Решение Верховного Суда Республики Коми от 20 июля 2018 года №3а-155/2018

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ

РЕШЕНИЕ

от 20 июля 2018 года Дело N 3а-155/2018
Верховный Суд Республики Коми в составе председательствующего судьи Пластинина И.В.,
при секретаре Микушевой А.И.,
с участием:
административного истца Тестина Ю.В. и его представителя Никулина А.В.,
представителя административного ответчика Государственного Совета Республики Коми Груздевой И.А.,
представителей заинтересованного лица Главы Республики Коми: Дужан М.П., Клименковой Е.А. и Шмидт Е.Ю.,
прокурора Чершкуте Я.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Тестина Ю.В. к Государственному Совету Республики Коми о признании недействующими подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 и пункта 1 части 1 статьи 3 Закона Республики Коми от 12.11.2004 N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми" в редакции Закона Республики Коми от 27.10.2016 N 106-РЗ,
установил:
Государственным Советом Республики Коми 28 октября 2004 года принят и Главой Республики 12 ноября 2004 года подписан Закон Республики Коми N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми".
Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Республика" 23 ноября 2004 года N 217 и в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" 22 марта 2005 года, N 3, ст. 3766.
Настоящий Закон определяет в рамках полномочий субъекта Российской Федерации размеры, условия и порядок назначения и предоставления государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, предусмотренным статьей 12(1) Федерального закона "О государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон), проживающим в Республике Коми.
В первоначальной редакции указанного закона, в соответствии с подпунктом "а" пункта 1 статьи 2 и пунктом 1 части 1 статьи 3 в Республике Коми малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам могла быть предоставлена денежная выплата в виде социального пособия, как один из видов государственной социальной помощи.
Государственная социальная помощь в виде социального пособия предоставлялась в размере разницы между гарантированным душевым денежным доходом и среднедушевым доходом семьи или одиноко проживающего гражданина.
Государственным Советом Республики Коми 20 октября 2016 года принят и Главой Республики 27 октября 2016 года подписан Закон Республики Коми N 106-РЗ "О внесении изменений в Закон Республики Коми "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми".
Указанный закон был опубликован на официальном портале Республики Коми в сетевом издании "Перечень правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Коми, иной официальной информации" http://www.law.rkomi.ru, 27 октября 2016 года; на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 31 октября 2016 года, и в сборнике "Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми", 03 ноября 2016 года, N 18, ст. 257.
В действующей редакции, в соответствии с подпунктом "а" пункта 1 части 1 статьи 2 в Республике Коми малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан может быть предоставлена денежная выплата в виде пособия семье, одиноко проживающему гражданину, среднедушевой доход которых ниже гарантированного душевого денежного дохода, как один из видов государственной социальной помощи.
Также, в действующей редакции, в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 3 Закона Республики Коми от 12.11.2004 N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми" государственная социальная помощь предоставляется в следующих размерах: пособие семье, одиноко проживающему гражданину, среднедушевой доход которых ниже гарантированного душевого денежного дохода, - в размере разницы между гарантированным душевым денежным доходом и среднедушевым доходом семьи или одиноко проживающего гражданина.
Тестин Ю.В. (с учётом увеличения требований) обратился с административным иском к Государственному Совету Республики Коми о признании недействующими подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 и пункта 1 части 1 статьи 3 Закона Республики Коми от 12.11.2004 N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми" в редакции Закона Республики Коми от 27.10.2016 N 106-РЗ, указав на несоответствие их положениям пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 24.10.1997 N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" в той части, в которой региональный законодатель исключает предоставление мер социальной поддержки малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, но выше гарантированного душевого дохода.
Административный истец и его представитель в судебном заседании настаивали на удовлетворении заявленных требований.
Представитель административного ответчика Государственного Совета Республики Коми в судебном заседании и в отзыве на административное исковое заявление требования не признал, считает оспариваемые нормы права соответствующими федеральному законодательству, поскольку субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросу оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам в части определения размера, условий и порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи.
Определением суда от 15.05.2018 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечён Глава Республики Коми, как должностное лицо, выходившее с законодательной инициативой.
Представители заинтересованного лица в судебном заседании и в отзыве на административное исковое заявление также просили отказать в удовлетворении требований, поскольку считают оспариваемые нормы права соответствующими федеральному законодательству.
Прокурор в судебном заседании дал заключение об удовлетворении заявленных требований.
Выслушав объяснения административного истца и его представителя, представителя административного ответчика, представителей заинтересованного лица, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд пришёл к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В отношении административного истца применён оспариваемый акт, поскольку решением Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 27.07.2017 установлено, что семья Тестина Ю.В. являлась малоимущей.
Принимая во внимание, что подпункт "а" пункта 1 части 1 статьи 2 и пункт 1 части 1 статьи 3 Закона Республики Коми от 12.11.2004 N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми" оспаривается в редакции Закона Республики Коми от 27.10.2016 N 106-РЗ, то судом также проверены на предмет соответствия федеральному законодательству положения указанных норм в первоначальной редакции, которые, по своей сути, идентичны положениям оспариваемых норм в действующей редакции.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Статьёй 8 Конституции Республики Коми установлено, что государственная власть в Республике Коми осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Государственную власть Республики Коми осуществляют Государственный Совет Республики Коми, Глава Республики Коми, Правительство Республики Коми и иные органы исполнительной власти Республики Коми, Конституционный Суд Республики Коми и мировые судьи.
Органы государственной власти Республики Коми в пределах компетенции, установленной настоящей Конституцией и законодательством, действуют самостоятельно.
В соответствии с частью 1 статьи 71 Конституции Республики Коми Государственный Совет Республики Коми является постоянно действующим высшим и единственным представительным и законодательным органом власти Республики Коми.
В соответствии с пунктом 2 статьи 73 Конституции Республики Коми Государственный Совет Республики Коми осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Республики Коми и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Республики Коми.
Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан.
Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан установлены Федеральным законом от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".
Согласно статье 1 указанного Федерального закона государственная социальная помощь - предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в данном Федеральном законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров;
социальное пособие - безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" законодательство о государственной социальной помощи состоит из Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", данного Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьёй 3 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" государственная социальная помощь оказывается в целях: поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации; адресного использования бюджетных средств; усиления адресности социальной поддержки нуждающихся граждан; создания необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг; снижения уровня социального неравенства; повышения доходов населения.
В соответствии со статьёй 4 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" к ведению Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи относятся: принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам установления основ правового регулирования в области оказания государственной социальной помощи; установление видов государственной социальной помощи, оказание которых обязательно на территории Российской Федерации, в том числе установление федеральной социальной доплаты к пенсии в соответствии с настоящим Федеральным законом.
В силу положений части 1 статьи 5 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным данным Федеральным законом, в соответствии с целями, установленными этим Федеральным законом, а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.
Таким образом, в силу изложенных выше положений действующего федерального законодательства субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросу оказания государственной социальной помощи в части определения размера, условий и порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи, а определение круга лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, отнесено федеральным законодателем к полномочиям федеральных органов государственной власти.
Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, предусмотренные настоящим Федеральным законом, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.
В соответствии с часть 2 статьи 8 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" порядок назначения государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также форма социального контракта устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьёй 12 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" оказание государственной социальной помощи осуществляется в следующих видах: денежные выплаты (социальные пособия, субсидии и другие выплаты); натуральная помощь (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи).
Анализ указанных положений закона позволяет суду прийти к выводу, что данный перечень видов государственной социальной помощи является открытым и не содержит положений, на основании которых должно осуществляться законодательное урегулирование вопросов, включающих весь спектр предоставления государственной социальной помощи в Республике Коми.
Иных единых нормативных предписаний для субъектов Российской Федерации об установлении всем малоимущим семьям или всем малоимущим одиноко проживающим гражданам конкретных видов государственной социальной помощи федеральным законодательством не закреплено.
Согласно статье 2 Федерального закона от 24.10.1997 N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", прожиточный минимум в целом по Российской Федерации предназначается для оценки уровня жизни населения Российской Федерации при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ; обоснования устанавливаемых на федеральном уровне минимального размера оплаты труда, а также для определения устанавливаемых на федеральном уровне размеров стипендий, пособий и других социальных выплат; формирования федерального бюджета; других установленных федеральным законом целей.
Прожиточный минимум в субъектах Российской Федерации предназначается для оценки уровня жизни населения соответствующего субъекта Российской Федерации при разработке и реализации региональных социальных программ; оказания необходимой государственной социальной помощи малоимущим гражданам; формирования бюджетов субъектов Российской Федерации; других установленных федеральным законом целей.
В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 6 Федерального закона от 24.10.1997 N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" семья (одиноко проживающий гражданин), среднедушевой доход которой (доход которого) ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, считается малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение социальной поддержки.
Условия и порядок предоставления социальной поддержки малоимущим семьям (гражданам) устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.
Таким образом, Федеральный закон от 24.10.1997 N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" также не содержит нормативных предписаний для субъектов Российской Федерации об установлении всем малоимущим семьям или всем малоимущим одиноко проживающим гражданам конкретных видов государственной социальной помощи.
Частью 1 статьи 2 Закона Республики Коми от 12.11.2004 N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми" предусмотрено, что в Республике Коми малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан может быть предоставлена государственная социальная помощь в виде:
- денежных выплат (пособие семье, одиноко проживающему гражданину, среднедушевой доход которых ниже гарантированного душевого денежного дохода; пособие на оплату проезда в общественном транспорте гражданам пожилого возраста (мужчинам старше 60 лет, женщинам старше 55 лет), получающим страховые пенсии по старости, пенсии за выслугу лет в соответствии с федеральным законодательством; региональная социальная доплата к пенсии; пособие на основании социального контракта; компенсация понесенных затрат на приобретение бытового сжиженного газа; материальная помощь; пособие беременным женщинам, кормящим матерям на приобретение продуктов питания, предоставляемое на основании заключения лечащего врача медицинской организации Республики Коми в соответствии с медицинскими показаниями; социальная выплата в виде компенсации размера страховой премии по договору имущественного страхования гражданам, проживающим в населенных пунктах, подверженных угрозе подтопления, заключившим договоры имущественного страхования, по которым страхуется риск утраты (гибели), повреждения имущества; пособие на ребенка; иные выплаты, устанавливаемые Правительством Республики Коми;
- натуральной помощи (проезд граждан по остросоциальным нуждам по территории Российской Федерации; предоставление питания лицам, обучающимся по очной форме обучения; иные виды натуральной помощи (топливо, продукты питания, одежда, обувь, лекарственные препараты для медицинского применения и другие виды натуральной помощи), устанавливаемые Правительством Республики Коми).
Таким образом, принимая оспариваемый закон, республиканский законодатель определил, что лицам с наиболее низким уровнем дохода государственная социальная помощь предоставляется, в том числе, и в виде пособия семье, одиноко проживающему гражданину, среднедушевой доход которых ниже гарантированного душевого денежного дохода. Размер данного пособия установлен в виде разницы между гарантированным душевым денежным доходом, который ежеквартально утверждается Правительством Республики Коми по природно-климатическим зонам Республики Коми и индексируется пропорционально росту величины прожиточного минимума в Республике Коми, и среднедушевым доходом семьи или одиноко проживающего гражданина.
Такое правовое регулирование согласуется с целями адресного использования бюджетных средств, усиления адресности социальной поддержки нуждающихся граждан, закреплённых в статье 3 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".
В целях реализации Закона Республики Коми "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми" Правительством Республики Коми было принято Постановление от 31.12.2004 N 281.
Согласно указанному Постановлению, установлена государственная социальная помощь малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам в виде материальной помощи в случаях: необходимости неотложного медицинского вмешательства по медицинским показаниям; полном или частичном уничтожении жилого помещения и (или) имущества в результате наводнения; на приобретение одежды, обуви детям из малоимущих семей, обучающимся в общеобразовательных организациях или посещающим государственные или муниципальные дошкольные образовательные организации; необходимости газификации жилых помещений, принадлежащих на праве собственности или на праве долевой собственности малоимущим гражданам, зарегистрированным по месту жительства в этом жилом помещении; необходимости приобретения лекарственных препаратов и (или) изделий медицинского назначения (за исключением косметологического лечения и зубопротезирования), назначенных лечащим врачом при оказании медицинской помощи, малоимущими гражданами, не относящимися к льготной категории граждан, которые обеспечиваются лекарственными препаратами в рамках утвержденных в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Коми перечней лекарственных препаратов и (или) изделий медицинского назначения. Также установлена государственная социальная помощь малоимущим пенсионерам в виде материальной помощи в случае необходимости проведения текущего ремонта жилого помещения, принадлежащего на праве собственности или на праве долевой собственности малоимущему пенсионеру, зарегистрированному по месту жительства в этом жилом помещении 10 и более лет.
Из сообщения ГБУ Республики Коми "Центр по предоставлению государственных услуг в сфере социальной защиты населения города Сыктывкара" от <Дата обезличена> в адрес министра труда, занятости и социальной защиты Республики Коми следует, что семья Тестина Ю.В. была зарегистрирована в качестве малоимущей в периоды: с <Дата обезличена> 2014 года, с <Дата обезличена> 2015 года и с <Дата обезличена> 2017 года. В указанные периоды предоставлялось пособие на детей. В период с <Дата обезличена> 2017 года сыну административного истца ..., <Дата обезличена> года рождения, также предоставлялась государственная социальная помощь в виде предоставления питания лицам, обучающимся по очной форме обучения в государственных общеобразовательных организациях (МАОУ СОШ <Номер обезличен>).
Исходя из системного толкования вышеприведённых норм права, суд пришёл к выводу, что оспариваемые нормы Закона Республики Коми от 12.11.2004 N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми", как в действующей, так и в первоначальной редакции, не противоречат федеральному законодательству, поскольку определяют размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи; не сужают круг лиц, имеющих право на предоставление государственной социальной помощи, а предоставляют дополнительные гарантии лицам с более низким уровнем дохода по сравнению с прожиточным минимумом.
При принятии оспариваемого нормативного правового акта административный ответчик не вышел за пределы своих полномочий, не нарушил процедуру принятия и правила введения данного акта в действие.
Кроме того, оспариваемый пункт 1 части 1 статьи 3 Закона Республики Коми от 12.11.2004 N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми" был Постановлением Конституционного Суда Республики Коми от 04.03.2016 признан соответствующим Конституции Республики Коми.
Следовательно, административному истцу необходимо отказать в удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
решил:
отказать в удовлетворении требований Тестина Ю.В. к Государственному Совету Республики Коми о признании недействующими подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 2 и пункта 1 части 1 статьи 3 Закона Республики Коми от 12.11.2004 N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми" в редакции Закона Республики Коми от 27.10.2016 N 106-РЗ.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд Республики Коми в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Решение в окончательной форме составлено 24 июля 2018 года.
Председательствующий судья И.В.Пластинин


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка