Решение Иркутского областного суда от 22 ноября 2018 года №3а-172/2018

ИРКУТСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 22 ноября 2018 года Дело N 3а-172/2018
Иркутский областной суд в составе:
председательствующего судьи Петуховой В.Г.,
при секретаре судебного заседания Шеине М.С.,
с участием: прокурора отдела прокуратуры Иркутской области Румянцевой А.А., административного истца Былкова С.Е., его представителя Полищука А.А., представителя Думы Байкальского городского поселения Слюдянского района Иркутской области и администрации Байкальского городского поселения Клименко Ю.Л.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N3а-172/2018 по административному исковому заявлению Былкова Сергея Евгеньевича о признании недействующими с момента принятия решений Думы Байкальского городского поселения N 26-4гд от 27 апреля 2018 года "Об утверждении Прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества Байкальского муниципального образования на 2018 год", N 25-4гд от 27 апреля 2018 года "Об утверждении Положения о предоставлении льгот по арендной плате за землю резидентами индустриального парка на территории Байкальского городского поселения",
установил:
27 апреля 2018 года Думой Байкальского городского поселения (далее - Дума) приняты решения: N 26-4гд "Об утверждении Прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества Байкальского муниципального образования на 2018 год" и N 25-4гд "Об утверждении Положения о предоставлении льгот по арендной плате за землю резидентами индустриального парка на территории Байкальского городского поселения".
По мнению административного истца, оспариваемые решения представительного органа местного самоуправления приняты в нарушение требований статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1.1. статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пункта 2 статьи 27 Устава Байкальского муниципального образования, поскольку на момент их принятия на заседании Думы присутствовало всего 8 депутатов, что составило менее 2/3 от установленного числа депутатов (15).
Кроме того, принятые решения противоречат требованиям статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, запрещающим введение в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах, законодательства других обязательных платежей, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов.
Истец просит суд признать недействующими с момента принятия решения Думы Байкальского городского поселения от 27 апреля 2018 года: N 26-4гд "Об утверждении Прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества Байкальского муниципального образования на 2018 год", N 25-4гд "Об утверждении Положения о предоставлении льгот по арендной платы за землю резидентам индустриального парка на территории Байкальского городского поселения".
В судебном заседании Былков С.Е., его представитель Полищук А.А. заявленные требования поддержали.
Былков С.Е. в обоснование заявления указал на нарушение его прав и законных интересов оспариваемыми нормативными правовыми актами как жителя муниципального образования и депутата указанного образования. Проекты не были доработаны, обсуждения на комиссии по бюджету не было. Принятие решения об утверждении плана приватизации муниципального имущества, включением в него строения, которое за счет арендной платы приносит хороший доход в бюджет, и предоставление льгот по арендной плате инвесторам ухудшает финансовое положение бюджета.
Представитель Думы Байкальского городского поселения Слюдянского района Иркутской области и администрации Байкальского городского поселения Клименко Ю.Л. возражал против удовлетворения заявленных требований, указав на принятие оспариваемых актов уполномоченным органом, с соблюдением процедуры принятия. Полагает, что права и законные интересы административного истца не затрагивают принятые Думой решения.
Глава администрации Байкальского городского поселения в судебном заседании не присутствовал, извещен надлежащим образом о месте и времени разбирательства дела, в материалы дела представлено заявление главы администрации о рассмотрении дела в его отсутствие.
Выслушав объяснения административного истца Былкова С.Е., его представителя Полищука А.А., возражения представителя Думы Байкальского городского поселения Слюдянского района Иркутской области и администрации Байкальского городского поселения Клименко Ю.Л., проверив оспариваемые решения Думы на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Иркутской области Румянцевой А.А., полагавшей необходимым заявленное требование удовлетворить, Иркутский областной суд находит административный иск подлежащим удовлетворению.
В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Согласно части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
В соответствии с положениями Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения относятся составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения (пункты 1-3 части 1 статьи 14, статьи 51, 52).
Согласно частями 1 и 3 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Частью 1.1 статьи 35 и частью 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ определено, что правомочность заседания представительного органа муниципального образования определяется уставом муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов.
В соответствии с законом Иркутской области от 2 декабря 2004 года N 72-ОЗ "О статусе и границах муниципальных образований Слюдянского района Иркутской области" Байкальское муниципальное образование входит в состав муниципального образования Слюдянский район Иркутской области и наделено статусом городского поселения. Административным центром Байкальского муниципального образования является город Байкальск.
Пунктом 1 статьи 26 Устава Байкальского муниципального образования, принятого решением Думы Байкальского муниципального образования городского поселения 9 декабря 2005 года N 26-1гд (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов, далее - Устава), предусмотрено, что в структуру органов местного самоуправления муниципального района входит, в том числе, представительный орган муниципального образования - Дума Байкальского муниципального образования (Дума Байкальского городского поселения).
В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Устава, предусматривающей общий порядок созыва и проведения заседания Думы Байкальского муниципального образования, основной организационно-правовой формой работы Думы городского поселения являются ее заседания.
Заседания Думы городского поселения правомочны, если на них присутствуют не менее 2/3 от установленного числа депутатов Думы городского поселения (пункт 8).
Аналогичное положение закреплено и в статье 21 Регламента Думы Байкальского городского поселения, утвержденного решением Думы от 29 мая 2009 года N 68-2гд (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемых актов).
Согласно решению Слюдянской территориальной избирательной комиссии от 12 сентября 2017 года N 55/437 "Об определении общих результатов выборов депутатов Думы Байкальского городского поселения Слюдянского района" в Думу Байкальского городского поселения избрано 15 депутатов.
27 апреля 2018 года Думой приняты решения: N 26-4гд "Об утверждении Прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества Байкальского муниципального образования на 2018 год" и N 25-4гд "Об утверждении Положения о предоставлении льгот по арендной плате за землю резидентами индустриального парка на территории Байкальского городского поселения".
Из протокола заседания Думы от 27 апреля 2018 года, представленного административным ответчиком в предварительном судебном заседании (т.1 л.д. 103-106) и его аудиозаписи усматривается и не оспаривается сторонами по делу, что на данное заседание явилось 14 депутатов. При обсуждении вопроса об утверждении повестки заседания Думы между депутатами возникли разногласия и 6 депутатов покинули зал заседания, 8 депутатов осталось, и в таком составе Дума продолжила заседание. Из содержания протокола заседания Думы (на бумажном носителе) следует, что при принятии оспариваемых решений, присутствовало 8 депутатов, что составило менее 2/3 от числа избранных депутатов, и это свидетельствует о его неправомочности.
Кроме того, как содержанием протокола заседания Думы Байкальского муниципального образования от 27 апреля 2018 года, представленного в суд административным ответчиком в предварительное судебное заседание 29 октября 2018 года (т.1 л.д. 103-106), так и аудиозаписью заседания Думы, подтверждается, что повестка заседания Думы 27 апреля 2018 года утверждена не была. Однако после того как 6 депутатов покинули зал заседания, оставшиеся депутаты продолжили заседание Думы и без утверждения повестки заседания приступили к обсуждению вопросов по предварительной повестке дня.
Суд критически оценивает представленный повторно административным ответчиком протокол заседания Думы, измененного содержания (т. 2 л.д. 30-37), где указан иной результат голосования при утверждении повестки заседания Думы.
Кроме того, прокурором, участвующим в деле, правильно обращено внимание суда на то обстоятельство, что на заседании Думы представительствующим некорректно подсчитывались результаты голосования, в том числе при принятии оспариваемых решений.
Так, при обсуждении предложения депутата Былкова С.Е. о снятии с рассмотрения вопроса N 3 повестки "Об утверждении Положения о предоставлении льгот по арендной плате за землю резидентам Индустриального парка на территории БГП" в связи с его недоработкой, результаты голосования в протоколе указано как: "за" - 6, "против" - 5. То есть большинство было за предложение депутата Былкова С.Е., однако председатель Думы А. объявляет решение: "вопрос остается в повестке". Кроме того, как указано выше, на заседании присутствовало 14 депутатов, однако в голосовании приняли участие только 11 депутатов. Далее обсуждается предложение депутата Былкова С.Е. о снятии с повестки вопроса N 4 повестки "Об утверждении прогнозного плана приватизации муниципального имущества Байкальского муниципального образования на 2018 год". В голосовании вновь приняли участие только 12 депутатов. Каково мнение оставшихся депутатов ни из письменного протокола заседания Думы, ни из аудиозаписи установить невозможно.
В ходе прослушивания аудиозаписи заседания Думы Байкальского муниципального образования от 27 апреля 2018 года судом обращено внимание на то, что в ходе обсуждений оставшимися депутатами вопросов повестки заседания, в том числе при принятии оспариваемых актов, слышны фразы "до свидания", "спасибо за работу", "можно выйти позвонить". Председатель Думы оглашает результаты голосования "единогласно", а по протоколу заседания Думы на бумажном носителе указаны результаты голосования "за 8. Решение принято". При обсуждении повестки дня по разным вопросам председатель Думы сообщает, что один будет рассматривать эти вопросы.
Указанное вызывает сомнение в достоверности результатов голосования, изложенных в протоколе заседания Думы на бумажном носителе.
Кроме того, в соответствии со статьей 31 Устава Байкальского муниципального образования, Дума городского поселения из числа депутатов на срок своих полномочий создает постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Думы городского поселения. Статьей 11 Регламента Думы также предусмотрено, что для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, отнесенных к ведению Думы городского поселения, подготовки проектов решений, внесенных в Думу городского поселения, для рассмотрения на заседании Думы, Дума городского поселения может образовывать постоянные комиссии. Постоянные комиссии образуются на срок полномочий Думы городского поселения и действуют на основании Положений, утверждаемых решением Думы городского поселения.
Решением Думы Байкальского муниципального образования от 25 ноября 2005 года N 17-1гр утверждено Положение о постоянной депутатской комиссии Думы Байкальского муниципального образования по бюджету, финансам, налогам и иным обязательным платежам", в соответствии с которым решение Думы Байкальского муниципального образования принимается на заседании Думы после предварительного обсуждения проектов соответствующими комиссиями.
Думой Байкальского муниципального образования суду представлен протокол N 3 от 24 апреля 2018 года заседания комиссии Думы по бюджету, финансам, налогам и иным обязательным платежам о рекомендации принять решения, в том числе об утверждении прогнозного плана приватизации муниципального имущества Байкальского муниципального образования и утверждении Положения о предоставлении льгот по арендной плате за землю резидентам индустриального парта на территории Байкальского городского поселения. Как следует из указанного протокола на заседании присутствовали члены комиссии, в том числе Былков С.Е.
Однако из аудиозаписи протокола заседания Думы Байкальского муниципального образования от 27 апреля 2018 года (1 час 48 минута 33 секунды записи) следует, что заседание этой комиссии не состоялось, поскольку явилось всего два депутата. Это обстоятельство подтверждается и протоколом заседания Думы от 27 апреля 2018 года на бумажном носителе. Административный истец Былков С.Е. суду пояснил, что на заседании комиссии он не присутствовал и ему достоверно известно, что оно не состоялось.
Таким образом, судом установлено, что при принятии оспариваемых решений на заседании Думы Байкальского муниципального образования 27 апреля 2018 года присутствовало менее 2/3 от числа избранных депутатов, повестка заседания Думы не была утверждена, на обсуждение депутатов поставлены вопросы, в том числе по бюджету и обязательным платежам, которые не были предметом обсуждения постоянной комиссии, что свидетельствует о неправомочности заседания Думы и недействительности принятых на нем оспариваемых нормативных правовых актов.
Не может суд принять во внимание довод представителя Думы и администрации городского поселения Клименко Ю.Л. о том, что заседание 27 апреля 2018 года Думы Байкальского муниципального образования было открыто в присутствии 14 депутатов, что свидетельствует о наличии кворума, при принятии оспариваемых решений присутствовало более 50% депутатов (8 депутатов), как предусмотрено статьей 35 Федерального закона N 131-ФЗ.
Законодатель определил, что правомочность заседания представительного органа муниципального образования определяется уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие, иные муниципальные правовые акты не должны ему противоречить.
Как указано выше, пунктом 1 статьи 33 Устава Байкальского муниципального образования предусмотрено, что заседания Думы городского поселения правомочны, если на них присутствуют не менее 2/3 от установленного числа депутатов Думы городского поселения (пункт 8).
Из изложенного следует, что Дума и ее заседание правомочны, если в ее состав избрано, а на ее заседании присутствует не менее 2/3 от установленной численности депутатов (пятнадцать депутатов), что составляет десять депутатов.
В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.
Таким образом, судом установлено, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты на заседании Думы Байкальского городского поселения при отсутствии кворума, с нарушением процедуры проведения заседания и принятия нормативного правового акта. Указанное нарушение является существенным нарушением, влекущим признание их недействующими.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, являющиеся субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Довод административного ответчика об отсутствии у истца права на подачу административного иска, не может быть принят в связи с тем, что истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами, которым нарушаются его права, свободы и законные интересы.
Является несостоятельным и довод административного ответчика о пропуске административным истцом срока обращения в суд, поскольку в силу части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.
В соответствии с пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд этот нормативный правовой акт признает недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Определяя момент, с которого оспариваемые нормативные правовые акты должны быть признаны недействующими, суд полагает, что поскольку они приняты с нарушением процедуры, при отсутствии кворума, без учета требований нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, ответчиком не представлено доказательств применения оспариваемых нормативных правовых актов, решения Думы Байкальского городского поселения N 26-4гд от 27 апреля 2018 года "Об утверждении Прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества Байкальского муниципального образования на 2018 год", N 25-4гд от 27 апреля 2018 года "Об утверждении Положения о предоставлении льгот по арендной плате за землю резидентами индустриального парка на территории Байкальского городского поселения" подлежат признанию не действующими с момента их принятия.
В противном случае не будут достигнуты цели судебной защиты нарушенных прав административного истца при обоснованности заявленного им административного иска.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Иркутский областной суд,
решил:
административное исковое заявление Былкова Сергея Евгеньевича удовлетворить.
Признать недействующими с момента принятия решения Думы Байкальского городского поселения N 26-4гд от 27 апреля 2018 года "Об утверждении Прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества Байкальского муниципального образования на 2018 год", N 25-4гд от 27 апреля 2018 года "Об утверждении Положения о предоставлении льгот по арендной плате за землю резидентами индустриального парка на территории Байкальского городского поселения".
Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в официальном печатном издании, в котором должен был быть опубликован оспоренный правовой акт.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.
Председательствующий судья В.Г.Петухова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка