Дата принятия: 04 сентября 2019г.
Номер документа: 3а-164/2019
ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 4 сентября 2019 года Дело N 3а-164/2019
Санкт-Петербург 04 сентября 2019 года
Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего судьи Ночевника С.Г.,
при секретаре Епифанцевой Н.В.,
с участием прокурора Чигаркиной Е.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Решетнева Александра Сергеевича о признании недействующими в части решение совета депутатов муниципального образования Лесколовское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 25 декабря 2014 года N 33 "Об утверждении генерального плана муниципального образования "Лесколовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" и приказ комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 26 апреля 2018 года N 31 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Лесколовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области",
установил:
25.12.2014 советом депутатов муниципального образования Лесколовское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее - СД МО "Лесковское СП") принято решение N 33 "Об утверждении генерального плана муниципального образования "Лесколовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" (далее - Генеральный план).
Генеральный план состоит из книги 1 "Положение о территориальном планировании" и книги 2 "Схемы". В составе книги 2 утверждена "Схема планируемых границ функциональных зон".
Генеральный план опубликован в газете "Лесковские вести", N 13/1, декабрь 2014 года.
26.04.2018 комитетом по архитектуре и градостроительству Ленинградской области (далее - КАГ ЛО) издан приказ N 31 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Лесколовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" (далее - приказ N 31, ПЗЗ).
Статья 18 ПЗЗ содержит карту градостроительного зонирования территории МО "Лесковское СП".
ПЗЗ опубликованы 27.04.2018 на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.
Решетнев С.А. обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генерального плана в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N по адресу: <адрес> к функциональной зоне, занятой объектами сельскохозяйственного производства, в том числе (животноводства) (С2), в той мере, в какой данный земельный участок расположен в двух функциональных зонах одновременно.
Также, Решетнев С.А. просил признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу ПЗЗ в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N по адресу: <адрес> к территориальной зоне ТС2 "зоны, занятые объектами сельскохозяйственного производства, в том числе животноводства".
В обоснование заявленных требований указано, что административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером N. 21.03.2018 в Единый государственный реестр недвижимости в отношении указанного земельного участка внесены сведения о виде разрешенного использования: для размещения индивидуальных жилых домов с приусадебными земельными участками без права содержания мелкого скота и птицы. 15.11.2018 административному истцу направлено уведомление о несоответствии указанных в уведомлении параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и (или) допустимости его размещения на земельном участке. Основанием для отказа в согласовании строительства индивидуального жилого дома указано, что земельный участок расположен в территориальной зоне ТС2, в которой строительство индивидуальных жилых домов не допускается. Однако, согласно схеме границ функциональных зон Генерального плана земельный участок одновременно находится в двух функциональных зонах - зоне существующей застройки индивидуальными жилыми домами с участками (Ж2.1с) и зоне, занятой объектами сельскохозяйственного производства, в том числе животноводства (С2). Такое правовое регулирование функциональных зон не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования. При этом, отнесение в ПЗЗ земельного участка только к территориальной зоне ТС2 противоречит положениям Генерального плана в части нахождения земельного участка административного истца в двух функциональных зонах.
В письменных возражениях административного ответчика СД МО "Лесковское СП" указано, что порядок принятия Генерального плана соблюден. В ходе публичных слушаний по проекту Генерального плана предложений от административного истца не поступало. Также, административный истец, в целях защиты своих прав и законных интересов, не реализовал положения ст.33 ГрК РФ и не обратился с предложением о внесении изменений в ПЗЗ.
В письменном отзыве административного ответчика КАГ ЛО указано, что ПЗЗ права административного истца не нарушаются. ПЗЗ приняты уполномоченным органом, в пределах компетенции. Процедура и порядок принятия ПЗЗ административным истцом не оспаривается. Административный истец вправе обратиться с предложением о внесении изменений в ПЗЗ и Генеральный план.
Заинтересованным лицом администрацией МО "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области в письменном отзыве указано, что отнесение в соответствии с Генеральным планом земельного участка административного истца к функциональной зоне С2 отвечало целевому использованию земельного участка - для организации фермерского хозяйства на землях сельскохозяйственных угодий. Права административного истца в результаты утверждения Генерального плана не нарушены. Несоответствие Генерального плана и ПЗЗ является основанием для внесений изменений в ПЗЗ, что и было сделано приказом N 31.
В судебное заседание административный истец Решетнев А.С., представители административных ответчиков СД МО "Лесковское СП" и КАГ ЛО, представитель заинтересованного лица администрации МО "Всеволожский муниципальный район", будучи надлежащим образом извещенными о месте и времени судебного заседания, не явились, в связи с чем, суд определилрассмотреть дело в их отсутствие.
Присутствующий в судебном заседании представитель административного истца Быков В.Ю. поддержал доводы, изложенные в административном исковом заявлении, и настаивал на удовлетворение административных требований. Обратил внимание на отсутствие оснований для изменения территориальной зоны в отношении земельного участка административного истца. В результате изменений возникло противоречие между функциональными зонами в Генеральном плане и территориальной зоной в ПЗЗ. Полагал, что соотношение размеров функциональных зон в границах одного земельного участка, не имеет юридического значения для определения территориальных зон. Значение имеет наличие двух функциональных зон в границах одного участка. Сообщил, что данный участок для сельскохозяйственного производства не используется.
Выслушав объяснения представителя административного истца, заслушав заключение прокурора прокуратуры Ленинградской области Чигаркиной Е.Н., не усматривающей оснований для удовлетворения административных требований, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.
Согласно ст.8 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений.
Исходя из положений ст.18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются генеральные планы поселений.
К вопросам местного значения городского поселения отнесено утверждение генеральных планов поселения (п.20 ч.1 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Согласно ч.5 ст.4 Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" до 1 января 2015 года органы местного самоуправления муниципальных районов и сельских поселений осуществляют решение вопросов местного значения муниципальных районов и поселений в соответствии с положениями части 1 статьи 14 и части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.
Исходя из положений ст.24 ГрК РФ решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа. Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса.
Постановлением главы МО "Лесковское СП" от 01.08.2014 N 9 назначено проведение публичных слушаний по проекту Генерального плана.
04.09.2014 публичные слушания проведены в <адрес>.
15.10.2014 комиссией по проведению публичных слушаний составлен протокол о том, что публичные слушания по рассмотрению проекта Генерального плана признаны состоявшимися.
25.12.2014 решением СД МО "Лесковское СП" утвержден Генеральный план, который опубликован в газете "Лесковские Вести", N13/1, декабрь 2014 года.
Проверяя полномочия административного ответчика КАГ ЛО на принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что областным законом Ленинградской области от 07.07.2014 N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" с 01.01.2015 к полномочиям органов исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченных Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности отнесено утверждение изменений в правила землепользования и застройки поселения, городского округа.
Согласно п.2.1 Положения о комитете по архитектуре и градостроительству Ленинградской области, утвержденному постановлением Правительства Ленинградской области от 10.02.2014 N 16, КАГ ЛО утверждает правила землепользования и застройки поселений, городских округов, внесение в них изменений.
Пунктом 3.1 Положения о порядке утверждения проектов правил землепользования и застройки (внесения изменений) городских и сельских поселений, городского округа Ленинградской области, утвержденного приказом Комитета по архитектуре от 27.12.2014 N 6, предусмотрено, что проект ПЗЗ утверждается приказом КАГ ЛО.
Приказ N 31 опубликован 27.04.2018 на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.
Следовательно, оспариваемые административным истцом нормативные акты приняты административными ответчиками в пределах предоставленных им законом полномочий, в установленной форме и с соблюдением процедуры принятия и официального опубликования, что административным истцом не оспаривалось.
Проверяя соответствие Генерального плана и ПЗЗ нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из того, что одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.
Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон поселения и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).
Тем самым подготовка генерального плана поселения направлена не только на отражение существующей территории поселения, но и на планируемое развитие этой территории.
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон.
Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).
В соответствии с частями 1, 15 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон, с учетом которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков. Каждый градостроительный регламент действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1 - 3 статьи 36 ГрК РФ).
Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).
Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ установлено аналогичное требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, имеющее целью исключение неопределенности его правового режима (градостроительного регламента).
Судом установлено, что 05.02.1991 решением Президиума Всеволожского городского СНД N Решетневу А.С. отведен земельный участок для организации фермерского (крестьянского) хозяйства площадью 8 га земли (пашни) Лесковского сельского совета в собственность, в пожизненное наследуемое владение.
03.12.1992 Решетневу А.С. выдано свидетельство о праве пожизненного наследуемого владения на земельный участок площадью 8 га для организации фермерского хозяйства.
28.05.2013 в государственный кадастр недвижимости внесены сведения о ранее учтенном земельном участке, предоставленном Решетневу А.С. в пожизненное наследуемое владение, с присвоением земельному участку кадастрового номера N.
Постановлением администрации МО "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 06.10.2015 N 2588 земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: <адрес>, отнесен к категории земель - "земли населенных пунктов".
12.04.2016 в Едином государственном реестре права на недвижимое имущество и сделок с ним сделана запись о регистрации права пожизненного наследуемого владения Решетнева А.С. на земельный участок с кадастровым номером N по адресу: <адрес>. Категория земель: земли населенных пунктов. Разрешенное использование: для организации фермерского (крестьянского) хозяйства.
Согласно карте градостроительного зонирования ПЗЗ, утвержденных решением СД МО "Лесковское СП" от 21.12.2012 N 33 земельный участок с кадастровым номером N относился к территориальной зоне ТЖ2.1 "зона застройки индивидуальными отдельно стоящими жилыми домами с участками".
В выписке из Единого государственного реестра недвижимости от 02.07.2018 следует, что земельный участок с кадастровым номером N имеет следующий вид разрешенного использования - для размещения индивидуальных жилых домов с приусадебными земельными участками без права содержания мелкого скота и птицы.
15.11.2018 администрацией МО "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области направлено Решетневу А.С. уведомление о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, поскольку земельный участок расположен в территориальной зоне ТС2 (зоны, занятые объектами сельскохозяйственного производства) - не допускается строительство индивидуальных жилых домов, садовых домов.
Согласно заключению Управления архитектуры и градостроительства МО "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 07.08.2019 земельный участок с кадастровым номером N пересекает границы функциональных зон С2 (зоны, занятые объектами сельскохозяйственного производства, в том числе животноводства) и Ж2.1с (зоны существующей застройки индивидуальными жилыми домами с участками). В соответствии с картой градостроительного зонирования земельный участок с кадастровым номером N относится к территориальной зоне сельскохозяйственного использования ТС2 - зоны, занятые объектами сельскохозяйственного производства, в том числе животноводства, и частично относится к зонам с особыми условиями использования территорий: санитарного разрыва от линейных объектов транспортной инфраструктуры.
Доводы административного истца о недопустимости установления в отношении одного земельного участка двух функциональных зон судом отклоняются, поскольку в ГрК РФ отсутствует норма запрещающая нахождение одного земельного участка в различных функциональных зонах.
Частью 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 данного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.
Из буквального толкования указанной нормы следует, что функциональные зоны и параметры их планируемого развития являются одним из факторов, влияющих на возможность установления той или иной территориальной зоны.
В силу части 2 статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон могут устанавливаться по:
1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений;
2) красным линиям;
3) границам земельных участков;
4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований;
5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
6) естественным границам природных объектов;
7) иным границам.
Согласно части 2 статьи 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон о регистрации) составной частью Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН), представляющего собой свод достоверных систематизированных сведений в текстовой форме (семантические сведения) и графической форме (графические сведения), является реестр границ, включающий в себя в том числе сведения о границах территориальных зон.
Частью 8 статьи 34 Закона о регистрации предусмотрено, что если при внесении в реестр границ сведений о местоположении границ населенных пунктов, границ территориальных зон, в том числе при изменении сведений о местоположении таких границ, органом регистрации прав выявлено пересечение таких границ с границами земельных участков, сведения о местоположении границ которых содержатся в ЕГРН (исключая земельные участки, пересечение границ которых с границами территориальных зон допускается в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации), орган регистрации вносит в реестр границ описание местоположения границ населенного пункта, территориальных зон, в том числе изменения в сведения об их местоположении в целях приведения этих сведений в соответствие с описанием местоположения границ земельного участка, сведения о местоположении границ которого содержатся в ЕГРН.
При этом согласно части 10 указанной статьи приведенное выше положение применяется при условии, что семьдесят пять и более процентов площади указанного земельного участка находится соответственно в границах определенного населенного пункта, определенной территориальной зоны.
Таким образом, орган регистрации прав имеет возможность вносить изменения в сведения о границе территориальной зоны, которые поступили в орган регистрации прав для внесения в ЕГРН, исключающие наличие пересечения с границами земельных участков, сведения о которых содержатся в ЕГРН.
Из приведенных норм в их взаимной связи, а также учитывая, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования, а требования к установлению границ функциональных зон градостроительным законодательством не предъявляются, следует, что законодатель допускает возможность несовпадения границ территориальных и функциональных зон, в том числе применительно к конкретному земельному участку, как это имеет место в рассматриваемом деле.
Судом установлено, что на соответствующем фрагменте карты градостроительного зонирования земельный участок отнесен к одной территориальной зоне, градостроительный регламент которой не противоречит функциональной зоне, в которой находится большая часть этого участка, что свидетельствует об учете органом местного самоуправления требований пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.
Поскольку в отношении участка установлен единый градостроительный регламент, и неопределенность правового режима в отношении этого земельного участка отсутствует, его расположение в двух функциональных зонах само по себе требованиям градостроительного законодательства не противоречит.
При этом суд учитывает, что КАГ ЛО, в отсутствие соответствующих полномочий по изменению Генерального плана (применительно к рассматриваемому спору - по установлению одной функциональной зоны для земельного участка с кадастровым номером N) не могло иным образом исключить правовую неопределенность режима использования этого участка, кроме как путем отнесения к одной территориальной зоне.
Довод административного истца о необоснованном отнесении оспариваемым нормативным актом земельного участка к функциональной зоне С2 материалами административного дела не подтверждается, поскольку земельный участок изначально предоставлялся административному истцу для ведения сельскохозяйственной деятельности.
На момент принятия Генерального плана земельный участок административного истца также имел вид разрешенного использования для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, что было и учтено при определении функциональных зон.
При этом, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского поселения определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории поселения в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.
Следовательно, отнесение земельного участка административного истца к функциональной зоне С2 (зоны, занятые объектами сельскохозяйственного производства, в том числе животноводства), с учетом ранее сложившимся использованием указанной территории для сельскохозяйственного производства, не свидетельствует о нарушении градостроительного законодательства.
Таким образом, Генеральный план и ПЗЗ по своему смыслу не противоречит приведенным нормативным правовым актам большей юридической силы, в том числе в части установления в границах земельного участка двух функциональных зон, а также соответствует действующим требованиям градостроительного законодательства, предусматривающих отнесение земельного участка только к одной территориальной зоне.
Принимая во внимание, что оспариваемые Генеральный план и ПЗЗ не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
решил:
отказать в удовлетворении административного искового заявления Решетнева Александра Сергеевича о признании недействующим решение совета депутатов муниципального образования Лесколовское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 25 декабря 2014 года N 33 "Об утверждении генерального плана муниципального образования "Лесколовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N по адресу: <адрес> к двум функциональным зонам - зоне, занятой объектами сельскохозяйственного производства, в том числе животноводства, и зоне существующей застройки индивидуальными жилыми домами с участками и признании недействующим приказ комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 26 апреля 2018 года N 31 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Лесколовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" в части изменения территориальной зоны, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером N по адресу: <адрес>, с зоны застройки индивидуальными отдельностоящими жилыми домами с участками (ТЖ2.1) на территориальную зону, занятую объектами сельскохозяйственного производства, в том числе животноводства (ТС2).
Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.
Судья С.Г. Ночевник
Решение в окончательной форме изготовлено 09 сентября 2019 года.
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
