30); при этом правила землепользования и застройки должны соответствовать генеральному плану (части 9, 10 статьи 31), при их подготовке границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34).
В силу части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.
Аналогичное правовое регулирование предусмотрено частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.
Как видно из материалов административного дела, принадлежащие АО "Втормет" на праве собственности земельные участки, расположенные по адресу Республика Дагестан, г. Махачкала, пр. <адрес>, поставлены на кадастровый учет 7 февраля 2005 года (земельный участок с кадастровым номером N, площадью 37217 +/- 26 кв.м.) и 23 мая 2008 года (земельный участок с кадастровым номером N, площадью 6005,59 кв.м.).
В соответствии с представленными в суд выписками из единого государственного реестра недвижимости видом разрешенного использования вышеуказанных земельных участков является "под переработку лома черных металлов".
Между тем согласно карте функциональных зон городского округа, включенным в Генплан г. Махачкалы, являющейся приложением к решению N 9-4, земельный участок с кадастровым номером N отнесен к трем функциональным зонам: зоне "Р2. Зона озелененных территорий общего пользования", зоне "ИТ2. Зона объектов транспортной инфраструктуры" и зоне "П4. Зона многофункционального назначения с преобладанием производственной и коммунальной застройки", а земельный участок с кадастровым номером N - к функциональным зонам "Р2. Зона озелененных территорий общего пользования", "ИТ2. Зона объектов транспортной инфраструктуры" и "П1. Зона производственного и коммунально-складского назначения".
В соответствии с картой градостроительного зонирования территории г. Махачкалы, являющейся приложением к решению N 9-5, каждый из принадлежащих административному истцу земельных участков также расположен в трех территориальных зонах: земельный участок с кадастровым номером N - в территориальных зонах "Р2. Зона озелененных территорий общего пользования", "ИТ2. Зона объектов транспортной инфраструктуры" и "П4. Зона многофункционального назначения с преобладанием производственной и коммунальной застройки", а земельный участок с кадастровым номером N - в территориальных зонах "Р2. Зона озелененных территорий общего пользования", "ИТ2. Зона объектов транспортной инфраструктуры" и "П1. Зона производственного и коммунально-складского назначения".
Границы указанных функциональных и территориальных зон в пределах земельных участков совпадают. Прохождение этих границ по спорным земельным участкам лицами, участвующими в деле, не оспаривается и подтверждается выкопировками соответствующих карт, представленными в материалы дела представителем административного ответчика.
В соответствии со ст. 50 ПЗЗ г. Махачкалы основными видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в зоне "П1. Зона производственного и коммунально-складского назначения" являются: коммунальное обслуживание (3.1.); служебные гаражи (4.9.); объекты дорожного сервиса (4.9.1.); производственная деятельность (6.0.); недропользование (6.1.); тяжелая промышленность (6.2.); автомобилестроительная промышленность (6.2.1.); легкая промышленность (6.3.); фармацевтическая промышленность (6.3.1.); пищевая промышленность (6.4.); нефтехимическая промышленность (6.5.); строительная промышленность (6.6.); энергетика (6.7.); связь (6.8.); склады (6.9.); складские площадки (6.9.1.); целлюлозно-бумажная промышленность (6.11.); транспорт (7.0.); обеспечение обороны и безопасности (8.0.); обеспечение внутреннего правопорядка (8.3.); земельные участки (территории) общего пользования (12.0.); специальная деятельность (12.2.).
В соответствии со ст. 53 ПЗЗ г. Махачкалы основными видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в зоне "П4. Зона многофункционального назначения с преобладанием производственной и коммунальной застройки" являются: хранение автотранспорта (2.7.1.); коммунальное обслуживание (3.1.); общественное управление (3.8.); обеспечение научной деятельности (3.9.); деловое управление (4.1.); объекты торговли (4.2.); банковская и страховая деятельность (4.5.); служебные гаражи (4.9.); объекты дорожного сервиса (4.9.1.); обеспечение занятий спортом в помещениях (5.1.2.); оборудованные площадки для занятий спортом (5.1.4.); тяжелая промышленность (6.2.); легкая промышленность (6.3.); фармацевтическая промышленность (6.3.1.); пищевая промышленность (6.4.); строительная промышленность (6.6.); энергетика (6.7.); связь (6.8.); склады (6.9.); складские площадки (6.9.1.); автомобильный транспорт (7.2.); обеспечение обороны и безопасности (8.0.); обеспечение внутреннего правопорядка (8.3.); земельные участки (территории) общего пользования (12.0.); специальная деятельность (12.2.).
Согласно статье 59 ПЗЗ г. Махачкалы основными видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в зоне "Р2. Зона озелененных территорий общего пользования" являются: коммунальное обслуживание (3.1.); парки культуры и отдыха (3.6.2.); отдых (рекреация) (5.0., за исключением видов 5.1, 5.2, 5.2.1, 5.3, 5.5); оборудованные площадки для занятий спортом (5.1.4.); причалы для маломерных судов (5.4.); недропользование (6.1.); обеспечение обороны и безопасности (8.0.); обеспечение внутреннего правопорядка (8.3.); деятельность по особой охране и изучению природы (9.0.); охрана природных территорий (9.1.); историко-культурная деятельность (9.3.); специальное пользование водными объектами (11.2.); гидротехнические сооружения (11.3.); земельные участки (территории) общего пользования (12.0.); благоустройство территории (12.0.2.); специальная деятельность (площадки для сбора ТКО) (12.2.).
Согласно статье 68 ПЗЗ г. Махачкалы основными видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в зоне "ИТ2. Зона объектов транспортной инфраструктуры" являются: хранение автотранспорта (2.7.1.); коммунальное обслуживание (3.1.); общественное управление (3.8.); служебные гаражи (4.9.); объекты дорожного сервиса (4.9.1.); недропользование (6.1.); автомобильный транспорт (7.2.); водный транспорт (7.3.); воздушный транспорт (7.4.); трубопроводный транспорт (7.5.); обеспечение обороны и безопасности (8.0.); обеспечение внутреннего правопорядка (8.3.); земельные участки (территории) общего пользования (12.0.); специальная деятельность (площадки для сбора ТКО) (12.2.).
Таким образом, из вышеприведенных нормативных положений ПЗЗ г. Махачкалы и выкопировок картографической части Генплана г. Махачкалы и ПЗЗ г. Махачкалы следует, что в границах принадлежащих АО "Втормет" земельных участков одновременно установлены различные функциональные и территориальные зоны, содержание только одной из которых (зона "П4. Зона многофункционального назначения с преобладанием производственной и коммунальной застройки") предусматривает использование этих земельных участков в соответствии с видом их разрешенного использования, установленным до принятия оспариваемых нормативных правовых актов, и не отвечает требованиям принадлежности земельных участков к одной территориальной зоне, установленным частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, что создает неопределенность их правового режима и ограничивает права административного истца на использование земельных участков.
Отнесение земельных участков к различным территориальным зонам явилось следствием установления Генпланом г. Махачкалы в границах участков трех функциональных зон, поскольку именно генеральный план является первичным документом территориального планирования, которому должны соответствовать правила землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, части 9, 10 статьи 31, пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). По смыслу пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориальные зоны, установленные в правилах землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков, без изменения при этом назначения территории, отнесенной к функциональным зонам. Корректировка ПЗЗ г. Махачкалы в части, оспариваемой административным истцом, входит в противоречие с Генпланом г. Махачкалы в части нахождения тех же земельных участков в трех функциональных зонах. Таким образом, положения генерального плана муниципального образования, как документа, определяющего содержание правил землепользования и застройки, затрагивают права и законные интересы административного истца. В связи с этим, оспариваемые административным истцом положения Генплана г. Махачкалы также не могут быть признаны соответствующими приведенным выше предписаниям федерального законодательства.
При принятии оспариваемых нормативных правовых актов и определении границ функциональных и территориальных зон не были учтены местоположение и границы земельных участков с кадастровыми номерами N и N сведения о которых на момент их принятия уже содержались в едином государственном реестре недвижимости.
Вышеприведенное несоответствие указанных нормативных правовых актов в оспариваемой части иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также факт нарушения этим несоответствием прав и законных интересов административного истца представителями административного ответчика и заинтересованного лица в судебном заседании не оспаривалось.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемые по делу положения не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушают права и законные интересы административного истца, в связи с чем, суд, руководствуясь ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснениями, содержащимися в пунктах 37 и 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", считает необходимым признать указанные акты недействующими в части отнесения принадлежащих административному истцу земельных участков одновременно к трем функциональным и территориальным зонам со дня вступления решения суда в законную силу с возложением на административного ответчика обязанности принять новые нормативные правовые акты, заменяющие нормативные правовые акты, признанные судом не действующими в части, поскольку установленная судом неопределенность правового режима земельных участков должна быть устранена самим органом, принявшим оспариваемые акты.
В этой же связи, учитывая, что принятие генерального плана развития и правил землепользования и застройки, включая определение границ функциональных и территориальных зон, относится к компетенции органов местного самоуправления, заявленные административные исковые требования в части возложения на Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" обязанности установить в отношении земельного участка с кадастровым номером N функциональную и территориальные зоны "П4. Зона многофункционального назначения с преобладанием производственной и коммунальной застройки" и в отношении земельного участка с кадастровым номером N функциональную и территориальные зоны "ИТ1. Зона полосы железнодорожного отвода", подлежат оставлению без удовлетворения.
В соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит взысканию с административного ответчика Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" в пользу АО "Втормет" понесенные по административному делу судебные расходы по уплате государственной пошлины.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Дагестан
решил:
административное исковое заявление акционерного общества "Втормет" (ОГРН 1020502530421) удовлетворить частично.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Приложение к Генеральному плану развития городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утвержденному решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" N 9-4 от 26.05.2016 г., в части установления трех функциональных зон в границах земельных участков с кадастровыми номерами N и N, расположенных по адресу г. Махачкала, <адрес>.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Приложение к Правилам землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утвержденным решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" N 9-5 от 26.05.2016 г., в части установления трех территориальных зон в границах земельных участков с кадастровыми номерами N и N, расположенных по адресу г. Махачкала, <адрес>.
Возложить на Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" обязанность принять новые нормативные правовые акты, заменяющие нормативные правовые акты, признанные не действующими в части.
Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в газете "Махачкалинские известия" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Взыскать с Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" в пользу акционерного общества "Втормет" расходы по оплате государственной пошлины в сумме <.> рублей.
В удовлетворении административного иска акционерного общества "Втормет" в части возложения на Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" обязанности установить в отношении земельного участка с кадастровым номером N функциональную и территориальные зоны "П4. Зона многофункционального назначения с преобладанием производственной и коммунальной застройки" и в отношении земельного участка с кадастровым номером N функциональную и территориальные зоны "ИТ1. Зона полосы железнодорожного отвода", отказать.
На решение могут быть поданы апелляционные жалобы, представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Дагестан в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
В окончательной форме решение суда принято 7 сентября 2020 года.
Судья Верховного Суда
Республики Дагестан М.М. Абдулхалимов


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка