Решение Ленинградского областного суда от 19 мая 2020 года №3а-157/2020

 
ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
 
РЕШЕНИЕ
 
от 19 мая 2020 года Дело N 3а-157/2020

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Астапенко С.А.

при помощнике судьи Р.В.

с участием прокурора Махмудова Э.Т.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.В. о признании недействующим в части Постановление Правительства Ленинградской области от 13.03.2020 N 117 "О введении на территории Ленинградской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Ленинградской областной подсистемы РСЧС и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 на территории Ленинградской области",

установил:

В соответствии с подп. "б" п. 6 ст. 4.1 Федерального закона от 21.12.1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее также - Закон N 68-ФЗ), постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2.03.2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)", в связи с угрозой распространения в Ленинградской области новой коронавирусной инфекции COVID-19 Правительством Ленинградской области принято постановление от 13.03.2020 N 117 "О введении на территории Ленинградской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Ленинградской областной подсистемы РСЧС и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 на территории Ленинградской области" (далее также - Постановление от 13.03.2020 N 117).

Данным Постановлением от 13.03.2020 N 117 на территории Ленинградской области введен режим повышенной готовности для органов управления и сил Ленинградской областной подсистемы РСЧС (п. 1).

Пунктом 2 Постановления от 13.03.2020 N 117 установлен запрет с 15 марта 2020 года до отмены запрета проведение на территории Ленинградской области театрально-зрелищных, культурно-просветительских, зрелищно-развлекательных, спортивных и других массовых мероприятий с числом участников более 100 человек одновременно.

Пунктом 10.4 Постановления от 13.03.2020 N 117 (в редакции от 27.03.2020 N 156) рекомендовано частным организациям, а также государственным организациям, находящимся в ведении федеральных органов исполнительной власти, осуществляющим образовательную деятельность, спортивную подготовку: обеспечить реализацию образовательных программ всех уровней через использование динстанционных образовательных технологий, позволяющих обеспечить взаимодействие обучающихся и педагогических работников опосредованно (на расстоянии).

Пунктом 11.7 Постановления от 13.03.2020 N 117 (в редакции от 27.03.2020 N 156) рекомендовано органам местного самоуправления Ленинградской области: обеспечить реализацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, дополнительных общеобразовательных программ через использование динстанционных образовательных технологий, позволяющих обеспечить взаимодействие обучающихся и педагогических работников опосредованно (на расстоянии).

В соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 15 Постановления от 13.03.2020 N 117 органам исполнительной власти Ленинградской области обеспечить в находящихся в их ведении образовательных, медицинских и иных подведомственных организациях Ленинградской области выполнение мероприятий, направленных:

на обеспечение реализации образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, образовательные программы среднего профессионального образования, высшего образования, соответствующего дополнительного профессионального образования, дополнительных общеобразовательных программ через использование динстанционных образовательных технологий, позволяющих обеспечить взаимодействие обучающихся и педагогических работников опосредованно (на расстоянии) (подпункт 3 в редакции от 27.03.2020 N 156);

на недопущение на территорию указанных организаций лиц, в том числе сотрудников и обучающихся (лиц, проходящих спортивную подготовку), в отношении которых принято постановление Главного государственного санитарного врача по Ленинградской области об изоляции, а также прибывших с территории за пределами Российской Федерации (подп. 4 введен Постановлением Правительства Ленинградской области от 19.03.2020 N 131).

С.В. обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением к Правительству Ленинградской области, в котором с учетом изменений требований административного иска просит признать Постановление Правительства Ленинградской области от 13.03.2020 N 117 "О введении на территории Ленинградской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Ленинградской областной подсистемы РСЧС и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 на территории Ленинградской области" незаконным и необоснованным, в части несоответствия ст. 2, ст. 10.4, ст. 11.7, ст. 15.3, ст. 15.4 данного постановления статье 31 Конституции Российской Федерации, статье 27 Федерального закона "Об общественных объединениях", Федеральному закону "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", нарушающими статьи 17, 18, 19, 21, 22, 56 Конституции Российской Федерации.

Требования административного иска мотивированы тем, что конституционное право на свободное передвижение может быть ограничено либо на основании федерального закона, изданного в соответствии с п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, либо при возникновении чрезвычайного положения на основании федерального конституционного закона в соответствии с п. 1 ст. 56 Конституции Российской Федерации.

В обоснование данного довода административный истец ссылается на положения частей 1 и 2 ст. 27, части 3 ст. 55, ч. 1 ст. 56 Конституции Российской Федерации, статьи 8 Закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" об ограничении права граждан на свободу передвижения на основании законов Российской Федерации, а также на норму, установленную подп. "д" пункта 10 статьи 4.1. Федерального закона от 21.12.1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", согласно которой при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций принимаются дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации.

В этой связи полагает, что осуществляемые меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не должны ограничивать прав и свобод человека и гражданина, к которым отнесено право на свободу передвижения.

Поскольку режим чрезвычайного положения не введен, а действует режим повышенной готовности, требования о социальном динстанцировании, запрете на выход из места проживания, необходимость специального пропуска для свободного передвижения являются ограничением конституционных прав граждан на свободное передвижение, участие в массовых мероприятиях, собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях.

Административный истец отмечает, что положения Постановления от 13.03.2020 N 117 нарушают конституционные права административного истца вне зависимости от того, коснулись ли конкретно его как человека и гражданина те или иные положения. Полагает, что вправе оспаривать данный нормативный правовой акт, нарушающий предположительные права, которые могут возникнуть в данный период времени.

В письменных возражениях представитель Правительства Ленинградской области С.О. считает административный иск не подлежащим удовлетворению, его доводы несостоятельными, содержание Постановления от 13.03.2020 N 117 соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Угроза распространения коронавирусной инфекции как заболевания, представляющего опасность для окружающих, является основанием для принятия мер в сфере защиты санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты населения от угрозы возникновения чрезвычайной ситуации. Обращается внимание на рекомендательный характер оспариваемых пунктов 10.4 и 11.7 Постановления от 13.03.2020 N 117.

От административного истца С.В. поступило ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.

Представитель административного ответчика С.О. в судебном заседании просила в удовлетворении административного искового заявления отказать по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Выслушав объяснения представителя административного ответчика, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Ленинградский областной суд не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдение порядка принятия нормативного правового акта и вступления его в силу, соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (ч. 8 ст. 213 КАС РФ).

Вопросы, связанные с принятием, официальным опубликованием и вступлением в силу правовых актов Ленинградской области урегулированы областным законом Ленинградской области от 11.12.2007 N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области", Уставом Ленинградской области.

Согласно ст. 8 областного закона Ленинградской области от 11.12.2007 N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области" правовой акт Ленинградской области считается официально опубликованным, если он был размещен (опубликован) в полном объеме на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.lenobl.ru).

В соответствии с ч. 2 ст. 39 Устава Ленинградской области нормативные правовые акты Правительства Ленинградской области принимаются в форме постановлений Правительства Ленинградской области и вступают в силу с даты их официального опубликования, если иной срок не установлен в этих правовых актах или Уставом Ленинградской области.

Постановление от 13.03.2020 N 117 вступило в силу с даты официального опубликования (п. 19), размещено (опубликовано) 13.03.2020 на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

Суд приходит к выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие, что административным истцом не оспаривается.

Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, соответствие оспариваемых частей Постановления от 13.03.2020 N 117 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Согласно ст. 2 Закона N 68-ФЗ правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В статье 11 Закона N 68-ФЗ предусмотрены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В частности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подп. "а" п. 1);

принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подп. "м" п. 1);

устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта (подп. "у" п. 1);

с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона (подп. "ф" п. 1 ст. 11, введен Федеральным законом от 01.04.2020 N 98-ФЗ).

Исходя из подп. "а" и "д" п. 10 статьи 4.1 Закона N 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе:

принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подп. "а");

осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия (подп. "д").

В развитие приведенных выше положений законодательства Российской Федерации в Ленинградской области приняты нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности: областной закон от 13.11.2003 N 93-оз "О защите населения и территорий Ленинградской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", пунктом 3 статьи 5 которого Правительство Ленинградской области принимает на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Российской Федерации, законов Ленинградской области нормативные правовые акты по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального и межмуниципального характера и обеспечивает их выполнение; постановление Правительства Ленинградской области от 13.03.2020 N 117 "О введении на территории Ленинградской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Ленинградской областной подсистемы РСЧС и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 на территории Ленинградской области".

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относятся: принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, контроль за их исполнением; введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Под карантином (ограничительными мероприятиями) понимаются административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (абз. 15 ст. 1 ФЗ от 30.03.1999 N 52-ФЗ).

Указом Президента Российской Федерации от 2.04.2020 г. N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации поручено: обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации; установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.

Частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации допускается возможность ограничения федеральным законом прав человека и гражданина как средство защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно статье 56 Конституции Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.

Статьей 1 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" предусмотрено право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.

Согласно ст. 8 данного Закона право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности.

Согласно пункту "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Права и обязанности граждан в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяется Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21.12.1994 года N 68-ФЗ, положениями статьи 11 которого органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по принятия законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, устанавливающих обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности, ограничения прав граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Кроме этого, в постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 02.03.2020 N 5 (ред. от 13.03.2020) "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" указано, что в связи с продолжающейся угрозой завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации), среди прочего, необходимо обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия.

Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 13.03.2020 N 6 "О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-2019" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) указано на необходимость: обеспечить соблюдение противоэпидемического режима в образовательных организациях, по возможности обеспечить переход на динстанционное обучение (п. 1.5); ограничить проведение массовых мероприятий (п. 1.6).

Анализируя приведенные нормы права, суд приходит к выводу о том, что федеральный законодатель в системе действующего правового регулирования допускает возможность принятия субъектом Российской Федерации нормативного правового акта, устанавливающего ограничения прав граждан на свободу передвижения в пределах соответствующей территории в случае опасности распространения инфекционных заболеваний, эпидемий, необходимости принятия мер по борьбе с ними, ликвидации их последствий.

Постановление от 13.03.2020 N 117 принято в пределах полномочий административного ответчика.

Положения Постановления от 13.03.2020 N 117 не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых пунктов положениям ст. 31, ч. 3 ст. 55, ст. 56 Конституции Российской Федерации, ст. 27 Федерального закона "Об общественных объединениях", Федеральному закону "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", о необходимости принятия специального федерального закона, устанавливающего ограничения права граждан на свободу передвижения, основаны на неверном толковании норм права.

При этом, оспариваемая норма пункта 2 Постановления от 13.03.2020 N 117 запрещает проведение массовых мероприятий, однако не ограничивает само по себе право административного истца на свободу передвижения.

Правила, содержащиеся в пунктах 10.4 и 11.7 Постановления от 13.03.2020 N 117, являются рекомендациями для частных и государственных организаций, органов местного самоуправления по вопросу обеспечения реализации образовательных программ через использование динстанционных образовательных технологий.

Подпункты 3 и 4 п. 15 Постановления от 13.03.2020 N 117 возлагают на органы государственной власти Ленинградской области обеспечить: в образовательных, медицинских и иных подведомственных организациях Ленинградской области реализацию образовательных программ различного уровня через использование динстанционных образовательных технологий; недопущение на территорию указанных организаций лиц, в отношении которых принято постановление Главного санитарного врача Ленинградской области об изоляции, а также прибывших с территории за пределами Российской Федерации.

Применительно к оспариваемым пунктам 10.4, 11.7, подпункта 3 пункта 15 Постановления от 13.03.2020 N 117 следует учесть часть 2 статьи 13 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", в соответствии с которой при реализации образовательных программ используются различные образовательные технологии, в том числе динстанционные образовательные технологии, электронное обучение.

Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В предварительном судебном заседании административный истец С.В. пояснил, что использование динстанционных образовательных технологий нарушают конституционное право на образование, поскольку образование при применении данного метода ненадлежащего качества.

Между тем, административным истцом не представлены какие-либо доказательства получения им в настоящее время образования через динстанционные образовательные технологии.

Положения, носящие рекомендательный характер, не могут рассматриваться как нарушающие право на образование.

Не представлены С.В. и доказательства о принятии в отношении него Главным санитарным врачом Ленинградской области постановления о соблюдении режима изоляции.

Ссылка в административном иске на ограничение конституционных прав в связи с необходимостью получения специального пропуска для свободного передвижения является несостоятельной, так как оспариваемое регулирование не содержит норм, предусматривающих пропуск для свободного передвижения.

Учитывая изложенное, положения пунктов 2, 10.4., 10.7., подпунктов 3 и 4 пункта 15 Постановления от 13.03.2020 N 117 не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, доказательства об обратном в дело не представлены.

В силу п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Ленинградский областной суд

решил:

в удовлетворении административного иска С.В. о признании недействующим Постановление Правительства Ленинградской области от 13.03.2020 N 117 "О введении на территории Ленинградской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Ленинградской областной подсистемы РСЧС и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 на территории Ленинградской области" в части пунктов 2, 10.4, 11.7, 15.3, 15.4 отказать.

Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы, представления через Ленинградский областной во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья С.А.Астапенко

Решение изготовлено в окончательной форме 19.05.2020.

Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка